乡镇人大体制的探索与突围

乡镇人民代表大会是我国基层国家权力机关，在乡镇政权中居于主导地位。勿庸置疑，在我国五级人大中，乡镇人大权力最薄弱――受政府及乡镇长掣肘;角色最尴尬——13项职权靠年度一次且仅一、二天会期的人代会运作;权威最虚弱——很难令其执行机关和群众认同;体制最需要动手术——制度设计和实际操作严重滞后基层法治诉求。二十多年来，国家决策层和地方操作层，似乎一直没有停止过试验，探寻乡镇人大走出被尴尬、虚弱、沉疴“包围”之路。“突围”充满艰辛和风险，不可能一蹴而就；不“突围”就无法适应政治生态的发展，在“突围”中崛起是理性的选择。

沅江试验先声夺人

1986年9月，全国第一个常设性质的乡镇人大主席团及其常务主席在湖南沅江市新湾镇诞生。驻湘全国人大代表视察沅江的报告认为，这“决不是凭空想象和无缘无故强行要设这么个机构”，“沅江实验”是民主政治发展的内在要求和逻辑产物。

1979年7月通过的地方组织法及1982年修正案分别规定乡镇人代会由同级管委会、人民政府召集。作为基层国家权力机关，乡镇人大如此受制于政府，工具主义和形式主义倾向十分明显。一些群众反映，“开会一声喊，中午吃餐饭；书记作报告，乡长讲生产；民主是形式，中午把会散”。前面提到的视察报告对此有佐证。1985年泗湖山镇开人代会前，还找不到代表名册，只好由村支书回去重新摸底，开会时发现还少3名代表，就临时由党委书记提名，代表投票选举代表；开会时，全体机关、村干部和共产党员都变成“代表”，开了一个“几不像”大会。普丰乡召开人代会时，主持会议的乡长不懂会议程序，临时指派不是人大代表的信用社主任上台主持，笑话百出。在黄茅洲、草尾两个区的几个乡镇，1980年以来，闭会期间没有开展代表活动，“代表代表，散会就了”的现象较为普遍。

角色尴尬和现实困惑给乡镇人大施加的压力，犹如按压弹簧，压力愈大，一种与之成正比的弹力正在萌动和跳跃。乡镇人大不得不“变”。1986年9月，湖南省人大常委会党组健全基层政权的方案得到省委同意，即“乡、民族乡、镇人民代表大会设立常设主席团。主席团由三至七人组成，主席、副主席中应有一人专职，其他成员可兼职。”沅江的新湾镇和湘阴的南阳乡有幸成为试点。

回溯“沅江试验”，在当时有些法律风险，很有可能被3个月后修改的地方组织法****重构。1986年9月，围绕修改地方组织法，各地对乡镇人大体制变革进行激烈的争论，形成三种方案：一种是乡镇设人大常委会；另一种是设主席、副主席；第三种给主席团增加职能，主持本次大会并召集下一次大会，改过去由乡政府召集的规定。12月份修改地方组织法采纳后一方案。令人欣慰的是，湖南的先行试验和改革方案与修改后的地方组织法不谋而合。湖南设常务主席虽然没有纳入法律规定，但各地认为主席团必须有一个人来张罗日常工作，因而这一样本很快在全国“复制”。据统计，1987年春乡镇人大换届时，湖南率先设立常设性质的主席团和常务主席，3478个乡镇人大主席团有3393个设立常务主席，占总数的97%，其中专职常务主席占61%；除西藏和天津的极少数乡镇未设常务主席外，全国25712个乡和19216个镇都设立了人大主席团和常务主席。1987年10月江西率先制定《乡镇人民代表大会暂行条例》，到1999年底，全国共有29个省、市、区出台和修改有关乡镇人大制度建设的法规，细化、拓展主席团的职能，确立常务主席的职能，乡镇人大显示出初生牛犊般的活力。1991年，沅江市人大常委会对227名乡村干部的调查显示，85%的人对乡镇人大主席团和常务主席的工作表示满意，基本满意达14%。湖南省人大常委会选举任免联络工委的调查报告表明，1987年前，30%的乡镇没有做到一年召开一次代表大会，50%的乡镇人代会流于形式；而1987年到1990年，全省共召开乡镇人代会约20万次，平均每个乡镇6次，每次会期达2-3天；共作出决议、决定5000多个，在主席团的督促下，80%以上得到较好的贯彻落实；代表闭会期间的活动日趋活跃，90%的代表参加活动。

“沅江实验”的宪政价值在于，给人民代表大会制度这一根本政治制度在乡镇的坚守提供样本，为1995年修改地方组织法增设主席副主席的规定提供实证。乡镇人大走出权力“失真”和权威“虚弱”无疑由此发端。沅江迈出的只是一小步，但对基层民主政治建设来说，却是可喜的一大步。

乡镇人大依然尴尬

“沅江实验”较好地治愈乡镇人代会不能“按时开”，人大代表闭会活动“无人管”的积弊，但是地方组织法赋予乡镇人大决定权、监督权等实体性权力仍然远离法律设计的目标。

当“沅江实验”掀起第一轮乡镇人大工作热浪后，必然产生逻辑上的退潮和冷静，即乡镇人大仅靠一年一度的代表大会来行使职权，权力难免虚置；乡镇政府“对它负责，受它监督”的宪法规定在很多地方轻如薄纸。这些体制性尴尬是乡镇人大制度设计缺乏科学性和合理性的产物。

体制性矛盾一时无法调和，操作层面的尴尬又浮出水面。乡镇人大的权能与公众的民主期望产生冲突，其权威和功效与民主法治诉求间的差距开始拉大。

近年来，财税体制改革、财源萎缩、机构膨胀等因素导致不少乡镇的“吃饭财政”格局，遑论人代会的经费，加上乡镇领导层对人大认识尚存偏差，一些乡镇似乎又走回到1987年以前人代会较难如期召开的“老路”。2001年12月，湖南省人大常委会工作机构的调查显示，2369个乡镇中当年没有召开或者借钱召开人代会的有880多个，其中邵阳市197个乡镇有140个借钱开会。2001年9月，《时代主人》杂志披露，“人大会议在有些乡镇悄悄撂荒”，有位乡党委副书记说：上半年3次党员干部会乡人大代表都到齐了，等于开了乡人代会；一位乡长更是坦言，“乡里哪像县里那样正规，说实在的，除了换届，乡里的人大会议可开可不开”。湖南衡南县人大常委会办公室对人大主席的一项调查表明，在影响乡镇人大工作的因素中，87.5%的调查对象首选“经费困难”。《人民政坛》杂志对100位乡镇人大主席进行了问卷调查，75%的人认为“乡镇财力制约人大工作”。

人大主席、副主席往往成为乡镇党政“一把手”的一枚棋子，过多地参与本应属于政府职责范围内的经济、计划生育等工作，“种了别人地，荒了自家田”，乡镇人大在一些地方“休耕”、“抛荒”。《人民政坛》杂志的调查发人吃惊，94%的人大主席分管或兼管政府工作，有55%的人乐此不疲，52%的人还认为这是党委、政府重视人大具体表现，仅有38%的人认为这不符合地方组织法。

乡镇人大监督既沉重，也无奈。在某县人大常委会举行的座谈会上，一位人大主席发表“经验”之谈，“我有的时候酒后监督还是有人怕，拍几下桌子，红着面子，气粗脖子，乡长会听人大的！”。这不足为奇，“空壳”的乡镇人大闭会期间的工作自然托转给主席团，并人格化为人大主席的职务行为。把人大宪法地位转化为现实权威的层面上，人大主席与党政领导的“博弈”实质上已升华为乡镇党委、政府与人大的磨合。一些地方，人大主席工作能力强，监督力度大，往往会被党政领导挤走。衡南县人大常委会办公室的调查还显示，人大主席与党委书记、乡镇长关系“一般”分别达38%、58%。2002年11月的《民主与法制》杂志报道，河北武安市管陶乡人大主席王平对乡党委书记郭某未支持召开人代会、违反财经纪律等提出建议，没想到郭书记大怒，“开人代会有啥用，就是为了吃顿饭，吃馒头，举拳头”。

《人民政坛》的调查还表明，78%、80%的人大主席分别认为乡镇人大监督成效和发挥作用“一般”。究竟是什么原因影响乡镇人大权能？86%的被调查者认为是“有关乡镇人大的法律法规不完备”。

人大主席的尴尬是乡镇人大尴尬的缩影，乡镇人大尴尬折射出宪法在基层的尴尬。体制性矛盾不解决，实质性职权无法行使到位，乡镇人大的尴尬注定会持续、延伸，操作性矛盾更会加剧体制性尴尬的膨胀。

磁县模式和新晃改制

乡镇人大尴尬和权力“失真”无法调适，正是孕育并催生“变法”之时。当“沅江实验”把束缚乡镇人大体表的缰绳解开后，破除冻结在乡镇人大血脉里的坚冰自觉地提上日程。“磁县模式”和“新晃改制”顺势而生。

据1995年《全国人大工作通讯》报道，1992年以来，河北磁县35个乡镇人大除坚持每年召开一次人民代表大会外，还根据需要，召开78次专题人代会。“磁县模式”的特质是，召开人代会例会与专题人代会相结合，每遇乡镇计划调整、改革和发展中需要解决的重大问题、涉及广大群众切身利益的问题、任免干部、在特定时期和阶段需要人民群众共同实施重大决策等，人大及时审议决策。

“磁县模式”完全是在法律框架和秩序范围内解决乡镇人大权力“失真”，尤其是重大事项决定权薄弱难症，与地方组织法关于“地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次”的规定相符。此举无疑激活乡镇人大，推动基层民主法制建设。不过，“磁县模式”对体制性矛盾化解不彻底，且顾此失彼，即跷起决定权，打压监督权，监督和制约乡镇政府（如质询、特定问题调查、撤职）的权力被忽略；每年2次以上人代会抬高人大权力运行的社会成本，受制于财力，在很多乡镇行不通。“磁县模式”的命运可想而知：无法放大，或流产。

2002年12月14日《湖南日报》一则不显眼的消息——《新晃侗族自治县设立乡镇人大常委会》，引发宪法学家和人大工作者的高度关注。2001年4月，县人大常委会通过加强乡镇人大工作暂行规定；次年5月，乡镇人大常委会工作规划出台。乡镇人大常委会的职权分配及运行以法定县级人大常委会的规程为样本，对现行乡镇人大体制既换汤，更换药。乡镇人大常委会职权划分三项：一是审议决定重大事项，包括重大基础设施建设、重大建设项目立项等11项；二是人事任免权，个别任免副乡镇长、决定主任和乡镇长代理人选、接受常委会组成人员和正副乡镇长辞职、任免乡镇财政所等12个站所办负责人；三是监督权，有听取汇报、审议决定、调查、执法检查、个案交办等9种监督方式。乡镇人大常委会的产生、人员组成（主任、副主任和委员五至七人）、职权（常委会十五项、主任副主任十项）、组织程序和经费保障等设计缜密。如常委会会议每三个月至少举行一次。人大、政府的候选人由乡镇党委提名，各站所办负责人由主管部门提出任免方案，征得乡镇党委、人大常委会同意后，由乡镇长提请。

新晃的改制涉及乡镇管理体制的重大变革，尤其是拨动人事任免这根神经，“螃蟹”难吃。县委常委会“可以根据实际情况为完善我国人大制度做一些探索”的超乎寻常支持挡住了非议，县直部门密切配合，县乡人大的改制方案“怀胎”4年，终于“分娩”，2002年初，23个乡镇产生第一届人大常委会，先后任命站所负责人。“新晃改制”实质上是把乡镇人大的部分职权分解给常委会行使，乡镇人大的权力走向政治现实。乡镇人大常委会行使对“七所八站”负责人的任免权是乡镇治理结构创制性、建设性的调整，对于打破“七所八站”各自为政的格局，治疗由来已久“看得见的管不着”、“管得着的看不见”的顽疾，提供了可资借鉴的标本。

“新晃改制”面临不言而喻的障碍：宪法和地方组织法没有规定乡镇人大设立常委会。对此，有两种意见：有的人认为，对于公权，法无明文规定不得为，乡镇人大常委会侵越人大部分职权，改制越入法律雷池。也有人持相反意见，像个人承包土地、市场经济虽然宪法、法律没有规定，但已经推行，从社会发展方向看，这种“违宪”、“违法”行为是良性的，有积极意义。当宪法、法律与现实发生矛盾时，必须由宪法、法律来适应现实，走局部突破、渐进发展的道路。

敢问“突围”之路

考察乡镇人大体制变迁的轨迹，我们发现，每一次改革绕不开依法行使实体性权力这一圆点，尽管绝大多数试验只能治标，以隔靴搔痒划句号。因此，探寻“突围”路径必先把握“突围”理念和方向:行政机关对人大负责，受人大监督的宪法规定在基层通行无阻，乡镇人大有实力监督、制约乡镇政府；正常行使实体性权力；能够便捷行使权力保障公民的人身、财产权利和其他权利；保证乡镇人大发育为有权威的基层国家权力机关。

可以考虑两种模式：第一种模式是在乡镇人大设常委会，或者直接赋予主席团实体性权力。这些权力由乡镇人大分解出一部分，也可成为二者共有权力，不管如何分权、授权，这些子权力不能游离于乡镇人大的母权力，时时受乡镇人大监督和控制。

乡镇人大设常委会决不是心血来潮的政治“作秀”，近二十年来，宪法学家、人大工作者一直为此呼吁。1986年修改地方组织法，就有安徽、山东等12个省、市、区和中央书记处农村政策研究室建议在乡镇一级设常委会提出。1995年修改地方组织法，许多地方要求赋予乡镇人大主席团类似常委会的某些职权。当时，全国人大常委会有关部门提出乡镇决策事项相对较少；政权不宜层次过多；人大代表较少开会方便；监督范围相对较小；体制不衔接等理由，不赞成乡镇设人大常委会。随着情势变更，上述理由越来越缺乏份量，如乡镇人大代表一般为40-130名，加上财力制约，年度很难召开一次以上人代会；群众迫切需要加强监督“七所八站”。我国的五级政权，惟独乡镇人大没有常设机构，这对根本政治制度和宪政体制来说是不完整的。乡镇人大设常委会应成为乡镇人大体制变革的趋势。

乡镇人大常委会的制度设计和具体运作模式可参照法律对县级人大常委会的规范，以前揭“新晃改制”为蓝本。在此基础上，应突出监督权的创设，如赋予乡镇人大常委会组成人员三分之二以上提议，有权质询乡镇政府及“七所八站”，或就有关重大、焦点问题组成特定问题调查委员会等等。

第二种模式，改良“磁县模式”，年度一、两次人代会没有治本意义，显然很难达到法律目标。可以考虑减少乡镇人大代表名额，以20-30名为宜，便于灵活开会，降低成本，这样就回归到1954地方组织法的规定，“乡镇的人民代表大会每三个月举行一次”；为保证会议质量，应要求每次会议的会期不少于两天；突出监督权的运作。

无论是按“新晃改制”在乡镇设立人大常委会，还是改良“磁县模式”，都离不开配套改革措施作支撑。

立法保障。设立乡镇人大常委会和减少代表名额涉及到修宪，或修改法律，必须慎重稳妥。可以由全国人大常委会通过决议，授权某些地区试点，或者支持少数省级人大常委会在小范围内试点，待成功和成熟后再全面推广。

乡镇人大任期过短问题。乡镇人大三年任期偏短，换届频率过高，既增加社会成本，又造成乡镇干部的短期行为，还导致选民对选举的厌倦心里和政治冷漠，可以考虑县、乡人大任期统一改为四年，同步换届。

乡镇人大每年举行会议的次数问题。预算法第69条规定，各级政府应当在每一预算年度内至少2次向本级人民代表大会或者其常务委员会作预算执行情况的报告。乡镇人代会一般每年一次，监督预算执行职责束之高阁。乡镇人代会每年应至少举行两次。

减少乡镇党政领导当人大代表的比例，可以规定乡镇政府的干部不提名为代表候选人，同时，不断提高乡镇人大代表素质，

禁止乡镇人大主席、副主席或者乡镇人大常委会主任、副主任兼管政府工作，保障其相对超脱地从事人大工作，当好“裁判”。