创新监督体制　保障村民自治

　　　　[摘要]村民自治是具有中国特色的基层民主政治制度，目前与村民自治相悖的有村官自治和村官****两种现象。出现这些现象的重要原因是农村基层组织的权力制约机制不健全。为此，完善村民自治这一制度，必须创新农村基层监督体制，合理配置领导权、决策权、执行权、监督权，形成相互制约、相互协调的权力关系。
　　[关键词]村官自治；村官****；村民白治；监督体制
　　一、问题的提出：“村官自治”、“村官****”
　　《村民委员会组织法》(以下简称《组织法》)颁布实施以来，我国农村的广大农民群众不断进行对“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的实践。如在民主决策方面，一些地方采取“议行分离”的方法，使村政村务的决策权与行政权分离，做实村民代表大会制度或成立村民理事会，将其塑造成行政村的议决机关，而原来的权力机关村委会则成为具体的执行机构；在民主管理方面，各地农村纷纷制定了村民自治章程或村规民约，建立了民主理财、财务审计、村务管理等制度；在民主监督方面，村民通过村务公开、民主评议村干部、村民委员会定期报告工作、对村干部进行离任审计等制度和形式，监督村民委员会工作情况和村干部行为。通过实践，有力地促进了农村的民主政治生活，面貌发生了可喜的变化，村民自治工作取得了显着成效。但是，这种发展态势只是初步的、不平衡的，“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的制度化政治格局尚在建立中。
　　目前农村一些地方只有民主选举，民主监督还很脆弱，村务公开、民主理财、民主决策等监管措施流于形式，一些“村官”独断专行，我行我素，目无政策、法律，“村官自治”、“村官****”的现象依然存在，对此，村民感到不满和失望。
　　“村官自治”的现象主要表现在三个方面：一是村官独揽决策权。即在村务活动中，一切事物的决定权均由村官独揽，大小事情统统由村官说了算。如村办集体经济项目的可研立项、工程发包、土地出租(出让)、学校、村道修建维护、宅基地使用等涉及村民利益的事项，本应由村民会议或村民代表会议民主讨论才能决定的事情，变成了由村支书、村主任说了算，或者开个村委会少数几个人作出决定，发个通知了事，根本不召开村民会议实行民主决策。从表面看，这些村官敢说敢干，有魄力，实则与组织法背道而驰，严重侵害了村民的民主权利。二是村官独揽管理权。如村办集体经济项目的经营管理、集体土地和财产的管理、水电费管理等具有一定经济效益的事项，绝大多数都是由村官决定，暗箱操作，由村官及其家属子女或亲朋好友来经营管理，真可谓肥水不流外人田。特别是村级财务更是典型的村官管理。主要表现在对资金使用上的主宰权和随意性。为此，常常引发村民告状上访、打架闹事、干群关系紧张等事端，形成了不安定因素。三是村务不公开。《组织法》规定，凡是由村民会议或村民代表大会讨论决定的事项及其办理情况都应及时、真实、详细的公开，接受村民的监督。而在“村官自治”的地方，村务公开走过场，脱离监督，村务公开名不符实，公开的内容不真实具体，公开的时间不及时。
　　笔者在福建省泉州市农村调研中了解到，从1998～2007年共9年期间，洛江区纪委就村两委成员违纪违法立案36件。其中违反组织人事纪律1件、违反政治纪律1件、违反计生3件、失职渎职2件、妨害社会管理秩序4件、违法违纪经济类25件。笔者发现，在经济类案件中违纪违法的村干部大部分是在村里掌握实权的村支书、村委会主任和村会计，违法违纪涉及的数额少则几千元，多则几十万元、几百万元。一个显着的事实是，村两委干部违纪违法的主体以党支部书记、村主任“一把手”居多，占村干部违纪违法案件总数的70％以上，民怨极大。这些案件主要表现在利用职权，以贪占、截留、私分、挪用等形式非法占有土地补偿款，救灾救济、扶贫优抚款物；以低价私自出租、转让、发包集体所有耕地、林地、荒地，贪污土地补偿款、工程款及厂房承包款等。
　　二、症结所在：权力失衡、监督乏力
　　农村基层之所以出现“村官自治”、“村官****”现象，重要的原因就是农村基层组织的权力制约、监督机制不健全。现村级组织设有：两委(村党组织、村委会)、两会(村民会议、村代表会议)、两组(财务公开监督小组、民主理财小组)。村级组织权力结构中有四项基本权力：政治领导权、决策权、执行权和监督权。根据《村民委员会组织法》《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》的规定，村级组织的政治权力格局应该是：村党组织行使政治领导权，村民会议(或村代表会议)行使决策权，村委会行使执行权，财务公开监督小组和民主理财小组行使监督权。但在现实中，权力过于集中在村党组织和村委会，出现领导权、执行权强，决策权、监督权弱的状况。权力失衡这一状况产生的原因：
　　一是原有制度的惯性。过去我国农村一直实行以党的一元化领导为核心的一元权力结构。改革开放之后，农村直接公开的村民选举改变了农村党政权力结构，由过去的一元性转型为二元性即党政二元权力结构。
　　二是人们认识的偏差。根据《村民委员会组织法》的精神，村民自治的自治权应该是由全体村民行使，村民会议是村民自治的决策机构，而村民委员会是村民会议的执行机构，向村民会议负责并报告工作。也就是说村民自治应是“村民”的自治，而不是“村民委员会”的自治。但是在实际运行中，由于村民委员会是村民行使自治权的自治组织，这就使得行使自治权的主体往往演变成了村民委员会，而村民委员会的权力往往又集中于村委会主任一人手中，“村民的自治”实际上异化成了“村委会主任的自治”。
　　为了加强对“村官”的约束监督，改善村务活动的管理，保证人民群众直接行使当家作主的民主权利，2004年6月22日中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》(以下简称《意见》)，在制度设计上设立了村务公开监督小组和民主理财小组。从实施情况来看，取得了一定的效果，但其在制度设计上，也存在三个明显缺陷，影响了这一制度安排的效果。
　　一是监督主体多元。根据《意见》的规定：“村务公开监督小组成员经村民会议或村民代表会议在村民代表中推选产生，负责监督村务公开制度的落实。”“民主理财小组负责对本村集体财务活动进行民主监督，参与制定本村集体的财务计划和各项财务管理制度，有权检查、审核财务账目及相关的经济活动事项，有权否决不合理开支。”由此可见，在小小的村级组织行使监督权竟同时设有两个机构，村民理财小组与村务公开监督小组在监督权上存在着交叉，村民理财小组与村委会在村级管理权上存在交叉，因而易造成职能混乱，难以协调。

　　二是地位不高。村务公开监督小组、民主理财小组不是与村两委并列的村级组织，处于被主导地位，加之村务公开监督小组职权、手段有限，导致其权威性不足。两小组成员不能列席参与村务会议，从而无法了解村务的全部过程，只是每季度村务要公开或票据须签字认证才来一次，这就难以保证监督信息的全面性和真实性。
　　三是监督范围偏窄。根据《意见》的规定，村务公开监督小组只是“负责监督村务公开制度的落实”，“民主理财小组负责对本村集体财务活动进行民主监督”，然而其他村务活动由谁监督，《意见》并没有作出明确规定，这就造成监督的“空白区”。
　　政治学告诉我们：从权力监督的逻辑结构上看，权力监督有两个要素：信息、权力。监督信息的获取和传送，是整个监督活动的起点，监督信息获取的数量和质量，直接决定着监督的质量和效果。理想的监督，应该监督权与被监督权适当分离。如果监督权与被监督权由同一机构或者个人掌控，或者如果监督权与被监督权形式上虽是分设，但两者之间却有着紧密的利益关系，甚至前者就是隶属于后者，监督权就必然会软化、虚化，不可能对被监督权实施严格的监督。理想的监督，还应该监督权与被监督权效力相当。假如我们要实现以权制权，那么我们所设置的监督权的大小强弱即它的“权力量”，应当与被监督权大致相当。也就是说，监督权所占有和能够使用的各种政治资源、强制性影响力之充分，足以阻止和纠正被监督权所发生的违规行为。一个弱小的权力是难以抗御强大的权力滥用的。
　　从以上分析可以看到，我们在权力监督的逻辑结构信息要素和权力要素上都出现了问题，从而影响监督的有效性。从政治学的角度看，不受监督制约的权力必然导致权力的滥用和****。由于监督的缺失，在许多地方村务公开、村财民管乡指导、财务集中核算、民主理财、民主决策等制度只是挂在墙上，没有真正落到实处。
　　三、对策思路：设立监委、合理配置权力
　　民主监督是村民自治的保障，是反****的利器。也是自治活动能长久坚持下去的关键环节。那么，如何完善村级组织体制建设，提高民主监督的能力，保障村民自治呢?
　　1.创新农村基层监督体制，提升监督组织的地位作用。合并村务公开监督小组、村民民主理财小组，整合监督资源，设立村务监督委员会。村务监督委员会与村委会同期民主选举产生，实行任期回避和工作报告。明确监委会在村党支部领导下代表村民独立行使监督权，列席村委会议和村两委联席会议，全程参与村务决策和管理活动，监督党支部和全体党员、村委会和村组干部正确履行工作职责。村党支部、村委会、监委会按照各自章程有序理事。在确保村民群众民主权利的前提下，以决策监督、事务监督和财务监督为重点，前移监督关口，使民主监督渗透到村民自治全过程。同时，界定监委会的职能，其职能职责主要是：对执行党的路线、方针、政策及村级管理制度执行情况实行监督；对执行村民会议或村民代表会议的情况及时进行跟踪监督；对财务公开清单和报账前的凭证进行审核；建议村委会就有关问题召开村民代表会议；对不按村务管理制度规定作出的决定或决策提出废止建议，村委会须就具体事项提交村民代表会议表决决定；协助乡镇、街道党委对村干部进行年终述职考评；根据多数村民和村民代表的意见，对不称职的村委会成员提出罢免建议，提请村党支部，报上级党委、政府后，依法启动罢免程序。
　　2.深化村务管理体制改革，实行决策、执行、监督三分开的管理制度。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相互制约、相互协调的要求，分离村级自治权，构建由村民会议(或村代表会议)行使决策权、村委会行使执行权和管理权、村监委行使监督权的政治权力框架。必须明确村民委员会是农村基层群众性自治制度的实体组织，是村民自我管理、自我教育和自我服务的组织。它在性质上属于民间团体，不在政府的行政序列之内，是村民会议休会期间的常设机构。其职责任务可归纳为两大方面，即执行村民会议的决定，组织开展各项自治活动，办理本村的各项事务；执行上级政府交办的任务，协助国家机关做好工作。村民会议与村民代表会议是农村的权力机关，同时也是决策机构。经过改革和调整，监委会与党支部、村委会、村民代表会议之间的关系是：党支部是领导核心，村委会是村务管理和决策的执行机构，村民代表会议是村里的决策机构，监委会是村务的监督机构。
　　3.实现党组织功能的转换。正确行使党的领导权。随着村民自治日益规范，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等一系列自治措施的实施，农村社会各种力量将进行重新调整，村民自治组织以及党组织都将面临组织功能转换问题。农村基层党组织必须适应这一改变，不断改善党的领导，实现政党从行政性功能向政党性功能的转换。具体来说，就是村党组织要从村庄事务的一线中退出来，凡是《组织法》明确规定由村自治组织处理的问题，村党组织不再直接参与操作，村党组织在村级组织的领导核心作用，主要应当是监督保证作用。村党组织的基本功能是：协调好村委会、监委会、村民代表会议三者之间的关系；作好村后备干部的培养、村干部的监督；做好选举工作，保证民主选举的真实性、合法性；将合适的人选，通过民主选举的渠道，输送到村级组织中去；广泛收集民意，将上级党和政府的政策制定成适合当地实际的措施、方案。在具体工作中，党支部对村中大事，可以先研究提出建议，召开三委班子联席会议研究制定方案，再由村委会提交村民会议或村民代表会议讨论决定。