推进民主三议

在现代社会，人们渴求民主，推崇民主。中共十六大报告提出全面建设小康社会的六大目标，其中第二条就是民主要更加完善。那么，如何完善民主呢？笔者拟从经济学的角度谈些意见，以期抛砖引玉，集思广益。

民主要推进，失灵要当心

在制度经济学那里，民主与投票差不多同义。因为在政治领域，民意的表达通常就是让公众做选择，而公共选择最常见的办法，就是投票。所以在经济学家看来，民主是否有效，与投票规则直接相干，故谈论民主，需得先从投票规则说起。

说到投票规则，人们首先想到的，就是“一致同意”，通俗的说法就是一票否决。小到一个团体，大到一个社会，对某项决策，必须全体通过，无一人反对；若有一人异议，决策便算告吹。公共选择倘能达到这般境地，当然是皆大欢喜。因为作为理性的经济人，对自己有害的事，他定然不会同意，如能一致通过，就一定是对人人有利。遗憾的是，一致同意固然很好，但成本却很昂贵。最糟糕的是，那最后一个怀疑者，一旦意识到自己的一票有决定乾坤的威力，那么，他就有可能以投反对票相要挟，去敲诈那些支持议案的人。通常的情况是，在马拉松式的讨价还价中，可能无果而终，大家达不成任何协议。

人们转而求其次，降低“同意”的百分比，把100%的同意，降为80%，甚至51%，这样就产生了“多数同意规则”。与一致同意相比，多数同意无疑可以节时省力，但由于决策可以在有人反对时通过，就使民主具有了某种强制性。比如，你原本是一个和平主义者，你不赞成军备扩张，但你必须和那些鹰派人物一样，为军备扩张纳税，为了别人的选择，你得掏腰包。再说，一项决策，若是由多数人中的多数作出，似乎无可厚非；但要是由少数人中的多数决断，情形就要另当别论。有一个修桥的例子：南方某乡村，为了出行的方便，经村民集体讨论，决定在河道上架桥。但至于花多少钱，造多大的桥，却未经村民商议，而是由村里的几个头头做主。村委会七人之中，平日有五人坐车，两人（团支书与妇女主任）步行，于是在商量造什么桥时，五人主张造过车桥，两人同意造人行桥，最后村委会投票，以五比二的比例，作出了造过车桥的决定。形式上看，此一决定以压倒多数通过，但这种多数通过的结果，显然没有代表村里多数人的利益。此种情形，被经济学家称为民主的第一种失灵。

假若一项决策，不是由少数人中的多数作出，而是由多数人中的多数通过，那么“民主”是否就万无一失呢？答案也是否定的。让我们再看一个例子：有三家企业，同属一个主管部门，现在上级决定，要将它们合并成一家大公司，并且公司总经理也从三家企业的现任厂长中产生，他们分别是刘厂长、杨厂长和马厂长。可供选择的方案有：职工普选（A）、上级任命（B）、按企业资金实力确定（C），三名厂长将采用投票的方式，决定最终采用哪种方案。在这三个企业中，刘厂长企业的职工人数最多，资金实力最弱，但与上级的关系还行。因此，刘厂长最希望职工普选，最反对按资金实力（ABC）。杨厂长的企业职工人数最少，资金实力居中，但跟上级的关系很铁，因此他最赞成上级任命，最反对职工普选（BCA）。马厂长的企业实力最雄厚，但跟领导积怨太深，因此他极力主张按资金实力，最反对上级任命（CAB）。于是，便出现了一个奇怪的现象：在三个投票者中，总有两个人认为方案A优于方案B，方案B优于方案C，方案C又优于方案A，支持每个方案的大多数，总是循环出现，这便是所谓的“循环投票悖论”，也称“阿罗不可能性定理”。在循环投票的情况下，哪个方案最终被通过，不在于能否以多数通过，而取决于投票的次序。如此一来，假若有谁能决定投票的次序，那么他就左右了投票的结果，多数通过规则也就失效了。此乃民主的第二种失灵。

经济学讲民主失灵，通常就是指以上两种情形。但笔者以为，除了“多数同意”会失效外，“一致同意”也会失灵。有些选择尽管大家都同意，但却不一定是最好的结果。以官场为例，官场中就不乏这样的人，在领导看来，缺点不明显；在群众眼里，印象也不坏，所以对这些人搞起民主测评来，满意率往往是100%。可这样的人，充其量是些“好人”，绝对算不上“好官”。因为当官本身就是一种责任。履行职责，就得办事，可一旦办起事来，就很难不得罪人。办好事，要得罪坏人；办坏事，要得罪好人；只有那些无所事事的人，才什么人也不得罪。不得罪人也不办事，这样的人，自然不能看作是称职的“好官”。这种失灵，笔者称之为民主的第三种失灵。

民主历来是人类社会的奢侈品；民主的程度，也标示着一个社会的文明水平。不过再好的东西，我们都得了解它的禀性，弄清它的利弊，惟有如此，方能扬长避短，为我所用。否则良莠不分，泥沙俱下，保不准就会做出一些误国伤民的蠢事。

选人要民主，决策要集中

站在经济学的角度看，市场经济下的政府，是一种制度安排。这种制度之所以产生，是因为人们需要政府提供公共服务。可现实生活中，政府却并不总是心系天下，大义为公。经济学家布坎南认为：政府是一个抽象概念，任何一个政府，最终都是由人组成的，而人性最大的特点，就是有私欲，都要追求个人利益的最大化。政府官员，虽然天职为民，但他们也是肉体凡身，也吃五谷杂粮，有七情六欲，所以，官员有私利，也不足为奇。问题在于，官员的“私利”，与老百姓的“公利”，很多时候会拧不到一起，要是两者发生了冲突，政府的所作所为，就难免背离公众意愿，出现所谓“政府失灵”。

政府一旦出现失灵，校正的办法，首推民主。因为凡事皆由民众做主，让老百姓说了算，政府失灵就无从发生。所以，在这个意义上，全民公决通常被认为是民主的最好形式。比如，直布罗陀位于西班牙南部海岸，在地缘关系上，与西班牙往来频繁，可从隶属上看，却是英属殖民地，2002年11月，该地区举行了全民公决，以确定主权归属。2003年6月，波兰也进行了全民公决，决定是否加入欧盟。这样的大事，关系国家和民族的根本利益，实行全民公决，未尝不是一种好的方式。但是，如果把全民公决，普遍运用到政治生活中，则不仅不能顺从民意，为公众带来福祉，反而有可能事与愿违，把事情办糟。

首先，由于众口难调，民主决策很容易贻误时机。十个手指，伸出来也不一般齐；而人们的利益偏好，更是千差万别。倘若遇事不分轻重缓急，一味强调民主，动不动就全民公决，会使很多事情议而不决，长期搁置。去冬今春，SARS突然在中国流行，为了防治非典，政府果断采取非常措施，实行隔离治疗，切断传染源，建立药品快速审批通道等等，在较短时间内，控制了疫情的蔓延。试想一下，在这种突发应急状态下，如果政府不多点集中，当断不断，而是交给公众议来议去，迟迟拿不出个主意，必定会陷入被动，加重疫情扩散，危害人民生命，最终给国家和社会造成更大的损失。

再有就是：如若单用民主方式，没有必要的集中，也难以解决局部与整体，眼前利益与长远利益的矛盾。比如修建三峡工程，站在全国的角度看，是一件造福于民的好事，但库区群众却要背井离乡，做出很大的牺牲。用经济学的行话说，这项工程，既有外部正效用，也有负效用。这个时候，就需要政府在两者之间，进行抉择取舍。如果正效用远大于负效用，那么政府就可以先行决断，然后再做库区移民的说服、搬迁、善后工作。如果不这样做，别说今年三峡工程竣工蓄水，恐怕再过去20年，也还是长江之水天上来，连个大坝的影子也见不着。

笔者认为，要处置好民主与集中的关系，关键是要把住三条：一是选人要民主；二是决策要集中；三是监督要到位。

为了说明问题，我们不妨以一个县为例。如果把一个县，比作一个大的股份公司。那么在这个县里，所有的公民都“公司”的股东，县人大好比股份公司的董事会，而经理可以看作是政府。我们知道，股份公司作决策，轻易是不召开股东大会的，因为股东大会如同全民公决，虽然有至高无上的权力，但是召集开会，不仅成本高，而且协商的难度也大。通常的做法是，由股东选出董事，由董事会聘任经理，然后公司的大小事务，都由董事会与经理代为决策。在这里，民主权利就体现在股东的选票上。同样的道理，对一个县来说，全县每一个公民，民主权利也要通过选举来体现。如公民推选人民代表、人民代表选举县长，这个过程，要绝对地发扬民主。只有通过民主，才有可能把有能力、有声望、能代表群众利益的人，选到领导岗位上来。这就是前面所说的，选人要民主。

所谓决策要集中，是指县长一经人代会选出，那么决策权，就要相对集中。正如股份公司的决策，除了重大问题须经股东大会讨论外，日常决策，则是由董事会和经理说了算。这样做，可以避免繁琐的协调，缩短决策时间，保证政策制定、执行具有高效率。一个企业的决策是这样，那么一个县，一个市乃至一个省，做起决策来，更应如此。也就是说，在具体决策过程中，民主要相对淡出，集中要逐渐凸显。否则，该集权时不集权，本该由董事会、经理决策的，却要由股东大会去决断，企业可能会坐失商机。而本该由政府去决定的事情，却要搞全民公决，结果也会劳民伤财，久拖不决，给经济和社会造成不必要的损失。

在经济学看来，公民与政府，就像企业所有者与经营者，他们之间是一种“委托-代理”关系。政府官员受公众委托，大权在握，若对其没有监督，就可能有人为了一己之私，侵犯公众利益。在《西游记》中，孙悟空被戴上了紧箍咒，才会收敛一身劣性，乖乖跟唐僧去西天取经。在民主政治体系里，社会公众作为委托人，对代理人即政府，不仅应有监督的权力，而且对不称职的官员，还应有权予以弹劾、罢免。只有让老百姓有了弹劾、罢免权，官员才不敢滥用职权，胡乱决策。

正职要民选，副手靠组阁

我们强调选人要民主，不是说每个职位都要民选。其实，真正需要民选的，只是正职。经济学讲，权力的使用需要监督，而监督一定会有成本。那么，如何才能以最低的成本，对干部实行最有效监督呢？我的答案是，正职由民选产生，由民主监督；副职由正职聘任，让一把手监督副手。

目前我们的干部体制，普遍存在两大问题：一是正职缺乏监督。正职的权力，通常不受制约，或者受制约的程度很低，致使以权谋私的事情，时有发生。如果一个地方的最高领导人，不能保持自身的廉洁，那么他就很难约束下属。所以难怪有人说，“正职”缺乏监督，是当今****屡禁不止的原因之一。干部体制的另一个普遍问题是，领导班子不团结。表现在班子内部，正职和副职在重大事件上推诿扯皮、乃至拉帮结派。这不仅损害了政府的形象，而且影响了政府的效率。

其实，在干部体制改革的方面，这几年已经出台了不少举措。其中最引人瞩目的是竞争上岗。实践证明，竞争上岗的试行，加大了民主的力度，拓宽了选人的视野，从而使我们的干部制度改革，向前大大地迈进了一步。但同时应该看到，目前的竞争上岗，也有不如人意的地方。据我了解，目前拿出来竞争的岗位，基本还只是限于副职，像副厅、副处、副科等；正厅、正处包括正科，仍是由上级部门委任，而且正职的监督考核，也通常由上级部门负责。而上级部门，事务繁杂，对下级也不能一天到晚地跟着，所以，正职干部，大多是游离于竞争和监督之外的。这样，“正职”身居要职，非但能上不能下，没有竞争压力，而且还缺乏有效的监督。由于权力缺乏监督，滥用职权也就难以避免了。

实行竞争上岗后，班子为什么还会不团结？笔者曾经有个观点，地方班子不团结，是因为有两个平行的班子；而班子内部不团结，是因为有两个权力中心。可正职与副职之间，何以出现不团结呢？根源在于我国当前的干部选拔任用机制，存在着某些缺陷。比如现在的领导班子成员，正职基本还是由上级委任，副职则通过竞争上岗（或者也由上级部门配备），正职对副职的选任，没有决定权。这样一来，领导班子成员之间，就难以在脾气性格、见识追求方面保持和谐。副职竞争上岗后，即使在工作中与正职难达默契，甚至完全对立，正职也无权对其撤换，于是副职就无需听命于正职。再说，正职由上级任命，那么就要对上级负责；副职由民主推荐产生，那么就要对群众负责。一旦上级部门的决定脱离了实际，背离群众的利益，反映在下级班子里，就是正职与副职意见不统一，闹矛盾。

可见，“正职”缺乏监督，领导班子不团结，归根结底还在于选任体制。具体说，就是民主错位。因此，解决干部监督与团结问题，必须对现行的干部选任办法进行改革：把目前的“正职”委任制，改为“正职”竞争上岗；把副职竞争上岗，改为由正职组阁。上级组织部门，只负责正职的双推双考及其竞争上岗工作，并规定出该岗位的任期；至于副职的选拔和任用，则放手由“正职”根据需要进行聘任，当然，上级组织部门，仍需对正职选聘副职的公正性，进行监督和把关。

如果让正职实行竞争上岗，那么“正职”缺乏监督的问题，就迎刃而解了。同时，由于副职是由正职选聘，不称职或工作不配合的副职，随时可能被解聘，这样，班子的团结就有了制度上的保证。还有，由于正职少，副职多，竞争上岗的成本，也会相应降低。比如一个单位，正职只有一个，而副职一般要配2～3名，这样，副职竞争上岗所花费的成本，差不多是“正职”竞争上岗的2～3倍。所以，对“正职”实行竞争上岗、副职由“正职”聘任，不仅可以解决“正职”缺乏监督和班子不团结问题，而且可以节约大量竞争上岗的成本。一招棋活，满盘皆活，如此一改革，便能收到一箭三雕的效果。