协商民主与政党制度

　　摘要： 协商民主是20世纪后期以来西方社会兴起的一种新型民主理论，尽管目前其实 际运行的经验还不是很多，但是已经引起了众多中外学者的关注。协商民主关怀的核心是立 法和决策达成的形式，而政党是现代民主政治的重要基础，是立法和决策形成的重要参与者 。因此，协商民主情境下必然涉及政党和政党制度，现有的政党制度虽然不能按照协商民主 的路径行进，但是无论是竞争性还是非竞争性政党制度，都能够从协商民主的理念中获得知 识资源而不断得到补充和完善。
　　关键词：协商；协商民主；政党；政党制度
　　一、协商民主的基本特征
　　“协商”是指为了达成一致而进行的对话。自人类社会产生以来，无论西方还是东方， 协商就是一种重要的人际交往方式。进入阶级社会以后，尽管不同时期不同国家实行了不同 的治理方式，但是“协商”在社会政治生活中一直有其重要的影响。在古希腊的城邦政治中 ，500人大会、陪审团制度都是政治生活中人们进行协商的缩影。中国政治文化核心价值之 一也是“和”，所谓“君子和而不同”、“和为贵”，都是把“和”当作政治的最高境界， 其中也深含协商的过程。但是，这种政治生活中的协商同今天普遍关注的协商民主（delibe rative democracy）并非一回事。尽管“协商民主观念及其实践像民主本身一样古老”〔1〕，但是协商民主作为一种新型民主理论有其独特的特征。
　　1．协商民主的社会基础是多元的。随着社会经济的发展和民主政治的进步， 利益的分 化在不同族群、阶层、宗教、社会团体之间越来越明显，多元的利益诉求成为社会多元化发 展的显着特征。如何保证不同利益主体的利益诉求，或者说如何在不同利益主体之间进行调 和，就成为政治理论家关注的重要现象。因此，多元性是协商民主的社会基础，同时，在某 种程度上，多元性的社会现实也是协商民主的动力。〔2〕
　　2．协商民主的参与主体完全平等，不存在一个事先的权威影响或操纵协商各方及协 商结果。协商民主的过程实际上就是各种具有不同利益诉求和偏好的政治主体进行政 治对话的 过程，这些参与的政治主体之间是完全平等的。这种平等是具体的，包括地位的平等，对协 商结果影响力的平等，获得协商机会的平等，获得信息和资源的平等，提出自己理由的权力 的平等，倾听他人意见的平等以及说服他人能力上的平等。
　　3．协商民主的形式是包容和开放的。人人都可以参与协商，每个参与主体都 可以在充 分发表自己意见的同时倾听他人的意见，每个人都有权知道对自身具有约束力的政策和法律 ，整个协商程序是公开的，讨论形成的结果也是公开的。“讨论中提出并最终被公民接受的 理由必须首先满足公开性条件，也就是说，其理由必须让所有人信服。”〔3〕(P322)
　　4．协商达成的共识建立在公共理性和责任的基础上。协商民主以达成具有约 束力的共 识为目标，这种共识就是参与者普遍拥护的政策和法律。在协商过程中，多元分化的利益主 体之所以能够形成共识，关键在于参与者具有的公共理性和责任。按照理性选择理论，人们 普遍追求自身利益的最大化，但是在协商民主中，参与者不仅知道自身的偏好和利益，而且 也知道他人的偏好和利益，更知道促进公共利益的责任所在。为了达成促进公共利益的政策 和法律，参与者会负责任地提出自己的观点和理由，认真倾听相反的观点和理由，并接受其 它观点对其自身观点和理由的批判性审视，乐于修正自身的观点和偏好，实现偏好转换，在 此基础上通过相互理解和妥协达成一致，形成共识。
　　上述协商民主的特征并没有阐明这种民主的性质是什么。实际上，协商民主自20世纪后 期兴起以来，对于什么是其主要性质并没有形成一致的看法，在扞卫这一模式的领军人物间 也存在着分歧，“埃尔斯特认为协商民主是自由平等公民通过讨论做出决策的过程。对埃尔 斯特而言，具有合法性的政治选择必须是自由、平等、理性的行为人之间协商的产物。博曼 和雷吉宣称，协商民主是这样一种观念，即合法的立法来自公民的公共协商，它代表基于公 民实践推理的政治自治理想。而科恩认为协商民主是其成员通过公共协商支配自身事务的社 团，其中，通过公共讨论和推理来保证规则的正当性和社团条件的存在。按照科恩的观点， 民主政治包含集中关注共同的善的公共协商，要求公民之间存在某种形式的明显平等，并以 促进形成关于共同的善的公共概念的形式塑造公民认同和利益。”〔4〕(P2)也就是 说，协商民主可以是一种决策形式，也可以是一种治理形式，还可以是一种社团或政府的组 织形式。〔5〕但是 ，不管是一种什么形式，政党都是参与协商的重要主体之一，协商民主与政党有着密切的联 系，尤其是在当代，政党政治是一种普遍形态，协商民主对政党制度有哪些要求，以及既有 政党制度对协商民主有哪些制约，都直接关系着民主政治的发展方向。
　　二、协商民主与竞争性政党制度
　　许多学者认为，协商民主是竞争民主的替代，从理论上讲这不无道理。因为二战以后相 当长时间内，民主几乎被理解成了投票，但是这种聚合式的以投票为中心的民主并不能履行 民主正当性的规范要求，“投票结果只具有最弱意义上的合法性，它提供了确定输赢的机制 ，但是却没有提供旨在发展共识、塑造公共舆论甚或形成值得尊重的妥协的机制。”〔 6〕(P522)但是 ，尽管协商民主在理论上是“具有破解选举（票决）民主困境、弥补选举（票决）民主缺陷 的一种民主形式”〔7〕，但是在实践中协商民主要想替代竞争性民主，首先必须 为竞争性政党制度寻到出路，因为竞争性政党制度是竞争民主的基石，没有政党之间的选举 竞争，就不可能有竞争民主。
　　资本主义政党制度基本上都是竞争性的，这与近代以来政党产生的历史和资本主义民主 政治发展的历史密切相关。政党最早产生于英国议会中相互竞争的派别，从产生之日起，政 党所具有的特征几乎没有很大的改变，比如，政党都代表了一部分人的利益，政党都有自己 的纲领或政策倾向，都有自己的组织机构，都是为了争取执政地位而进行政治动员和参加选 举，有些政党从开始还有严格的纪律。政党的这些特征说明政党是竞争性民主的主要细胞， 政党政治中并不是没有协商，但是要真正实现协商民主，现有的政党特性并不足以支撑新的 民主形式。
　　竞争性政党制度的最大特点就是政党之间为了争夺执政地位而争夺选票，这种制度是竞 争民主的主要支撑之一。政党制度不仅包括政党之间的关系，而且还包括政党与政府和代议 机构之间的关系，也就是说，竞争性政党制度不仅决定了竞争性民主的性质，而且还决定了 政府和立法机构在决策过程中不可能受到均衡的影响力。“政党对公共权力的控制无所不在 ，政党对公共权力的控制甚至反映到政府过程的细枝末节，反映到执政行为的方方面面。”〔8〕(P257)无论是议会制还是总统制国家，甚至包括像瑞士那样以“共识民主”着 称的委员会制国家 ，执政党都左右着政府的组成，无论执政党是否控制议会，在立法和政府决策过程中执政党 与在野党以及其他利益集团之间的影响力是有很大差别的，其中虽然有协商，但是既不可能 是地位平等的协商，也不可能是完全建立在理性基础上的协商，其达成的妥协和一致只能是 政治交易基础上的共识。这是政党的特性所决定的，更是政党与选民关系所决定的。
　　　现代竞争性民主中，政党与选民的关系就是利益代表关系，这是代议制民主的基础，“ 政党首先而且最重要的是作为一种代表手段，它们是代表人民表达要求的工具和机构。”〔9〕(P44)虽然政党有走向“兼容型”的趋势，〔10〕但是从政党的分类特征来 看，政党仍然是部分选民利 益和偏好的代表。即使是兼容性特别突出几乎看不出两党重大差别的美国两大政党，其选民 的偏好也是十分突出的。更何况随着社会多元分化，不同族群、阶层、宗教、社团等对自身 利益的诉求越来越高涨，政党作为选民的代表必须做出偏好选择，在走上执政地位之前必须 为赢得选民支持而坚持偏好突出的政策主张，在走上执政地位之后还必须兑现政策承诺，否 则在下次选举中就会失去选民的支持而失去执政地位。
　　由此看来，现代政党的特性、政党与选民的关系以及定期的选举制度等都决定了在当前 的竞争性政党制度下协商民主在国家层面并不能得到最有效的支持，完全平等的、开放的、 包容的、理性的和负责任的协商仍然缺乏形成的制度环境和人文环境。因此，协商民主理论 并不足以影响竞争性政党制度的发展。如何在竞争性政党制度中增大协商的分量倒是应该成 为协商民主的发展方向。由此也可以说，协商民主还不足以取代竞争民主而成为独立的一种 民主模式，只能是对竞争民主的完善和补充。
　　三、协商民主与非竞争性政党制度
　　我国实行非竞争性政党制度，一般而言，非竞争性政党制度往往源于历史合法性，稳定 于宪政制度安排，巩固于政治合法性。我国实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度 ，中国共产党是唯一的执政党，其它民主党派是参政党，执政党与参政党之间建立了制度化 和规范化的政治协商制度。这种制度安排一方面是历史形成的，更重要的是它符合当代中国 的现实国情。随着协商民主理论在我国引起的关注，许多学者提出了协商民主是中国民主发 展的方向的观点，但是在笔者看来，如果不搞清楚协商民主与中国政党制度的关系，就无法 确定中国民主政治发展的方向是不是新兴的协商民主问题。
　　20世纪后期以来，随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，我国社会利益的分 化越来越明显，不仅原来稳定的社会分层发生分化，而且产生了许多新的社会阶层。从利益 主体的多元化背景来看，我国具备了发展协商民主的某些条件。但是，从政党制度来看，中 国共产党的领导是中国政治发展的基本原则，党不仅通过统一战线形式对民主党派和各群众 团体进行政治领导，而且通过对人大和“一府两院”的领导统领整个社会的政治、经济、文 化、军事以及社会生活等。这些都是宪法确定的，也是符合中国国情要求的，更是因为中国 共产党以“三个代表”的先进性具有了广泛的社会基础和充分的公共理性。这就决定了中国 共产党在立法和政策形成的过程中具有超强的影响力，中国的协商政治不仅是为了实现决策 的民主化和科学化，防止出现决策失误，同时也是为了提升中国共产党的执政能力，巩固中 国共产党的执政地位和执政基础。这说明，我国的协商并不因为有领导、有权威影响就制约 了协商的质量和水平。实践证明，有了党的领导，我国的协商才能充分发扬民主，在汲取各 方面意见的基础上形成集体智慧。
　　从协商的规则来看，中国共产党和各民主党派实行的协商政治建立在民主集中制基础上 ，是人民民主的重要体现和内容。〔11〕民主集中制是党和国家的根本组织制度和领 导制度。我 国宪法明确规定，“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”。实行民主集中制 ，不搞三权分立和权力制衡，是我国政权建设和政治运行的根本原则。我国的国家机关只是 分工不同，职能不同，目标是一致的。人大对“一府两院”的监督既是一种制约，又是协同 、支持和促进，而不是相互挚肘，更不是唱对台戏。这就决定了执政的共产党与参政的各民 主党派及各族各界人士，在涉及国计民生问题上，能够在充分讨论的基础上，尽量统一认识 ，在反复协商的基础上努力达成共识，在服从多数的基础上尊重少数意见。

　　从协商的场所来看，中国共产党与各民主党派建立的协商政治既体现在政治协商的各种 形式上，比如，定期召开的政治协商会议共商国是，定期举行情况通报会，重大决策制定之 前举行征求意见会，重大人事变动和决策中征求民主党派的意见等。而且也体现在选举民主 中，在确定人大代表名额分配以及选举投票中都充满了协商政治的色彩，更为重要的是，这 种协商更体现在人大和一府两院的组成上，民主党派直接参与到国家机关活动中，在具体的 立法和政策制定以及执行场所都形成了协商政治的轮廓。
　　由此看来，协商民主与中国的协商政治有着本质的不同，在中国社会主义的政治构架下 ，协商政治基本原则不仅决定于现代民主政治的基本原理，而且决定于当代中国的政治形态 ，决定于党的领导、人民民主和依法治国三者有机统一的社会主义民主政治建设的发展方向 。虽然中国共产党领导的协商政治中充满了协商过程，但是中国的政党制度决定了中国民主 政治的发展方向不可能是协商民主，也只能是在民主政治中不断增强协商的成分而已。
　　四、协商民主理论的局限性及其价值
　　由上述论述可见，协商民主与既有的政党制度存在直接的矛盾，无论是竞争性政党制度 还是非竞争性政党制度，都不符合协商民主的基本条件的要求，而且从根本上约束着协商民 主的实践。实际上，协商民主是构建于特定的理论假设和现实前提基础上的，它的实际推行 也需要一系列现实条件作保障。“主体的理性不足和政治能力贫困，协商意识和协商伦理的 缺失或沦丧，协商的共同价值原则匮乏和共同利益基础薄弱，公正的协商制度和程序的匮乏 与协商场所的不足，强势力量对协商的掌控和派系力量对社会共识的漠视等理论缺陷和践行 困境限定了协商民主的功能作用和适用范围。”〔12〕所以，在现实条件下，协商民 主无法改变 竞争性政党制度，也就不能替代竞争民主；同样，中国的政党制度也不可能按照协商民主的 模式来改造，中国的民主也就不能按照协商民主的方向来行进。那么，协商民主对政党制度 的价值何在呢？这个问题也必须从协商民主对竞争性民主和非竞争性民主的作用来理解。
　　对竞争性民主而言，协商民主作为民主的转向是在一定程度和侧重点上而言的，虽然许 多学者将其看成竞争民主的替代，实际上协商民主还不能算一种独立的民主形式，只能是竞 争民主的补充和完善，是竞争性民主进一步“精细化”的工具或者是弥补选票民主缺陷的工 具。在资本主义政治体系中，离开政党的本质功能、改变政党竞争的基本制度以及政党控制 立法和行政决策的事实，也就改变了其多党竞争、三权分立、权力制衡的基本框架，协商民 主也就失去了存在的前提。但是，以竞选为特征的竞争性民主确实存在明显的不足和漏洞， 选民的权利仅仅表现在定期举行的投票，而对于直接关系到选民利益的政策过程则由政治精 英来代表选民进行，这不仅影响政策的合法性程度，而且也不符人民民主的真实要求。即使 选民对政策不满意，除了进行游说、游行、抗议等表达形式，不到大选的时期就不能从根本 上制约政治精英的决策权力。因此，出于对“人民统治”的理想化追求和对竞争民主的不满 意，协商民主理论家意图复兴古老的协商观念为竞争性民主寻找替代模式，显然，在现实条 件下这种所有参与者都能自由发表意见并愿意平等听取和考虑不同意见的理想化设计在国家 政党制度层面是无法实现的，但是作为把竞争性民主“精细化”的一种补充和完善过程，其 对于完善政党组织的功能和政党制度的运行具有显着的价值和意义。
　　　从政党的本质来看，政党是选民利益的代表，但是在竞争性民主环境下，政党越来越成 为选举的工具，发动选民投票成了政党的最重要功能，尤其是在社会高度信息化、竞选专业 化和竞选经费主要靠财团支持的情况下，政党动员依靠发达的媒体、政党竞选依赖选举和营 销专家，政党开支主要盯在大的利益集团身上，党组织越来越松散，政党与选民之间越来越 变成了一种营销关系，候选人成为政党推销给选民并力争取得消费者满意的消费产品〔13〕。政 党与选民之间利益代表关系反而成为次要的因素，选民在行使过投票权之后并不能依据政党 的路径参与到决策过程中来，这种政党与选民的“商业”关系大大削弱了政党的本质功能， 成为选民在选举中投票率不断下降的重要因素之一。因此，推行协商民主的路径，扩大政策 制定中参与的范围，强调自由平等的对话，不仅可以形成共识，增强政策的合法性，而且可 以强化政党的利益代表功能，巩固政党与党员、政党与选民的日常联系，遏制“政党衰落” 〔14〕和“政党危机”〔15〕的势头。
　　对竞争性政党制度而言，协商民主模式也能够直接发挥积极的补充和完善作用。因为协 商民主注重民主的实质，以承认利益多元化为前提，主张协调各方利益，谋求社会和谐。“ 协商民主倡导通过平等对话共同协商的方式形成公共政策，对话协商的目的在于使人们在做 出决定的时候能够慎重考虑，就此而言，它与代议制的民主有着更大的兼容性。”〔16 〕在多元 利益分化和冲突日益加剧的情况下，利益整合已经成为政党制度的首要功能。〔17〕 如果将关注 的重点从当选的选票门槛转向决策过程中，有助于协调执政党和在野党之间的竞争博弈关系 ，使政党制度更好地发挥利益整合和构建共识的重要功能，从而有利于竞争民主的形式与内 容的真实统一。
　　对于非竞争性民主而言，协商民主模式自然也不可能是民主发展的方向，社会主义的基 本政治原则和政党制度的规定性都决定了协商民主与中国的政治民主是两种性质完全不同的 民主。但是，就像对竞争民主的精细化作用一样，协商民主的理念对于中国的政党制度还是 有许多可借鉴的地方的。中国共产党是中国唯一的执政党，虽然“社会结构的多元化使非竞 争性民主政治的社会基础和体制资源开始削弱”〔18〕，但是有中国共产党的坚强领 导和以“三 个代表”为核心的基本理念以及建设和谐社会的总体战略，形成共识的过程并不成问题。 经常出现的问题表现在三个方面：一是政党组织与党员的关系问题，执政党的稳固地位决定 了政党可以获得丰厚的执政资源，包括行政资源，普通党员在组织的作用容易被忽略，政党 的精英化趋势容易使普通党员边缘化，党内民主容易流于形式，从而影响党员对组织的忠诚 和认同；二是政党与民众的关系问题。稳固的执政地位容易使一些执政党的干部淡忘了权力 的来源、目的和边界，产生脱离群众、高高在上的官僚衙门作风，削弱了执政党的政党认同 ；三是稳固的执政地位容易使执政党的干部大权独揽、自以为是，忽视政策制定的民主化， 没有民主化自然没有科学化，不仅政策合法性受到影响，而且增大执政的成本，又影响了政 党的执政合法性巩固。汲取协商民主的理念，扩大政策制定过程的参与者范围，以平等自由 开放的态度对待不同意见，抱着对公共利益负责的态度理性审视各方的观点，有助于使党内 的不同意见、争论和利益诉求通过体面的、大家都乐于接受的渠道来解决，从而发挥每个执 政党成员的作用，实现“党内和谐”〔19〕，巩固执政党的组织基础；有助于增强政 治精英与民 主党派以及群众团体的关系，巩固执政党的群众基础；有助于提升决策的民主化和科学化程 度，巩固执政党的执政合法性。　　对非竞争性政党制度而言，本身就具有协商民主的某些特点，比如中国现行的政党制 度中，采用了政党之间恳谈、会议、视察、调研等协商民主形式，突出强调了政党之间平等 合作、肝胆相照、荣辱与共的协商民主理念，发挥了民主党派政治协商、民主监督和参政议 政的协商民主功能。但是从性质上讲，我国多党合作中的政治协商只是一种咨询性质的参与 而不是程序性参与，民主党派在政策制定过程中的影响力不足，政治协商过程中的信息和资 源不对称现象还比较突出。〔20〕虽然我国政治民主建设的方向不可能完全走向协商 民主模式， 但也应该从协商民主的有益内涵中汲取合理的成分，不断改进中国共产党对民主党派的领导 方式，扩大民主党派的信息资源，充分发挥民主党派在政策制定过程中的影响力，从而不断 补充完善中国共产党领导的多党合作政治协商制度，这正是协商民主对中国政党制度的价值 和启示。
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