民主精神下的政府治理

[摘 要]发扬民主精神是实现公民社会与政府部门合作治理的有效途径。我国政府当前面临由管理向治理的转变需要寻求既能满足公众需要又可促进社会可持续发展的治理方法。本文从公共部门绩效管理入手来探讨该模式体现的民主精神及其对政府部门实现向治理转变的指导作用。
　　[关键词]民主精神 公共部门绩效管理 政府治理
　　　一、民主精神的本质
　　虽然学术界对民主的界定众说纷纭各有侧重，但在其核心内容上基本达成一个共识，即民主就是按照人民的意志管理国家和社会事务的制度。[1]公众需要能为自己提供服务的政府，政府是公众需要的受托人，其存在目的和意义在于维护公共利益，满足公众需要。
　　让民主精神贯穿于政府治理过程始终，其实就是要求政府的各项活动应该而且必须将公众的利益和要求放在首位，政府从主体地位撤离，做到名义与形式的“还权于民”。民主精神意义下的政府部门实质是一个社会稳定器，在对社会的治理过程中，根据内外环境的变化不断调整支点位置从而实现社会管制与公众需要之间的动态平衡。
　　二、公共部门绩效管理中的民主精神
　　民主精神与目前的一些政府改革理论与模式是契合的，或者说，目前很多具有革新精神的治理理论与治理模式实际是一种供求关系的反映，由公众对民主的诉求发展而来，公共部门绩效管理就是其中的代表。无论公共部门绩效管理追求的目标还是整个绩效管理各个实施环节表现出来的特征，都很明显地贯穿着一条主线发扬民主精神。
　　（一）从绩效管理的目标来看，民主精神的影响作用一直延续。
　　绩效管理强调结果和产出，追求以最小的投入获得最大的收益。公共部门绩效管理在此基础上追求为公众谋取最大公共利益。
　　在政府部门绩效管理过程中发挥民主作用可以最大程度地实现效率，有效促进公共利益。政府部门对公众要求的回应性程度大幅提高，回应速度大幅提升，公众可以在短时期内实现自己的愿望或是成功维护自己的权益，对政府部门更加信任，更愿意参与到公共管理的过程当中，反过来又对政府部门行政效率的提高产生良好的推动作用。
　　（二）从公共部门绩效管理的特征来看，民主之贯穿显而易见。
　　1．绩效管理是一个整合过程，强调组织总目标、功能目标、小组目标和个人目标的整合。政府部门对公共事务的管理是在一定计划与目标指导下完成的，如果没有明确的结果导向必然会导致政府部门内部管理混乱和低效，公共利益也就无从实现。政府治理追求的目标实际是各个分目标之间进行妥协与互补之后形成的整体目标，是“最大公约数”。因此，发挥民主精神是实现各方基本满意的有效途径。2．绩效管理是一种共识基础上的契约式管理，强调组织成员与管理者之间平等对话、协商和相互学习。当前，“以人为本”的思想正逐渐成为我国各级政府进行社会管理的出发点。实现全面“以人为本”首先要关注政府部门内部的管理和运行，工作应围绕政府内部管理者和普通公务员的能力和需要展开，以此调动各方工作积极性。必须要建立一种共识基础上的契约式管理，管理者注意倾听下属人员的声音，接受下级人员的合理意见和建议，普通公务员要将自己置身于管理团队之中，顾全大局同时发挥主观能动性，实现自身与组织的共同发展。3．绩效管理强调依靠团队精神来提高组织绩效，实现组织内部民主。“众人拾柴火焰高”。在组织中强调团队精神可以给每个人提供发挥个人能力的机会，同时，在一种彼此信任、精诚合作的气氛下，凝聚个人智慧，得到“1+1＞2”的效果，保证组织效率。4．绩效管理的双重监督机制可以让每个行政人员保持高度的警惕性和责任感，对公众的诉求及时给予回应。内部监督一方面可以避免管理者个人意志的横行。另一方面，下级因上级的督促而更好地工作。上下间的良性互动，能够有效推进政府部门开展工作。外部监督来源于公民社会，是建立在广泛社会关注之下的监督，每个普通公民都的利益都与政府政策密切相关，为了实现自身利益，必须要对意愿实现的代理人进行监督，并不断对偏差进行纠正。双重监督机制实质也可以说是在组织内部和组织外部的民主作用的发挥。
　　

　　三、如何将民主精神更好地贯穿于政府治理过程
　　政府治理发扬民主精神，发挥民主作用的落脚点在于实现治理形式意义上的民主。历史和实践证明，传统官僚制治理模式容易使政府官员及公务员产生高高在上的思想，独立独裁，为所欲为，逃避责任。因此，要保证政府治理对公众的民主承诺，必须打破官僚制，将民主精神贯穿到整个体制之中。参考各治理理论的核心观点，可以尝试从以下两个方面入手。
　　（一）强化行政参与，促进公共利益
　　1．公民的个人利益只有通过自己才能被感知，只有通过参与的讨论才能顺利表达出来。政府部门有责任为公民提供顺畅的意愿表达渠道，并对表达结果进行整合与采纳，制定出真正符合公众实际需要的政策。2．让行政以外的公民、组织和团体参与政府治理的政策决策和执行过程。3．实行代议官僚制，尽可能充分地开放担任公职的许可。使各层级公务员具有更广泛的社会代表性，能够反映不同社会阶层和社会群体的利益要求，实现最大范围内的民主，保证政府决策具有最普遍的代表性。4．分权化。政府部门内部的分权可以实现组织中每一个成员的权责一致，有利于培养公务员的“主人翁”意识，从而调动其工作积极性，提高政府办事效率，促进组织效能。5．“阳光行政”。包括两方面：一是政务公开，公开政府的行为及其结果，发挥公民社会的监督和督促作用；二是给予公民建议自由和反对自由，公民可自由提供行动步骤供政府参考。
　　（二）加强政府官员伦理道德建设，完善监督体制，强化官员民主意识和责任感
　　1．****主体一般也是权力主体。虽然政府官员的权力来源于公众的赋权和委托，但在形式上，他们是掌握权力的一方，如果政府官员素质不高、道德品质不健全就容易产生****问题。因此，建立健全民主决策机制是目前我国政府部门处理社会转型期各种复杂社会问题和形势的必然选择。
　　2．社会监督作为一种“看不见，摸不着的人类精神力量”促使行政人员遵循最起码的道德秩序。广泛的社会监督模式更有利于保证公共利益的实现。政府部门内部机制的监督具有不可替代的优越性，该监督机制的设置和具体实施条例基本立足于某项具体工作，在进行考察和最后的定性中更具有说服力。但外部的社会监督由于具有广泛性和形式多样性的特点，有利于形成强大的监督网。仅就社会舆论的作用来看，正确的舆论表达着社会和集体中绝大多数人的意志和愿望，可以吸引公众关注政府行为从而给政府部门施加压力，在一些政策的制定上会考虑得相对全面。
　　一个国家的凝聚力来源于公民对政府的支持和拥护，而支持与拥护是基于公共政策能够表达公民意志，反映他们实际需要形成的。民主最朴素的解释就是人民当家作主，让每个公民知道国家的政策是什么，让他们意识到：我参与了法律和政策的制定，这些法律和决策与我的利益息息相关，我当然就承担了执行的义务。那么，这种建立在自愿基础上的公民行动就可以被认为是积极促进整个国家发展的，政府治理的目的也就达到了。
　　注释
　　[1]王寿林，当代中国社会主义民主论[M]，北京：中共中央党校出版社，2002.5. 22
　　陈振明，公共管理学：一种不同于传统行政学的研究途径（第二版）[M] 北京：中国人民大学出版社，2003，493