基层政府行为方式变革初探

内容提要：农村治理问题始终是我国政府管理的基本问题。农村治理关乎整个社会的治理，农村稳定则社会稳定已是一种共识。在转型时期基层政府治理农村的方式已不适应现实的要求，严重制约着政府主导作用的发挥，应适时进行变更。本文从基层政府在农村地方治理中的地位分析入手，回溯新中国建立50余年基层政府农村治理体制及方式，围绕农村市场化趋向的改革，呼唤基层政府行为方式变更。

关键词：农村地方治理基层政府体制政社合一行为方式变革

一、近50年中国基层政府农村治理体制及行为方式回溯

新中国成立后，中国社会发生了重大变革，农村发生了翻天覆地的变化。党领导人民对存在了几千年的土地私有制实行了彻底改造，从而奠定了人民当家作主的社会主义政权的重要的所有制的基础，并构建了新型的基层政府农村地方治理体制，政府对农村的作用得到了空前的加强。这一新型体制的建构和运行随着我国农业管理体制的逐步建立和改革，经历了几个不同的时期，进行过几次重大的调整。

(一)农村社会主义改造时期基层政府体制

建国初期，人民政府迅速地在地方确立起了农村地方治理行政体制。这一时期由于农村土地改革在大规模地发动和推进，基层政府组织形式仍保留着县、乡的格局，只是运作机制和所辖范围与旧中国不同。“人民政府对所采取的制度与(即费孝通)早先描述的体制相仿，但有重大区别，单位的大小很不一样，甚至单位的范围限定也不那么死板。”[1]“首先是省，省分成若干个县，相当于旧体制中的县。每县有若干乡，这些乡一般来说，比旧体制中的乡大一些。”乡之下为村，乡和村分别建立了委员会，实行直接选举制。“每一级有一个委员会和一个选出的领导人。乡委员会包含从每个村里推选出来的两名或两名以上的代表，人数根据村的大小而定。”从查证的资料看，以上叙述基本反映了当时的历史状况。1950年12月8日政务院第62次会议通过了《乡（行政村）人民政府组织通则》明确了乡级政府为我国基层政权组织。《通则》规定乡人民代表大会（或乡人民代表会议）和乡级人民政府为基层行使政权的机关。在乡级人民代表会议闭会期间，乡人民政府即为乡的行政政权的机关。农民开始行使真正意义上的选举行政治理人员的自主权。1953年底，全国绝大部分地区相继完成了土地改革任务，农民的积极性被有效调动起来。为了克服农民在分散经营中遇到的困难，有必要在农村建立起自愿互利的合作组织，于是许多地方相继出现了产生于革命根据地时期的“互助组”。随着爱国生产运动的兴起，农业生产互助组织也更加广泛地发展起来，逐步发展成为农业合作社。合作社初期为初级农业合作社，也叫初级社，不久发展为高级农业合作社，称高级社。1956年底，全国绝大多数农村基本实现了高级社。合作社设有社长，负责社的经营事务。这一时期，基层政府农村治理体制正处于彻底变革前夜的宁静状态。基层政府运作机制和方式开始随着社会主义性质的农业体制（以下改称传统农业体制）的逐步建立在积极地进行着变革。1953年10月11日，中共中央发出“命令”和“决定”，对粮食、油料实行计划收购和计划供应。随后又在54年至57年间又陆续决定将棉花、棉布、生猪、烤烟、麻类、甘蔗、茶叶、蚕茧、羊毛以及经济作物和药材纳入统一收购、统销和派购。从而在农业生产、供应和销售环节中建构起了统购、统销体制。奠定了传统农业的微观经济基础。与此同时，农村生产经营单位也在由分散的个体向集中过渡。农业合作化的全面推行正在从根本上改变基层政府对农村的治理手段。有资料表明，实行合作化以后，国家对农村统购统销的对象，由一亿几千万户简化为几十万个合作社。因为，国家已不在直接向农户统购粮食、油料等，而直接面向合作社。政府干预经济的手段由市场向计划过渡。基层政府的行政行为方式由多样性向单一过渡。这样就空前地强化了政府支配农村经济活动的力量。中央政府支配农产品及生产资料政策和调整，促使了基层政府治理农村手段的变化。这时期基层政府体制与行为方式的突出特点，在宁静体制下行政行为方式悄然变革。

（二）政社合一的人民公社化体制

如前所述，随着我国社会主义传统农业体制的兴起，基层政府行政手段的变革，传统的或称之为沿袭旧中国基层农村治理外壳的乡（镇）村体制面临着被彻底改造的可能。凭心而论，即使不是“人民公社制”（特指名称）取而代之，也会被其他形式所取代。因为基层政府依存的经济管理基础及其运作机制已完全向计划经济过渡了。与此同时，基层政府行为方式又先于体制进行了适时的变革。一种新的基层政府农村治理体制呼之欲出了。

随着传统农业管理体制在法制上和实践上的巩固，自1958年4月河南省遂平县查岈山成为了第一个“人民公社”，人民公社制在全国范围内很快取代了乡（镇）体制。资料显示，截止1958年11月，全国各族农民的99.1％，共计12692万户，组成26572个“又大又公”的人民公社，平均每个公社4777户。

人民公社制的产生经历了特定的过程，在此无须赘述。但从其体制完整成熟的形式看大体是这样的：县、人民公社、生产大队、生产小队。人民公社制建立的微观经济基础是大规模农村集体经济的迅速建立。农村中农民对土地生产经营权由分散向集中的过渡即由互助组向初级社向高级社过渡。土地由分散向集中，形成一个特定的生产组织统一经营管理，共同进行生产劳动。生产工具、生产资料由生产组织成员集体享有。劳动产品实行计划分配。这是一种缘自于理想化了的社会主义大家庭思想倾向下产生的一种集体所有制形式。人民公社实行政社合一、集中管理的体制。它的生产运作方式与分散的土地经营方式有明显的不同，突出之点就是生产经营、分配等一系列活动的集中统一。统一由生产组织单位如生产队（或者更高一层级）计划进行。排斥任何形式的个人自己经营活动。随着农村所有制关系变革和经济调节方式在实践中的确立和巩固，传统社会主义农业管理体制也开始被强化。中央政府进一步强化和细化了统购、派购政策，使之形成体系，互相衔接，从而逐步地完成了农产品实行计划经济排斥市场经济的改革。市场的因素在农业生产经营管理中被锁定在“历史”中。必然地基层政府管理农村，尤其是管理农业的手段就被行政手段所垄断。行政指令成为农村治理中最有效、最具刚性、最灵验、最普遍的方式。在这一体制下，经济指标服从政治需要，逐渐丧失了反映农村经济发展实际的真实性。生产经营中的瞎指挥，各种浮夸风开始抬头、盛行、风起云涌就不会显得可笑了！基层政府行为的价值取向明显地偏离了正轨，向政治倾斜。排斥经济手段、法律手段、思想工作手段，青睐行政手段就是其明显的特征。这一时期政府的政治统治职能被大大强化了、突出了。撇开人民公社制对错问题，来考察这种行政治理体制的行为方式产生的效果的问题，不难看到，这种指令性的行为方式效果是非常明显的。它使得基层政府在农村治理中的主导功能得到空前释放，尤其强化了政治功能。到“文化大革命”阶段，几乎扼杀了农村生产力的发展。因为这一时期农业生产微观行为主体（农户）生产积极性已降至最低点。“平均主义”、“大锅饭”、“出工不出力”的生产经营体制，已从根本上抑制了农民的生产积极性。人民公社制体制下，政府行为方式单一而有效。虽然这一时期农业经济发展处于建国后的低谷，“文革”期间还一度走向崩溃的边缘。但农村社会总体上却保持着惊人的稳定。这只能归功于政治的力量。政治力量保以有如此大的功效呢？从社会结构变化看这一问题可能会有很大启示。自古以来中国社会一直处于静态型的农业社会状况，社会结构和社会生产关系处在漫长的缓慢变化中。新中国成立后，党领导人民建立了社会主义制度，社会结构和生产关系发生了巨大变化，尤其在农村建立起了集体所有制经济，中国社会从形式上开始摆脱几千年的固有的静止状况向现代农业社会过渡。但事实上直到1979年农村实行土地联产承包责任制前的30年中，这种过渡是极为缓慢的，还未能真正从静态型农业社会的阴影中挣脱出来。因为静态型农业社会最大的一个特征是社会结构的稳定性主要靠政治力量来维持，“使社会诸要求以特定方式结合为一个整体的力量，在近代社会的政治权力，社会组织、市场和舆论，在古代社会主要是靠政治力量，政权以外的社会组织本身就不发展，所能起的中介作用不会很大，自然经济下市场的调节力也有限，而政治权力却很强大，无处不起作用。”在人民公计实行政社合一，集中管理体制下政府治理农村中政治功能过度强化。在阶级斗争一抓就灵的政治氛围里，即使是中国最偏僻的山村，目不识丁的农民也在使用政治斗争的武器，从而使农村社会保持着固有的稳定。这一点足以说明，我国社会实质上还没有真正迈开大步向现代型农业社会过渡。这从一个侧面折射出，在这种社会结构之下基层政府的行政行为又主要的是行政指令了。

（三）政社分设的乡镇村体制的建立

党的十一届三中全会召开后，我国各条战线都开始了拨乱反正，工作重点转向经济建设。在小平同志倡导和领导下开始了20余年的改革开放。我国农村首先在土地经营方式上作了改革，从1979年起实行了以家庭为单位联产承包、双层经营、统分结合的责任制。从实质上讲，这次改革没有触及土地所有制的基础，土地国有、集体所有仍然没有改变。只是土地使用权或称为经营权的改革。农民在生产经营上获得了真正的自由权。从而再次激发了中国农民的积极性。中国农民长期习惯于自耕方式，他们视土地为生命。正如一位学者所说：“美国农民把土地看作商品，中国农民则把农场看作婴儿。”他们对土地深厚感情是根深蒂固的。“土改”使农民获得了土地，激发了他们经营土地的积极性。然而以队为基础的集体统一经营方式的实行，在让广大农民品尝了新体制的激动之后，又使他们隐隐感到了那种人人有份，集体所有却缺乏自由支配权的耕作方式，离他们的渴望有了相当的距离。削弱了他们对土地的热情。自然地也就降低了对犹如是抱养的“婴儿”的关心和抚爱。加之，政治运动波及广大农村，人们之间的关系搞成人人自卫，生产积极性的发挥也就丧失了群众基础。此外，这种经营方式还脱离了中国农村生产力发展水平，脱离历史传统习惯。最终由新的生产经营方式取代也属必然。据统计，目前全国实行家庭承包经营的村占总村数的98.2％，承包经营农户占农户数的96.3％，家庭承包经营的土地面积占总土地面积的98.6%。与此同时，国家也同步开始了农业流通体制改革，80年代，中央出台了一系列农业流通体制改革的政策，如提高粮、棉等18种主要农产品收购价，提高部分农副产品销售价；有计划、有步骤地逐步放松和放开农产品的统购、派购和统销政策。放松了农业生产统得过死的局面。1985年国家正式宣布停止了统购统销政策，而代之以合同制。农业计划体制中开始引入了市场机制。传统农业管理体制在微观领域中开始了蜕变。人民公社制失去了存在的微观经济基础。这时期的基层政府农村治理体制和行为方式也进行了相应的变革。1983年，中共中央发出《当前农村经济政策的若干问题》，对人民公社体制的改革作了明确规定，指出：“人民公社的体制，要从两方面进行改革。这就是实行生产责任制，特别是联产承包制；实行政社分开。”同年10月，中共中央、国务院发出了关于政社分开建立乡政府的通知。即，实行政社分设，改变政社合一体制，分别建立作为基层政权组织的乡政府和独立自主经营的合作经济组织。自83年10月起到85年春，全国共建立9.2万多个乡（含民族乡）、镇人民政府。除少部分省有以原大队为单位改为“乡”外，其余绝大部分省、自治区、直辖市基本是以原公社为单位建乡。乡所辖区内的农村地区性的经济组织形式也实行了多样化的改革。有的以原生产队为单位，有的以村为单位，有的以“乡”为单位设立了农业合作社、经济联合组织、农工商公司或保留原称生产队等合作社组织。劳动群众集体所有制经济性质不变，土地生产经营实行农户分散经营与集体统一经营相结合的双层经营体制。至此，我国基层政府农村治理体制恢复了乡(镇)建制（与50年代初期有了较大的不同）。实行了县、乡（镇）、村民委员会或村公所（办事处）、社(村、队)的组织体制。随着农村家庭联产承包，双层经营责任制的确立和完善以及国家关于农业流通体制改革的深入，农村经济在逐步引入市场机制后，逐步向市场化取向过渡。进入90年代后，我国农产品综合商品率已达60％以上。这标志着我国农业由传统静态型真正向现代化型农业转变。这一时期基层政府的行为明显地表现出了过渡性的特征，行政手段和经济、法律等手段的混合。由于农村经济体制改革不断地在深化，基层行政体制改革明显地滞后，基层政府职能未进行彻底转变，行政运行机制严重不适应变化着的市场机制的要求。计划经济时期的产、供、销分割的部门设置没有彻底更改，命令、指派等仍旧是乡级政府行为的主要方式，领导方式和工作方法没有大的改变。基层政府行为方式在迅速变化着的管理对象面前显得猝不及防，捉襟见肘，已不适应形势发展的要求。

二、处于压力型体制下的基层政府行为方式考察

我国传统农业体制对农业资源实行计划配置，农业服从国民经济计划总要求，为了尽快建立起工业化体系，农业支援工业成为国民经济发展的总战略，建立在这一基础之上的基层政府体制就带有了高度集权化的特征，是一种典型的“动员体制”，即集中社会资源重点实行某些领域建设。政府农业管理体制和机构设置基本上是按部门、产品设置。部门管理权力高度集中，行政动员能力非常强，各个领域中按行政指令对各项指标进行层层分解、调拨，由政府计划配置资源。国家依托由基层政府为基础的统一严密的组织体系主导国家和社会绝大多数事务。显然，这时期基层政府行为主要依赖于强化了的行政权力，体现出单一行政命令的控制方式。改革开放以后的这种行政体制开始被打破，处于社会转型期的基层政府体制具有了一种明显的“压力型”特征：一方面，政府在主导经济体制在向市场化过渡的同时，又承受着市场经济发展的压力；另一方面，现行体制受到了社会结构大变化产生的诸多方面的压力；此外，它还时刻承受着新生机制对传统窠臼的撞击。总之，生存危机这一动和界的现象明显地在转型时期基层政府体制中体现出来。

压力型体制使基层政府行为的价值取向明显地向经济利益偏移。中央政府下放给地方较大的自治权力，尤其是经济发展权力，大大激发了地方搞经济建设的积极性。地方政府为加快发展向基层政府下达了强硬的经济指标，普遍采用经济领域的合同形式，要求乡级政府与上级部门签订责任书。而地方财政的分锅吃饭，基数包干，结余归当地财政的做法则更强化了基层政府行为偏向经济利益的趋向，在经济利益驱动下，基层政府直接主导和参与农村经济生活，尤其是乡镇企业生产、经营活动。基层政府具有了较强的财力支配权，独立意识较强，利益目标也较明确，由此大大强化了基层政府利益意识，其积极作用是调动起政府部门及公务员抓经济，尤其是上项目、搞投资、内引外联的积极性，掀起了一轮地方经济建设热潮，地方经济有了很大发展。其负面作用是严重削弱了基层政府的公共服务职能。由于管理制度不健全，尤其是行政监督机制缺乏，致使贪污、****和不正之风盛行，严重损害了人民政府的形象。压力型基层政府体制的运行模式通常是围绕各种指标，多数为量化的指标层层进行分解、派发、落实、评估。由于农村市场化的取向不可逆转，行政命令的受体多数丧失，基层政府行为通过命令的方式较难取得成效。在政府职能没有完全转向以适就市场经济体制要求，行政体制未彻底进行改革的情况下，基层政府行为选择了“行政承包制”的方式实现行政目标，这实际上是一种“政治承包”的方式，是在行政权力以指令方式失效后的一种替代，是市场领域中普遍存在的“合同契约”关系在国家政治社会中的一种渗透。上级部门将产值、利润、成本、工资奖金以及税收、计划生育、社会治安等等指标确定后，与基层政府以“责任书”的形式进行落实。基层政府以同样的方式又与所辖的村委会（村公所、办事处）及相关的职能部门签订“任务书”，层层责任制使政府目标层层分解，层层落实。这种行为方式力图改变长期以来我国行政制度中权责不明确，大锅饭的状况，在实践中确实收到了一定的成效。尤其是在行政指令方式丧失受体后，农村治理中行政权力形成“真空”的状况下，巩固了基层政府主导农村治理的作用。但是，它的负面作用也很大，尤其是在经济体制改革明确了市场化取向之后，它给农村市场主体的培养、政府职能向服务型的转化等带来了不利的影响，归纳起来有这样一些方面：

其一，“行政承包制”强调目标忽视手段，容易造成对行政相对人利益的损害。通常责任书只规定完成的目标，而不规定完成的“路径”。对未按期完成或达到的指标则实施适应的处罚，主要是经济的处罚。它将责任部门或个人的利益包括提级、晋升、工资、资金、奖励等紧密联系。在许多地方责任人员还须交纳抵押金。这样责任人在完成任务的过程中就极容易采用一些违反行政原则、法律原则的手段。更为严重的是他无法遏制责任人越权行政、违法行政、法外行政，严重损害公民的合法权益。当前，我国农村地方治理中基层公务员存在着为人民服务意识谈漠，滥用、非法动用警力，工作方法粗暴等等各种违法、违纪现象屡禁不止，处在高发期状态，这与基层政府行政行为方式不妥当有着直接的联系。

其二，“行政承包制”强化了基层政府干预农村经济发展的功能，不利于农村市场经济主体的培育。确立市场经济体制的重要之点在于市场主体的培养和发展，政府主导经济的功能应该是通过经济杠杆如价格、税收、利率等进行体现。政府应从直接参与经济活动的状况下逐步退出来，尽量减少对经济生产活动的直接干预，让市场主体自由地在经济活动中从事生产、经营、管理活动。然而，在压力型体制下的政府“行政承包”行为却与农村经济的市场化相背逆。由于经济增长目标的压力，地方财政收支要实现平衡，加上地方利益的驱动，基层政府更进一步加强了对乡镇企业及所辖经济实体的控制。因为企业数目的增加，产值的增长，投资项目的扩大，利润的增长已纳入了基层政府领导人政绩的范畴，并且占了很重的分量。在基层政府的“行政承包”书中也包括了上述目标，在追求增长速度、凭增长指标论政绩氛围中，基层政府大量履行企业家的行为。乡镇主要负责人员大量参与本地企业活动，进行选项目、跑贷款、拉关系、搞生产经营活动。许多乡镇领导实际上就是当地一些乡镇企业的董事长、总经理。传统农业管理体制中存在着的“政企不分”的“体制病”在现实中并没有根治，甚至还一度达到了“高危期”。由于热衷于企业活动，基层政府对构建社会化服务体系，着力培养农村市场主体，解决农村市场经济发展过程中的诸多矛盾如小生产者与大市场的矛盾，农产品流通体制不畅，产、供、销脱节的矛盾等问题重视不够，作用有限。农村社会主义市场经济体制的构建缺乏基层政府有效推动，长此以往势必阻碍市场经济的发展。

综上所述，在社会结构处于重要的转折时期，面临诸多的挑战，基层政府在努力地去适应，在政府行为方式上实行了一些变革，但这种变革远落后于现实的要求。而今，政府管理制度不严格，管理手段落后，工作方法不适应等问题相当突出，其中基层政府行为方式存在的问题尤为突出，严重地影响了政府行政管理质量。当前农村治理中干群关系紧张，恶性事件层出不穷，与基层干部作风漂浮、工作方法欠妥是有直接关系的。党和政府长期以来形成的说服教育、疏导、服务、全心全意为人民服务等优良传统和作风被忽略了，引不起足够的重视。而行政处罚、经济处罚、法律制裁等却成为通行无阻的方法，基层政府行为方式问题应引起党和政府、社会各界关注。基层政府处于政权的基础领域，是党和政府联系广大农村的桥梁和纽带，中央和地方各级组织关于农民、农业、农村的政策最终都要经这一层次落实，基层政府公务员的形象直接反映政府的形象。基层的巩固就是政权的巩固，农村的稳定就是社会的稳定，应当成为世人的共识。

最后，笔者借用行政科学奠基人伍德罗·威尔逊在《行政学研究》中说过的话来唤起人们关注政府行为方式研究问题，他说：“我们的政府如同一个身强力壮小伙子一样，其机能已经得到发展，身材已经长大，但在动作方面却变得笨拙了。其精力和年龄的增长，都已和其所具有的生活技能不相适应。它得到了力量，但却不具备相应的行为。”[10]

注释： [1] 费孝通 《江村经济—中国农民的生活》，第77页、第373页、第373页，江苏人民出版。 冯尔康主编 《中国社会结构的演变》，第244页、第241页，河南人民出版社。 陈吉元、陈家骥、杨勋主编《中国农村社会经济变迁》(1949-1989)，第589页，山西经济出版社。 国务院研究课题组编着 《农村、市场、政府》第585页、第255页，中国农业出版社。 荣敬本、崔之元等着 《从压力型体制向民主合作体制的转变——— 县乡两级政治体制改革》，第17页，中央编译出版社。 [10]《公共行政学经典着作选读》，第9至10页，国家行政学院编印。