浅述人大在依法治国中的作用

【内容提要】

本文对权利和权力的关系进行了分析，对人民代表大会在依法治国中的地位作用作了阐述。认为我国是社会主义国家，我国的国体和政体决定了人民是我国的主人，我国的一切权力属于人民，人民行使权力的方式是人民代表大会，人民代表大会在依法治国中居于主导地位，发挥着重要的作用。并指出了制约人民代表大会在依法治国中发挥主渠道作用的主要因素，针对问题提出了改进措施，认为提高公民意识、平等意识、权利意识、法律意识；加强人大建设、改善人员结构，加强党的领导，善于将党的意志变成国家意志，才能更好地发挥人民代表大会在依法治国中的主渠道作用。

【关键词】

人大依法治国作用

依法治国是党的十五大提出的治理国家的基本方针，是邓小平理论的重要组成部分。九届全国人大二次会议又把这一方略载入了国家根本大法，使之成为宪法*原则。标志着我国社会主义法制建设进入了一个新的历史阶段。人民代表大会（以下简称：人大*）在依法治国中，肩负着重要的历史使命，充分认识人大在依法治国中的地位作用，对发展完善人民代表大会制度，推进依法治国具有重要的意义。

一、依法治国是保障公民权利实现的根本途径

权利的保障，就是用法律来保障。权利是指公民的权利，权力是指国家的权力。如何用法律来保障权利以及如何对待权利和权力的问题，也就是如何对待个****利与国家权力的关系问题。依法治国，公民权利就会高于并制约着国家权力，权力为权利服务。由于国家权力来自于公民权利的授予，从属于并服务于公民的权利，所以，它以保障和实现公民权利为自己存在的合理基础。依法治国，法自民出，就会依法治权，以权为民，公民依照法律法规去掌握国家权力，使之为实现自身权利及利益服务。以权治国，（个****利治国，权大于法），国家权力就会高于并支配着个****利，可随意侵害甚至扼杀个****利。以权治国，就会以权驭法，依权治民，法律不过是权力握有者统治人民，侵害和剥夺人民权利及其所体现利益的工具。因此，依法治国是保障公民权利实现的根本途径。依法治国，就是权利主体的公民为保护自身合法利益，依靠宪法及其所产生的法律，用自身权利去制约权力的一个基本特征。权利主体的公民，用所给出的一种公共权力（国家权力）去制约另一种公共权力（行政司法权力），来达到以权利制约权力。依法治国，就是权利主体公民，用人民赋予的国家权力机关，控制国家权力，防止权力滥用，保障****，保障公民权利和自由。这就决定了依法治国的主体只能是作为权利主体的全体公民，同时决定了依法治国的客体对象必然是国家权力。由于国家权力在分解使用中，都按层次、按类别、按要素具体化国家公职人员的权力，所以法制的重点客体对象也即掌握着一定权力的国家公职人员。

法制的施行，不仅需要建立作为法制标准的法律制度体系，严格规定公民权利的内容和国家权力的范围及各自行使的规则，而且需要建立作为法制运行依托的体制架构体系，形成公民权利对国家权力的制约、社会权力对国家权力的制约和国家权力体系间制约的渠道和机制，使法制得以实现。

二、我国的政体决定了各级人大在依法治国中的作用

党的十五大报告指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化”。我国是人民当家作主的社会主义国家。我国的“人民民主专政”的国体，决定了人民是国家的主人。我国宪法规定国家的“一切权力属于人民”，同时规定人民享有广泛的权利。在这里权利主体和权力是集于人民一身的。国体的这一规定，决定了我国依法治国的主体也必然是人民。由于我国目前尚处于社会主义初期阶段，现阶段人们的思想文化素质水平、生产力水平和物质条件的状况决定了全体公民还不可能直接参加行使国家权力，只能通过采取“代议制”或者“代表制”的形式，由公民选出自己的代表去行使管理国家和社会事务的权力。

目前，在我国法定的权力监督制约体系中，各级人大及其常委会居于主导地位。其主要原因在于，作为国家政体的人大制度与现代法治的核心精神要求完全相契合，即人民代表大会制度，它在权力结构安排和权力运行体制设计上，充分提供了公民权利向人民权力转化，并由人民权力对于人民所给出的管理国家事务的行政司法权力，实施有效监督制约的制度保证和体制条件。公民（被剥夺政治权利者除外）通过自己民主权利的行使，以直接或间接的方式依法选出自己的代表，组成全国和地方各级人民代表大会，行使立法权、对各方面工作的重大事项的决定权，并通过各级人民代表大会及其常设机关常务委员会依法选举、任命各级行政、司法机关组成人员，通过他们实施对国家事务的管理，同时通过各级人大及其常务委员会对各级行政、司法机关及其组成人员依法实施有效的监督，使之始终按人民的意愿行事，维护人民的权利及其所体现的利益。各级人大及其常委会作为人民这一法治主体行使权力的国家机关，在实施依法治国方略过程中始终处于主导地位，换言之，各级人大及其常委会在依法治国中的主导地位正是来自于人民在依法治国中的主体地位。人大及其常委会既是人民实施依法治国的具体承担者，又是人民实施依法治国的主要渠道，其在依法治国中的地位作用是其他国家机关不可替代的。

三、制约人大发挥作用的主要因素

由于历史和现实的种种原因，人大及其常委会的法定职能实际上还远未得到充分履行，相应的其依法治国主渠道作用也尚未得到充分发挥。原因主要有以下几个方面：

其一，作为依法治国主体的人民群众和作为依法治理重点对象的国家公职人员（各级国家机关官员）在总体上还缺乏现代法治所必要的主观条件——公民意识。所谓公民意识，是指公民个人对自己在国家中的政治地位和法律地位的自我认识，主要包括以下几个方面：一是人民当家作主的意识，这是公民意识的灵魂，是公民对于管理国家事务的参与意识和政治热情的思想根源。由于旧中国留给我们的封建****传统比较多，民主法制传统比较少，我国公民现实的或潜在的与传统政治文化相适应的附庸意识、奴性意识还远远大于法治国家所需要的自主意识、主人意识。与这种奴性意识相伴生相依存的则是****意识，它集中表现为一些官员身上的家长意识和个人专断作风。在这种意识支配下，其人民公仆意识和自觉接受人民监督的意识就很难确立，在依法治国主客体的摆布上必然本末倒置，主仆易位，把依法治国运作成以法“治民”、“整民”，从而把依法治国引入歧途。二是平等意识，即公民在法律面前人人平等的意识，这是公民意识的基础，更是法制的基础。毋庸讳言，由于平等意识的薄弱，在政治生活领域尤其在执法和司法领域源于身份不同、职务高低而出现的不平等现象还相当严重。三是权利意识，这是公民意识的核心。权利是法的内核，公民若缺乏权利意识，则产生不了对民主政治的渴望和对法的需求。随着社会主义市场经济的确立和发展，人们的权利意识虽然逐渐萌发起来，但其与法治社会的要求相比仍有不少差距。四是法律意识，或者叫法律信仰，它是形成公民社会进而形成法治国家的又一主体精神要件。在现实社会中，我国公民包括领导干部在内对法律还缺乏必要的信仰，相反权力崇拜、权力万能的观念还根深蒂固的存在。

其二，各级人大及其常委会组成人员的整体素质还不是很高。近年来，各级人大及其常委会的自身建设有了长足的进步，但总的来看整体素质还不是很高，在一定程度上制约着依法治国主渠道作用的发挥。主要在于，人大常委会组成人员中，大多数是从其它机关退下来的老同志，这些同志具有丰富的实际工作经验，这是做好人大工作的很好的基础条件。但也有其弱势，一是由于是从其它单位的领导位置上退下来的，因此一些人往往把到人大工作看成是退居到二线，轰轰烈烈干工作的激情有所减弱。二是人大常委会人员的组成，考虑方方面面的因素多，考虑人大工作所必需的参政热情、议政能力、专业知识和法律知识等所具备的综合素质少，从而使常委会法定职权的行使受到影响。

其三，人大监督职能不到位的状况仍较严重地存在。在人大制度中，监督权是人大诸多职权的核心。依法治国，归根到底要体现在人民依照宪法法律，通过人大及其常委会对行政司法机关及其工作人员的监督制约上。然而，目前人大监督职能不到位，监督不力的状况仍是一个比较突出的问题。这一问题之所以存在，除了目前政治体制改革相对滞后，人大职能完全不到位的客观条件不成熟外，监督主体在思想观念和精神状态方面存在问题也是一个重要因素。我国自古崇尚的“中庸”*、“和为贵”的处世哲学，至今仍影响深远，在很大程度上影响着人大监督职能的正常履行。另外，一些从事人大工作的同志往往怕监督力度大了伤了“一府两院”*的人，从感情和个人私利出发，在监督工作中避重就轻，避重就虚。因为上述诸多因素的存在，一些更带有实质性的强制性的监督形式，如质询、特定问题调查、罢免等，还难以得到采用。近年来一些地方人大常委会尝试采用了比上述强制性监督形式较为平和、弹性较大、可以灵活掌握的监督形式，如执法检查、述职评议、执法责任制和错案责任追究制、法律监督书、审议意见书等，使人大监督工作取得了新的进展。但在实施中较普遍的存在缺乏法律和制度规范，随意性、盲目性较大的问题。而且在一些诸如执法检查、执法责任制等形式的运用中如不能准确把握监督的特定指向（政府和“两院”），往往会造成监督对象的错位，使监督行为雷同于行政司法行为，使权力机关变成“第二政府”。

其四，党组织与同级人大、政府的关系尚未完全理顺。目前个别地方仍存在着党政不分，以党代政的现象，不仅在相当程度上影响着人大职能作用的发挥和人大权威的树立，而且影响着依法治国的正常开展。要确保人大依法治国主渠道作用的发挥，就必须进一步改善和加强党对依法治国的领导，理顺党政关系。邓小平同志指出：“某些同志的以党治国的观念，就是******恶劣传统反映到我们党内的具体表现”。“以党治国的******遗毒是麻痹党、腐化党、破坏党，使党脱离群众的最好办法”*。

四、加强人大建设的主要措施

一是加强宣传，提高对人大的认识和意识。地方各级人大常委会通过对宪法、法律以及人大制度的深入宣传，提高公民重宪政重法制以及重权利重义务的认识，在人民群众中树立依法治国所不可或缺的公民意识，从而提高公民和各级行政人员对人大制度的认识，增强人大意识。使其善于通过人大行使自己的民主权利，监督各级官员依法行政，保护自己的合法权利。同时，要通过普法和民主法制的宣传教育，通过对被任命干部的法律培训和考试，使各级干部牢固树立宪政意识、公仆意识，使其明确认识依法治国首要的是以宪治国，树立人民权利至上，****与公民权利神圣不可侵犯的思想，使其认识到自己的职务和权力是人民给的，是人民选举出来为人民管理国家事务的公仆，必须接受权力机关的制约和接受人民的民主监督。

二是科学安排人大及其常委会人员组成结构。改变这种状况，首先要改变把其它机关工作时间较长、年龄偏大的领导人员安排到人大工作的单向流动的习惯做法，形成党委、人大、政府干部双向合理流动的局面，同时注意从基层选拔年富力强的干部进人大领导班子，并适当选调大专院校毕业生到人大机关工作，从而形成常委会组成人员和机关工作人员合理的年龄结构和知识结构。其次要着力抓好常委会组成人员的培训学习，采用建立常委会中心组学习制度、举办专题讲座、安排组成人员到大专院校参加轮训或进修以及鼓励自学等形式，不断提高其政治思想理论、法律知识和专业知识水平，进而提高常委会的整体素质，以适应依法治国的需要。

三是坚持原则，依法监督。解决不敢监督的问题，一要通过对法治的基本精神和人大工作基本知识的学习，纠正在人大监督问题上的错误观念，使从事人大工作的同志认识到，在属于人大监督范围的原则问题上决不能搞“中庸”、“和为贵”那一套。要敢于对违法的和违背人民利益的行为进行监督，旗帜鲜明地支持遵纪守法和符合人民利益的行为，要不怕得罪人，敢于碰硬。二要建立以选民评议代表、选民和代表评议常委会为主要形式的监督制约机制，对代表职务虚位*和常委会职权无为*进行监督纠正；三要对地方各级人大创造的一些新的监督形式进行总结、规范，使之不断走向制度化、法制化。

四是切实加强党对人大的领导。党的十五大报告指出：“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障****。”党的十六大报告指出：“共产党执政就是要领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。”要深刻理解这些论述，坚持通过将党的主张经过法定程序变成国家意志，再由国家权力机关、行政司法机关按法定程序有效运作的方式来实现和维护人民群众的根本利益。其次，在实践中，要认真贯彻“三个代表”重要思想，体现立党为公，执政为民，以最广大人民的根本利益为根本出发点和落脚点，使党的十五大、十六大关于党的执政的论述真正得以落实，从而在党的领导下更好地发挥人大在依法治国中的主渠道作用。

【注释】

*：注释符号。

（1）、人大：人民代表大会。

（2）、宪法：国家的根本法，具有最高的法律效力，是其他立法工作的根据。

（3）、一府两院：是指：政府、检察院、法院。

（4）、中庸：儒家的一种主张，待人接物采取不偏不倚，调和折衷的态度。

（5）、邓小平指出：《邓小平文选》第一卷第10--12页。

（6）、虚位：在其位，但不干工作。

（7）、无为：无所作为。

【参考文献】

（1）、《中华人民共和国宪法》。

（2）、《邓小平文选》第一卷第10---12页。

（3）、党的十五大、十六大报告。

（4）、人民代表大会制度有关资料。