论行政立法的民主参与

摘　要：行政立法是特定的国家机关依照法定的权限和程序，制定、修改和废止有关行政管理方面的行政法规和规章等规范性文件的活动。行政立法要想深得民心得到人民拥护，必须体察民情、合乎民心、反映民意，必须科学、公正、公开，程序正当，因此，民主参与行政立法就成为必然。如何保障民主参与行政立法不流于形式，在本文中将具体阐述。
关键词：行政立法　民主参与　问题　意义　现状　对策
一、行政立法中存在问题及表现
随着行政立法的日益深入，立法领域的不断扩展，各种问题也日益凸显。如行政机关越权立法，行政立法缺乏正当法律程序，行政立法权力控制与监督不足，行政立法的科学性、民主性、公正性、公开性不够，行政立法审查及责任追究缺乏制度保障等等，从而导致行政机关立法的随意性、不公正性、不公开性，以至于恶法肆意侵害公民权益，为民服务的法治（rule of law）有变为“用法来治（rule by law）的统治人民的****的危险。由于我国行政立法程序不完善，行政机关利用行政立法的机会任意扩大本部门权力、限制公民权利，随便增加人民负担，只考虑行政机关管理的方便，不管老百姓是否方便，是否负担的起;更有甚者行政立法“暗箱操作”、部门利益法制化问题（行政机关往往借“法”扩权、以“法”争利，“法”成了强化部门利益的工具）等等。
长期以来，我国一直没有统一的行政立法程序，行政机关一般都是按照自己制定的程序进行行政立法。而这些程序存在诸多问题：一是不统一；二是缺乏权威性，许多行政立法程序是政府的办事机构制定的；三是普遍缺乏民主机制。其中，缺乏民主机制是最大的问题。因为民主参与机制是行政立法程序的核心和精髓。只有包含了民主参与机制的行政立法程序，才具有价值，才能发挥控制行政立法的作用。1
二、民主参与行政立法的提出及意义
公民的参与权是一项重要的基本权利,早在资产阶级革命之前,就被认是与自由权、平等权、社会权等一样是****的基本组成部分，正是公民的参与权等主体意识的萌发与伸张,才促成了民主的实现。在西方国家，对行政立法的控制经历了一个以标准控制为主到以程序控制为主的演变过程。美国学者戴维斯指出：“委任立法的理论重点应当从追求一个适当的标准，移向追求一个适当的程序，程序所带来的保护超过标准所带来的保护。”2在我国现阶段,公民的参与作为人民主权最主要的实现形式和民主政治的根本标志,是社会主义民主实现的重要机制。
什么是行政立法的民主参与机制？主要是指民众参与和影响行政立法的途径和方式。行政立法的主体虽然是行政机关，但是行政机关进行立法、制定法规和规章不能闭门造车，必须通过适当的途径和方式听取和吸收民众的意见，让民众参与行政立法。
参与行政立法须要有制度保障，因此需要建立健全行政立法的民主参与机制。建立民主参与机制的意义主要有：第一，有利于行政立法正确地反映人民的意志，而不仅仅反映行政机关的意志；第二，有利于行政机关全面的了解各种不同的利益要求，使行政立法的内容更加科学合理，进而提高立法质量和行政机关立法水平；第三，有利于使行政立法的最终结果得到人民的认同和支持，增加政府威信；正如某学者所说；“程序的正义能够在一定程度上启发社会成员的良知,增加统治阶层的凝聚力,提高和强化统治者的权威。”3第四，有利于增强民众的民主参与意识，增加政府立法的透明度，防止行政机关恣意妄为，在一定程度上避免由于关门立法可能产生的恣意专横和立法偏私现象，降低行政立法、执法成本。第五，公众参与是以程序的正当性弥补行政立法权正当性的不足；最后，最大限度地提高行政效率，因为“人们一旦参加程序,那么就很难抗拒程序能带来的后果,除非程序的进行明显不公。无论把它解释为参加与服从的价值兑换机制,还是解释为动机与承受的状况的布局机制,甚至解释为潜在的博弈心理机制,都无关宏旨。重要的是公正的程序在相当程度上强化了法律的内在化、社会化效果”4
三、我国行政立法中公民参与现状及缺陷
综观我国公众参与立法制度,虽在民主法制方面取得长足的进步,仍存在诸多问题:
1）相关法律制度规定模糊, 相关配套制度不完善, 导致公众参与行政立法活动缺乏足够的法律依据
《立法法》出台后，规定行政机关在行政法规起草例过程中可以采取听证方式以听取公众的意见，确立了公众参与行政立法的新途径。然而，《立法法》规定行政机关“可以采取”而不是“必须采取”听证方式，听证不是行政机关行政立法必须遵循的强制性义务，行政机关在行政立法过程中是否采取听证形式取决于行政机关的自由裁量权。这样，公众的听证权利能否实现要视行政机关的意志而定，此外，公众参与后所提出的各种意见能否被行政机关吸纳，即，公众参与能否对行政立法结果产生实质性影响立法规定也尚付阙如。《行政法规制定程序条例》第19条第2款规定：重要的行政法规送审稿，经报国务院同意、向社会公布、征求意见。《规章制定程序条例》第15条规定：起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布、征求社会各界的意见：起草单位也可以举行听证会。这些规定似乎表达了行政立法对公众参与的重视，但仔细推敲，在富有弹性的法律条款背后，公众参与仍是一个不确定的问题。首先，按照《行政法规制定程序条例》的规定，只有重要的行政法规才向社会公布，大大限制了所公布行政法规的范围：至于何种行政法规属“重要”法规,并无具体识别标准，完全取决于行政机关自由裁量，易导致行政权滥用，剥夺公众的参与权利。《规章制定程序条例》虽然指出应公布的行政规章范围，但过于原则化，仍存在不受制约的行政自由裁量问题。其次，公众对行政规章草案提出的意见如何提交，行政机关如何受理、对待公众提出的意见,提出意见的时限,听证对象如何确定等均未作具体规定。公众参与行政立法之权利尚未得到应有的确认和保障，虽然上述两个条例在行政立法起草阶段规定公民的参与， 但由于立法语言的模糊性和任意性可能使公众参与陷入符号象征的尴尬处境。虽然有《立法法》和《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》对行政立法中的民主程序进行规定，确立了公众参与的民主程序，但行政立法程序中的民主性仍然不足。从整体上看规定过于笼统、抽象，无法操作、难以落实，致使行政立法的民主性大打折扣。
2）行政机关对公民参与权采取漠视态度
长期以来，我国行政法活动深受计划体制的影响，形成自我封闭的行政立法模式。尤其是行政系统内部的立法制定机关，他们在制定行政立法时往往只从单方意志出发，自我封闭地制定行政立法，制定完毕后立即就将有关法案出台，然后以其强制力施加于行政相对方，迫使其接受服从，否则将受严厉制裁！另外，我国行政立法“重实体，轻程序”，有些行政机关往往是假借效率之名进行单边立法。这种单边立法不符合民主原则，单边立法易导致权利义务配置不平衡，易产生暴虐的恶法，从而也增加了执法的难度。一些行政人员民主意识不强，官本位思想严重，工作中往往压制民主，“一言堂”“以言代法”“以权压法”，怕麻烦或是担心按正当程序立法将损害本部门或本人利益，经常以公民法律素质不高、不具备参政议政的能力为名，拒绝开听证会或是将听证会变成“听证秀”，实质上导致了继续为民做主的结果，剥夺了公民的正当参与权。实践中损害了行政相对方的权益，引起他们的不满甚至抵制，败坏了政府在民众中的形象。

3）公民参与意识比较淡漠,参与广度和深度有限
我国几千年的****历史，人民的民主意识淡薄，自古就有“官为民做主”的传统。中国有句古话“饿死不作贼，气死不告状”，老百姓对政府普遍存在有畏惧心理，躲都来不及，更别提参与了。新中国成立后，我党为民主发展做了积极探索，但长期以来，我国在由****行政转向民主行政过程中存在这样几对社会意识矛盾：一是人治观念根深蒂固，而法治观念难以树立；二是官本位观念深入人心，而自由平等观念总遭压迫；三是行政支配社会的观念相当发达，而民主监督行政的观念仍很淡薄。实践中，行政立法中的政府单边立法广泛存在，这一方面继续维持着政府主导的局面，另一方面人民形成依赖性，民主参与意识得不到发展、参政能力得不到增强，长此以往就形成公民参与意识淡薄，对政治缺乏热情，认为那只是政府官员们的事情。另外，立法技术方面的原因，以及一些地方听证秀、形式参与的闹剧，使得公众对行政机关失去信赖。行政立法公众参与不足反映了行政权与公民权利之间存在着不对等现象，公民权利受忽视，表现在公众参与渠道及程序保障的欠缺。 否定或忽视公众的参与作用,就有可能使行政机关假行政立法为治民之工具。有学者指出：“普通百姓完全外在于立法过程的结果只能是法律的异化和百姓对法律的陌生与麻木。”5
4）参与程序的可操作性还不够, 非制度化参与现象比较突出
立法原则缺失，在立法过程中广泛征求公众意见,公民通过听证会等渠道参与国家立法,体现了民主治国的意义。但立法原则缺失导致立法过程不严谨。随意召开听证会、座谈会,“自己请代表听证、自己主持听证会、听证过程严格保密”等行为都严重违反了公众参与的民主性、公正性、公开性、科学性和规范性等原则,极大的挫伤了公众参与立法的积极性,不利于立法的科学决策和民主决策,更不利于法律法规的顺利实施。听证制度虽然较为严谨,但在中国毕竟还是个新生事物,听证制度从建立、实施到现在也不过几年时间,在选择参加听证会人员、听证过程的公开性、决策的透明度上都存在问题。在武汉某类听证会上28名代表中有固定代表19人,其中政府有关管理部门的代表10人,人大代表、政协委员5人、总工会、消协、街道办的同志4人。这种主要由相关立法部门指定的“形式听证”，代表的广泛性显然不够,不能全面反映不同利益群体尤其是与行政部门利益对立的群体的利益,违背了引进听证制度的初衷。
四、完善我国行政立法中公民参与的对策
完善行政立法中民主参与的思路是：改变观念、加强立法、完善制度、狠抓落实、强化监督。为此，
1) 加强相关立法,为公民参与提供制度平台
有专家认为公众参与立法应排除以下情况“(1)与公民、法人或其他组织的权利义务无涉的行政立法,如行政机关内部的人事、办公等；(2)紧急事项,国家或某一地区因紧急情况而及时进行的行政立法,可根据行政应急性原则设立；(3)行政机关有正当理由认定由公众参与没有必要或违背公共利益的,在说明理由的前提下”。
但笔者认为,凡涉及广大人民群众切身利益的法案,行政机关都应当提交全民讨论,并指定专门的机构受理来自各方面的意见,其间自然应当包括行政机构内部法律,原因在于内部事务虽非行政诉讼对象,但其法律制度的设立必将涉及众多行政人员的切身利益,应当允许在不损害国家利益的前提下由以行政人员为利益关系人参与立法活动,避免行政立法的****性和损害行政人员的利益。这就更需要完备相关立法，明确哪些法律必须采取公众参与形式以及如何参与等。虽然我们已经有了《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》，但加快《行政程序法》的制定和正式颁布实施迫在眉睫。
2）完善公众参与行政立法的各项配套制度，改进行政立法程序，增强民主参与的可操作性
第一，规定提出参与者的程序、参与人的人选、征求意见的公告时间、回复意见的时间。各地在选取立法参与人时,力求尽可能广泛的代表各种利益的人参加立法活动,尽可能全面的反映各种不同的意见,保证所提意见的客观、公正、全面。但确定参与者的名单应避免由法案的起草机构或审议机关自己选择。参与人人选可采取向社会公告的形式邀请愿意参加立法的公众参与。由于参与立法的人同时具备不同利益的代表性，深入了解现实情况并客观做出判断的科学性和对立法技术的专业性只是一个理想,现实是有的地方即使是关系老百姓切身利益的立法项目,即便是作了大量的宣传,普通群众踊跃报名的情况依然没有出现。为了实现实质上的公平,公众参与立法制度应当允许参与人尤其是与行政机构利益对立的人的代理人代为参加,并充分考虑其意见。另外征求意见的公告时间、反馈意见的时间是立法听证过程中的两项关键的技术性安排,应明确列入制度内容。必须安排足够长的、合适的时间征求公众意见和意见反馈,时间确定的科学与否关系到能否充分表达不同利益群体的意见。
第二，规定立法听证会为公众参与立法的主要模式,同时辅之以全民讨论、立法调研、立法座谈会、立法论证会等形式。当然也可以利用网络征求公众意见。在立法听证的过程之中,结合中国立法的实际情况和国际立法听证的经验,应尽快对立法听证的各项具体措施进行研究并形成科学的制度。如明确规范立法听证的法律依据,使之获得足够的法律支持。正确定位政府管理部门的角色,明确政府管理部门必须在充分听取公众合理化建议的基础上进行立法工作；从法律条规上明确听证程序的公开原则,如实反映和听取公众合理意见。制度中还要对所提意见中采纳的部分予以公示,同时对不被采纳的意见以书面形式向有关听证参加人做出解释。加强对立法听证结果的追踪处理,充分发挥立法听证的现实效果。
3）行政机关转变观念，积极主动引导公众参与
行政机关应摈弃旧时代那种居高临下的“官老爷”思想.思想上尊重人民、爱护人民；行动上服务人民，为人民做实事、办好事，想人民所想，急人民所急；决策中“重大情况向人民报告，重大问题由人民决定”，切实保障公民的知情权、参与权和决定权，改变过去那种暗箱操作、垄断立法的状况。社会问题能通过其他方法解决，就尽量不用立法手段，确是需要立法，必须首先公开立法意图，发出公告，举行听证会，请专家参与为公众答疑、提供咨询。
4）提高公民参与意识,为公民参与奠定思想基础
随着我国经济体制改革和政治体制改革的逐步推进，我国的民主化进程不断加快，公民的政治热情有所提高，民主参与意识大大增强。孙志刚、聂海亮、刘进成、许志永等与这些事件相关的人的名字，很多人已经耳熟能详。越来越多的普通百姓在维护自身权利中，表现出对中国法治的信心；越来越多的专家、学者不仅维护那些已经在法律文本上写得很清楚的“权利”，更注意从社会整体利益出发，通过参与、影响立法的形式，努力把正当的个人既得权益变成写在法律文本上的一种“权利”。而普通百姓不仅敢于拿起法律武器维权，而且通过提出立法建议的形式参与、影响立法，这是我国民主法制建设的必然结果，反过来又会促进社会的进步与发展。这只是一个良好的开端，我们应通过“政府推进、社会影响、媒体引导”等多种途径和力量提高公民参与积极性，让行政立法真正成为体现人民意志和利益的“阳光立法”，正如英国的一句格言所说的那样，“正义必须得到伸张，而且必须眼看着伸张”。
5）建立责任追究机制，迫使行政机关依法立法
要保证公众参与行政立法的切实可行,除了以上几个要完善的方面外还需要建立责任追究机制。公众参与立法不是摆设,而是一项重要的法律制度。公众参与权的实现与否,关键还在于建立向违反法律规定的人员追究责任的机制。对应该听证而不听证,按照规定应该公开、公告的程序、内容没有按照规定公开、公告,就应该追究相关机构和人员的责任。当然，同时也应规定没按程序制定的行政法律无效。同样，如果法规规章违宪或违法,对公民权利造成巨大侵害或对公众利益造成严重影响,除予以撤销外还应追究审查批准立法主体(包括主要负责人员)的政治责任和法律责任。因此,建立责任追究机制是使公众参与立法的制度落到实处的可靠保证。
中国的民主参与建设是一个系统工程，而行政立法中的民主参与是整个民主参与的有机组成部分，要想让民主参与真正深入人心、落到实处，必须从观念上、制度上、物质上予以支持和保障，必须通过政府、社会、公民三方面齐心协力，使民主参与贯穿于行政立法、行政执法、行政监督的全过程。民主参与在中国刚刚拉开帷幕，它必将在中国大地上大放异彩。
参考文献：
[1]陈端洪．立法的民主合法性与立法性至上．中外法学．1998
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