村级直选面临的新情况新问题及其对策

党的十六大报告中明确指出：“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作，完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。”当前，我国农村实行的村委会直选，就是改革开放以来我们党和政府在农村扩大基层民主，保障农民当家作主的重大举措。它对于推进农村基层民主政治建设，巩固基层政权，促进农村经济发展和社会稳定，产生了极大的影响。

在吉林大地，全国唯一的一个朝鲜族自治县——长白县经历了15载的村委会直选实践，特别是1998年11月《村民委员会组织法》正式颁布实施以来，长白县进行了两次村委会直选的实践。总体看各级党政领导高度重视，纳入日程，层层建立配套选举组织，依法制定选举工作方案，加大宣传培训力度，极大地激发了选民的政治热情。在实践中探索了比较规范有效的选举办法。长白县在选举中注重把握了“八个做到”、“八个规范”、“六个到位”。一是“八个做到”：即做到加大宣传力度、选民登记不错不重不漏、直选候选人实行差额选举、公开公平竞选演讲、秘密写票、取消流动投票箱、当场公布选举结果。二是“八个规范”：即选举程序、选票样式、投票监票计票方式、就职仪式、组织建设、制度建设、工作交接、资料归档规范。三是“五个到位”：即认识到位、领导到位、组织到位、措施到位、执法到位。在第五次村委会换届选举中，全县77个行政村全部实行了“直选”，“直选”率、差额选举率、竞选演讲率、秘密划票率、选举成功率均达到100%。通过直选收到了四个方面的好效果：一是农村基层组织提高了素质，优化了班子，新当选的村委会班子政治素质、文化程度、年龄结构都有明显改善。二是强化了民主法制意识，推进了民主政治建设。由于广大选民对直选的公正规范性和严肃神圣感有了亲身的经历和体验，参选积极性普遍提高。三是拓宽了选贤任能的渠道。直选不仅使不少有才能的人看到了希望，增强了信心，而且也为优秀人才提供了展示才能的舞台和机会，许多年轻有为的干部从直选中脱颖而出，成为农村致富的带头人。四是化解了干群之间的矛盾，密切了党群干群关系，促进了农村社会稳定。

问题与思考

在村委会直选的实践中，笔者认为由于有关直选的法律规定不够完善和有些规定不可操作性，给村委会直选带来一些负面影响和实际工作困难，为了更好地搞好村委会直选工作，笔者联系本地实际就直选问题提出12个方面的问题做深入研讨。

问题之一：村委会三年换届时间短，造成新任班子短期行为

村委会选举前只少要三个月的准备时间，选举结束后只少要需半年时间学习掌握情况，退去提前和拖后的时间，中间只有两年多的时间。从而形成了“头一年学，第二年干，第三年考虑换届”的局面，新任班子成员会产生短期行为。从另一个角度看，现在农民在外地打工经商比较普遍，召集一次村民全体会议，不仅需要较长的准备时间和精力，而且还需要有相应的经济实力。搞一次换届选举至少要召开4次全体选民大会，每一次选举大会都要投入很多的人力、物力、财力，换届期限短会加重农民负担。

问题之二：确定选民资格难

关于选民资格，《村委会组织法》已经规定。但是，实际操作起来有些情况难以确定选民资格。如：一些特殊的农转非人员；“农嫁居”人员及其子女；一些农嫁农但户口仍留在原村的妇女；招工了但户粮关系仍在农村的以及“挂牌户”或“买粮户”等等，这些人因选举权和被选举权问题引发的纠纷、上访、申诉时有发生。这类人员具不具有选民资格？已成了村委会选举的突出复杂问题。

问题之三：村委会成员候选人的年龄和文化结构

《村委会组织法》和《省选举办法》都没有限定村委会候选人年龄和文化程度。这就给基层实际工作带来不利的问题。长白县第五次村委会换届选举中，60岁以上当选的有4人，其中3人是村主任，成员中50岁以上的有41人，其中9人只有小学文化，这些人普遍年老、文化水平低，思想观念旧，与新时期农业发展的步伐不相适应，往往只有热情，没有带领群众致富的本领，这部分人直接影响了农村经济发展和社会进步。

问题之四：基层党组织对村委会换届选举工作的领导弱化

《村委会组织法》规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照党章进行工作，发挥领导核心作用。”这就要求基层党组织在村委会换届选举中发挥领导作用。但是，从实际情况看，这种领导作用没有得到有效的体现。因为，村委会的选举，由村民选举委员会主持。人们普遍认为：选举期间，党组织不能插手选举工作，否则，便有干预选举之嫌。为此，许多农村基层党组织在换届选举中缩手缩脚，无从下手，其领导作用不同程度地弱化了。

问题之五：村党支部书记和村委会主任交叉兼职

关于村党支部书记和村委会主任交叉兼职的问题，有关法规没有明确规定，基层具体操作起来难度很大。从另一个角度看，目前农村实行税费改革，农村干部被限定指数，村干部相对减少，党支书和村主任兼职，势在必行，但此项工作不能硬性执行，不然会给群众造成误解，群众会说政府在划框框定调子。

问题之六：村委会成员和村党支部成员之间直系亲属回避

在选举过程中时有出现“两委”成员之间有直系亲属关系问题，尤其是村主任、副主任与村支书、副支书之间的直系亲属关系工作不好处理，不利于开展“两委”工作。有的村出现父子、叔侄、弟兄、姐夫小舅子等亲属连带关系，一个村的大权在一家中把持着，很难说这样的村群众能当家作主，村民自治制度能否全面推行。

问题之七：犯过错误的党员、干部能否当选为村委会成员

如判过刑的、受过党纪、政纪处分的党员、干部，时隔几年后，改正了错误，又被大多数村民拥护、本人又有能力的，是否可以当选为村委会成员。由于有关法规均无此规定，在选举过程中，基层具体操作起来很难把握。

问题之八：宗族势力抬头，派性死灰复燃

一是宗族势力抬头，一个村家族化。在农村，谁的家族在，人口多，谁的实力就大，在直选中，表现尤为突出。二是派性死灰复燃，大肆贿赂选票，有的青年争村主任想上台捞一把。有个村一户农民一夜之间接待了五起上门拉选票的，分别给钱和物品。从而不难看出宗族势力和派性对农村直选影响很大。

问题之九：选举意识差，拿着权力当儿戏

在农村，有一部分农民不珍惜自己的权利，拿着自己神圣的一票当儿戏，胡乱填写。比如：有的投有生理缺陷的人，更有开玩笑的投学生、儿童和已经死去的人，甚至投70多岁的老头一票。这就说明个别村民法制意识、民主观念不强。

问题之十：妇女、少数民族在村委会中占有适当名额的问题

《村委会组织法》规定村委会成员中，妇女和少数民族应当有适当的名额。目前，各地普遍存在妇女和少数民族当选村委会成员比例不高的现象。如长白县2001年第五次村委会选举，妇女当选的比例为14.3%，少数民族当选的比例为17%。妇女和少数民族当选率低的原因很多，既有妇女和少数民族自身素质、水平的原因，也有“重男轻女”封建习惯势利的影响。少数民族人数少，投票少，选不上来。在这方面法律条文没有明确规定，很难操作和掌握。

问题之十一：如何引导和规范村民直选中的竞选行为

近年来，在村委会直选中，村民参与竞选的现象越来越普遍。它有助于增强候选人的责任感和使命感，有助于选民更多的了解候选人的情况和治村方略，为选民投票提供选择依据。但是，竞选中出现的一些问题也给村委会直选带来了某种程度的混乱。如有的竞选者用给钱给物的经济手段拉选票；有的发表满天过海的演说，承诺一些办不到的事情拉选票；有的通过指责其他竞选者的短处来拉选票；还有的通过拉拢宗族势力和派性势力来拉选票，造成上访告状现象。

问题之十二：撤并小村后，小村选不出候选人问题

村委会实行直选，撤小村合并到大村后，小村选不出候选人，被大村挤掉候选人，出现了小村没有村干部，不利于开展农村工作问题。在偏远的山区，有的小村只几十户人家，离大村十几里山路，选举开大会召集不起来，大村的村民对小村村民又不熟悉，预选候选人时，由于撤并的小村，选民少，投票少，小村提出的候选人票数没有大村提出的候选人票数多，因此，造成小村选不出村委会成员问题。出现了小村没有村干部，党的路线方针政策在小村难以顺利贯彻落实。

建议与对策

民主选举是实行村民自治的前提和基础，村委会是否真正通过直选产生，是检验村民自治是否实现的重要标志。因此，针对村委会直选中暴露出来的一些新情况新问题，结合农村的实际情况，从理论到实践加之研究和探索，从中找出最佳办法，采取相应对策，切实解决上述例举的问题，对指导村委会直选具有非常重要的现实意义。

对策之一：将村委会三年一换届改为五年一换届

为加强村委会干部长远行为和发展规划，减少召集村民大会次数，减轻农民负担。因此，笔者建议将村委会三年一换届改为五年一换届，最大限度的保障新一届村委会工作的持续性，谋划长远发展大计。

对策之二：如何确定选民资格

笔者认为，选民资格的确定，必须在法律条文上明确界定，以便基层在选举工作实践中可具有操作性。一是农转非人员、农嫁居人员，户籍仍留在本村，本人仍继续在本村居住，并履行了村民全部义务的，可确定为本村选民资格，如果户籍在本村，本人已不在本村居住，也不履行村民义务的人，没有选民资格；二是农嫁农但户籍仍留在原村的妇女，其本人不在原村居住的人员，没有选民资格；三是农转非后招工人员，户籍仍在本村，本人不在本村居住，没有履行村民义务的，没有选民资格。

对策之三：村委会成员候选人年龄和文化结构的界定

笔者认为，农村基层管理人员的素质能否跟上新时期农村经济发展的需要，关键取决于干部素质，其中包括年龄和文化结构。因此，笔者建议，村委会成员年龄最高不得超过50周岁、文化程度不得低于初中文化。只有这样，才能把那些年轻、有文化、有才能的人才选进村委会，才能适应农村发展的需要。

对策之四：要强化村党支部对村委会换届选举工作的绝对领导

笔者认为，尽管村委会的选举由村民选举委员会主持，但是，村委会选举作为整个农村工作的一部分，必须置于农村基层党组织的绝对领导之下。一方面，要按照宪法和法律，支持保障村民直接行使民主权利；另一方面，决不能对村委会换届选举撒手不管，放任自流，要加强领导。进一步强化党支部对村委会换届选举的领导作用，以保证农村民主政治建设在党的领导下健康顺利地发展。

对策之五：提倡党政一肩挑

为了加强党对农村工作的领导，理顺党支部与村委会之间的协调关系，实现党的一元化领导。同时减少农村干部指数，以适应农村税费改革的需要，进一步减轻农民负担。笔者建议，提倡村党支部书记兼任村委会主任。但是必须在有关法律条文上明确规定，使基层在实践中可具有操作性。

对策之六：农村“两委”成员直系亲属必须回避

村党支部成员和村委会成员之间有直系亲属关系，不利于开展工作，也不利于村民自治的开展。因此，笔者认为，在有关法律条文上应该明确限定，两委之间直系亲属必须实行回避制度。以保证村民自治顺利贯彻实施，以达到真正意义上的民主。

对策之七：建议实行村委会候选人资格审查制度

村委会成员候选人的产生是村委会换届选举工作的关键环节。因此，笔者建议，实行候选人资格审查制度，总的来讲，村委会候选人首先必须具有选民资格；其次要自觉遵守宪法、法律、法规和国家的政策；再次要办事公道，为人正派，廉洁奉公，年富力强，有文化知识，热心为村民服务。对在三年内受过拘留、劳动教养待行政处罚的，或者正在执行刑罚及执行完毕未满五年的村民；凡是有犯罪嫌疑，正在司法机关采取强制措施或者已经批捕及正接受审查的选民；凡是受过党纪、政纪处分未满三年的选民；凡是在近两年内有违法行为的选民；凡是违反计划生育、参与和组织封建迷信活动、信奉和宣传邪教、策划和煸动群众上访的选民；凡是拒不履行法定义务、道德品质差、不遵守社会公德的选民；凡是因病而不能履行选民义务的，一律取消候选人资格。候选人资格由村民选举委员会审查，村党支部把关，报乡镇政府备案。

对策之八：解决村委会选举中有关法规刚性不足的问题

在村委会直选中出现许多新情况和新问题，有关法规在执行中显露出一些不够完善的地方，最明显的是关于处置性的规定太原则，操作性不强，显得刚性不足。因此，笔者建议，选举法规应明确规定，对威胁、暴力干扰选举工作的交司法机关处理，对贿赂村民拉选票、伪造篡改选票、营私舞弊、拉帮结伙搞宗族派性活动、拿选票当儿戏，扰乱正常选举秩序，情节严重的交司法部门处理，情节一般的交业务主管部门处理。该法办的法办，该刑拘的刑拘，该处分的给予党纪政纪处分。

对策之九：确保妇女、少数民族在村委会中占有适当名额

笔者建议，在村委会直选中，可以细化选举办法中的某些条款，为妇女和少数民族当选提供一些法规制度上的保障。如参照选举人大代表的做法，在推荐村委会成员正式候选人时，规定妇女和少数民族自治地区的少数民族比例必须达到多少；再如可采取设岗定位的方法，在村委会成员中专设职位，从而引导村民推选村委会成员候选人时考虑到妇女和少数民族参加竞选。

对策之十：如何规范村委会选举中的竞选行为

村委会直选中的竞选是发扬民主，公开竞争的一种好形式。但是，目前相关法规对竞选行为没有具体规定，笔者建议，可在选举办法中规范竞选者必须具备的条件、竞选程序、竞选内容、注意问题、承诺事项所要承担的法律责任做出具体说明和规定，使竞选者的竞选行为受到法律的约束，从而使竞选行为在法制的轨道上运行，实现公开、公平竞选、有序竞争的民主选举。

对策之十一：如何解决撤小村后，小村选不出候选人的问题

笔者认为，在村委会直选过程中，法律条文应明确规定，对山区距离行政大村较远，交通不便的小村，在直选提名候选人时应给小村一定名额，小村可单独选举，选举结果同大村合并张榜公布，形成一套班子，小村受大村领导，即不影响“直选”原则，又能达到民主选举的效果，有利于合并村统一协调开展工作，有利于党的各项方针政策在农村各个角落得到顺利贯彻实施。