依法治国与坚持和改善党的领导

依法治国，建设 社会 主义法治国家，是我们党 总结 历史 经验，为全面推进社会主义 现代 化建设作出的一项重大决策。依法治国涉及一系列重大的 理论 与实践 问题 ，其中依法治国与坚持和改善党的领导的关系，就是一个需要正确认识和处理的理论与实践问题。对此，邓小平、******同志都有精辟的论述。认真 学习 他们的重要论述，有助于正确理解和把握党与法的关系，有助于依法治国方略的贯彻实施。

一、依法治国是 中国 共产党领导方式和执政方式的重大转变

以******同志为核心的党中央认真总结党治理国家的经验和教训，在党的十五大上郑重地把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略，并把它作为推进 政治 体制改革的重要 内容 。这标志着我们党领导方式和执政方式的重大转变，从理论上解决了社会主义制度建立之后如何治理国家这一长期未能很好解决的历史课题。

建国以来，党的领导方式和执政方式经历了从主要依靠政策到既依靠政策又依靠 法律 、再到主要依靠法律的转变。

在我们社会主义国家，共产党的政策和国家法律是两种最重要的社会调整机制。党的政策和法律在阶级本质、 经济 基础、指导思想、基本原则等根本方面是高度一致的，但二者也有明显的区别。第一，党的政策是全党意志的体现，表现在党的文件上，这些文件可以是公开的，也可以是“内部”的；而法律则是国家意志的体现，表现为由立法机关依照法定职权和程序制定的规则。它们必须是公开的，面向社会公布的。第二，党的政策主要由原则性的规定组成，不规定行为的具体规则；法律则是以规则为主，不能仅限于原则性规定，否则，权利和义务界限不明，难以对各种利益关系和社会关系加以有效调整。第三，党的政策主要靠宣传 教育 和党纪保证实施，但党纪只适用于党内；而法律则是以国家强制力保证实施的，对任何违反者（无论是公民个人，还是社会组织，包括在中国境内违法的外国人和组织）实施制裁，具有普遍的适用性。第四，党的政策具有较大的灵活性，大量的具体政策往往随着形势的变化而随时调整，否则便不能发挥及时的指导作用；而法律则具有较高的稳定性，法律一般在较长时期内保持不变，以维护受法律调整的社会关系的稳定。这些区别表明党的政策和法律各有自己的优势，各有自己的调整方式和范围。一种社会关系，究竟是主要由政策来调整，还是主要由法律来调整，要以其性质和特点来决定；国家是主要以政策来治理，还是主要由法律来治理，要看国家所处的 发展 阶段和面临的历史任务。

建国之初到党的十一届三中全会之前，主要依靠党的政策来治理国家。建国之初，面临着医治战争创伤，巩固新生的人民民主专政的国家政权的紧迫任务，严峻形势不允许通过严密的法律程序制定详细的法律规范来指导行动。所以，那时法律的数量不多，已经制定的法律也非常简略，法律在社会生活中的作用远远不能与党的政策相比，在社会政治生活和经济生活的许多方面，主要是依靠党的政策。社会主义改造基本完成之后，由于社会主要矛盾的改变，随着国家的任务转向保护和发展社会生产力，主要依靠政策治国就不再可行，而应当逐步加强立法，健全法制。党的八大政治报告阐述了这种观点，明确提出了完备法制的指导思想。然而，八大过后不久，由于错误地估计形势，在党和国家工作中重新强调阶级斗争，这就使得人治思想抬头，依靠政策来治理国家的局面没有改变。从50年代后期到“文化大革命”时期，几乎完全依靠政策来治理国家，政策代替法律，甚至可以改变和废止法律。党的十一届三中全会以后，党和国家的工作重心转向经济建设，确立了以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放的基本路线。与此同时，经济体制逐步从计划经济向社会主义市场经济转变，政治体制积极而又稳妥地朝着社会主义民主政治方向改革。从一定意义上说，市场经济必然是也必须是法治经济，民主政治必然是也必须是法治政治，法律在社会经济生活和政治生活中的作用越来越大，相应地我们党治理国家也从主要依靠政策过渡到了既依靠政策又依靠法律。党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制之后，立法步伐进一步加快，一个基本适应经济和社会发展需要的法律体系开始形成，这使我们有条件进一步过渡到了主要依靠法律，实行依法治国的新阶段。这一新的转变反映了我们党越来越成熟，治国方略越来越明确。

二、依法治国必须坚持党的领导

坚持党的领导和社会主义方向是依法治国的一条重要原则。坚持党的领导与依法治国是完全一致的。党的领导最本质之处是执政，而共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障****。这也正是依法治国的本质规定和基本内容。******同志在党的十五大报告中指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”党的领导的一个重要方面就是把党的意志通过法律程序转变为国家意志，制定成为法律，通过党组织的活动和党员的模范作用，带动人民群众实现党的路线、方针、政策，推动和保障经济增长和社会发展。依法治国是我们党提出来的，宪法和法律是由党领导国家权力机关制定的，所以，宪法和法律是人民意志的体现，也是党的主张的体现。执行宪法和法律，是按广大人民群众的意志办事，也是贯彻党的路线、方针和政策的重要保障。党领导人民制定法律，又自觉地在宪法和法律的范围内活动，严格依法办事，依法管理国家，这对实现全党和全国人民意志的统一，对于维护法律的尊严具有重大而深远的意义。

我们实施的依法治国是人民的依法治国，我们要建立的法治国家是社会主义的法治国家，坚持党的领导才能从根本上保证法治的人民性和社会主义方向。依法治国，建设社会主义法治国家，又是一个艰巨、复杂、长期的历史进程，是一个宏伟的系统工程，必须在党的领导下有计划、有步骤、有秩序地进行。邓小平指出：“实现民主和法制，同实现四个现代化一样，不能用大跃进的做法，不能用‘大鸣大放’的做法。……否则，只能助长动乱，只能妨碍四个现代化，也只能妨碍民主和法制。”（《邓小平文选》第2卷第257页）******同志在1998年全国政法工作会议上再次强调：在建设社会主义法治国家的整个过程中，坚持党的领导，这是一条根本原则。

依法治国，建设社会主义法治国家之所以必须由中国共产党来领导，这是因为：法治是全体人民通过立法、执法、司法、法制监督、法制教育等体制运作所建立起来的社会主义法律秩序，具有鲜明的阶级性和人民性。而作为无产阶级先锋队、以为人民服务为宗旨的中国共产党正是这种阶级性和人民性的集中体现。社会主义民主是法治的基础和前提，没有民主就不会有真正的法治，而共产党是争取、发扬和扩大民主，建设社会主义民主政治的领导核心，没有党的领导就不会有真正的民主，也就不会有社会主义法治。法律的制定过程是把党的意志转化为国家意志，把党的路线、方针和政策转化为法律的过程。在这个过程中，只有坚持党的领导，才能使我们的立法符合党的基本路线，符合国家和社会的发展战略，适应改革的需要，找到改革、发展与稳定的平衡点。法律的实施经常遇到区域性乃至全国性的全局问题，触及经济、政治、文化、民族、宗教、外交等方面的热点问题，牵涉到诸多政法机关以及其他国家机关的关系。这些都需要党来指导和协调。总之，在依法治国的整个过程中，必须始终坚持党的领导，防止脱离党的领导讲法治。

三、依法治国有利于改善党的领导

进入改革开放新时期之后，邓小平同志和党中央反复讲要在坚持党的领导的前提下改善党的领导。依法治国是党的领导最重要的改善。

改善党的领导的一个十分重要的方面是在党和国家 政治 生活中切实有效地贯彻民主集中制原则，而依法治国正是民主集中制的重要体现和基本保证。民主集中制是 中国 共产党的根本组织制度和领导制度。党创造性地运用民主集中制原则，制定正确规范党内政治生活、处理党内关系的基本准则和具体制度，形成了党在组织建设上的鲜明特征。党在全国执政以后，把这种制度运用于政权建设，在国家机构中实行民主集中制的原则。它体现为公民通过选举产生各级人大代表，通过各级人民代表大会行使国家权力。全国人民代表大会是国家最高权力机关，代表全国人民行使国家权力。人民代表大会充分反映民情民意，把人民的意志、意见和智慧集中起来制定成为 法律 和具有法律效力的决定，同时组成国家行政机关、审判机关、检察机关和其他国家机关去执行法律。

在党和国家的政治生活中，我们既有贯彻民主集中制的成功经验，也有民主集中制遭受严重破坏、给党和国家造成巨大灾难的沉痛教训。究其原因，一是没有贯彻民主集中制的精神实质。“文化大革命”前很长一个时期和“文化大革命”中，虽然口头上也讲民主集中制，但在实际政治生活中并未真正贯彻民主集中制，那时民主发挥得不够，民主的渠道不畅通；集中又往往走形和扭曲，不是集中到集体决议上，集中到党章上，集中到法律和法令中，而是往往集中到“一把手”的个人意见上。二是没有把党内的民主集中制与国家生活中的民主集中制结合起来。在我国，国家生活中的民主集中制原则是执政党民主集中制原则的延伸和 发展 ，在党和国家生活中理应把二者结合起来。即坚持人民代表大会制度，在充分保障人民当家作主、行使管理国家和 社会 公共事务的权利的基础上，实现富有权威的集中。但是，这里的集中不是集中到个人手中，而是集中到党中央及国家的最高权力机关；不是集中为领导人个人的意志、意见或指示，而是集中为政策、法律和制度；集中指导应主要体现为政策和法律的指引，而不单纯是某个人或某个机关的号召或指令。在建立社会主义市场 经济 体制和深化政治体制改革的 历史 时期，强调把全党全国人民的意志集中到党的路线方针政策上，集中到宪法和法律上，坚持在民主基础上实行法治，在法制指导和规范下实行民主，无疑有利于提高党的领导 艺术 和执政水平。

坚持和改善党的领导，必须防止以党代法。由于种种历史原因，以党代法曾是我国政治体制运行中的一大弊端。邓小平同志非常敏锐地看到这一点，并对其形成的原因和危害进行了深刻 分析 。早在1941年，邓小平在《党与抗日民主政权》中就严厉批评过把“党的领导”理解为“以党治国”、“党权高于一切”以及混淆政策与法令的界限等思想观念和倾向，指出这种思想观念和倾向“是******恶劣传统反映到我们党内的具体表现”。“文化大革命”之后，邓小平又多次分析以党代政、以党代法的弊端，提出要通过政治体制改革来解决这些弊端，他还多次强调：“法律 问题 由加强法制来解决，由司法机关来处理。”“党干预太多，不利于在全体人民中树立法制观念。”******同志也十分明确地把党与法的关系提到人治与法治的范畴，认为以党代法就是搞人治，指出：“我们绝不能以党代政，也绝不能以党代法。……我们一定要遵循法治的方针。”党领导人民管理国家不是党代替人民当家作主；党领导人民制定宪法和法律并不能自居于宪法和法律之上，而应严格执行和遵守法律。在实行依法治国的今天，要继续清除一些地方由党委包办一切的 影响 ，把该由政府办的事交由政府办，把该由司法机关处理的事情交由司法机关处理，把该由社会团体处理和基层组织自治的问题交由社会团体和基层组织自决自治。还要继续正确认识和处理政策与法的关系：一方面，党的政策对法律的制定和实施起着指导作用；另一方面，党的政策对法的指导作用应当按照法定程序来实现，党必须在宪法和法律的范围内活动。

总之，依法治国使党的执政地位和执政作用体现得更为 科学 和民主，使党的领导作用发挥得更加有效，党与人民群众的关系更为密切。党领导人民实行依法治国，有利于从制度上保证党的基本路线、基本方针和基本政策的贯彻落实，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的核心作用。