住房制度改革存在的问题

央行在２００５年３月１６日宣布，调整个人住房信贷政策：不再对房贷实行优惠利率；房价上涨过快的城市，最低首付款比例可提高到３０％。央行意欲引导消费者对未来的资金价格产生一个合理的预期，抑制部分不合理的住房需求，控制房地产价格过快上涨。社会对此反响强烈，再次引发人们对住房和住房政策的关注和期待。
我国从１９８０年提出住房制度改革，经十多年的酝酿和准备，１９９２年启动实质性改革，历时２５年，主要经历以下几项改革：提租补贴、建立租赁关系；建立了住房公积金制度；公有住房按成本价向职工出售，盘活存量住房资产；开放二手房市场。提前允许房改房上市交易，为职工进入市场卖旧房、买新房创造了条件；实施住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系。

一、住房改革面临的困难、问题

经过多年努力，目前全国基本实现了停止实物分房、逐步实行了以建立住房公积金制度、发放一次性住房补贴或按月发放住房公积金补贴等形式的住房货币化补贴制度，初步建立了收入高的家庭购买或租赁市场价商品房、中低收入家庭购买经济适用住房或普通商品住房、最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房的住房供应体系。但住房公积金制度、住房补贴制度、住房供应体系依然存在和面临不适应、不适合的困难和问题，主要表现在：
（一）住房公积金制度有待进一步完善
现行住房公积金制度中存在两极分化情况严重、住房公积金的个体差异过分悬殊、住房公积金占个人工资收入的比重过高、一些企业利用住房公积金规避企业所得税和个人所得税、住房公积金的覆盖面不够广、住房公积金贷款限额偏低、住房公积金管理不善等现象，不利于住房公积金制度的健康有序发展。
《国务院住房公积金条例》规定，住房公积金每月按工资基数的一定比例缴交。但对工资基数界定未作具体规定，由各地自行规定，且未对工资基数实行封顶，造成不同单位之间、同一单位职工之间住房公积金月缴额过分悬殊。如有的单位职工平均月缴交额高达３０００元，有的单位平均不足２００元，个体最高达上万元。显然存在过分悬殊有失公正性和保障性，存在利用住房公积金规避企业所得税和个人所得税的嫌疑。由于与工资收入挂钩，造成高收入者得高额住房公积金，低收入者少得住房公积金的怪现象。
由于住房公积金管理机构对《住房公积金条例》的宣传和执法力度不够，住房公积金的覆盖面明显不够广。据来自建设部的数据显示，２００４年实际缴存职工人数为６１３８．５万人，覆盖率仅为５８．４％。主要是住房公积金还存在应建未建的现象，如一些民营企业、外商投资企业、城镇私营企业的职工还未建立住房公积金制度，大量进城务工人员，非常需要在城市买房或租房居住，但目前住房公积金也没有覆盖到他们身上。一些单位利用当前就业压力，对一些新招员工签订固定薪酬合同，将住房公积金故意排除在外。
住房公积金的作用没有得到完全发挥。据建设部数据显示，截至去年底，全国住房公积金缴存余额为４８９３．５亿元，除去个人住房贷款和购买国债，仍有沉淀资金２０８６．３亿元。这些资金的保管运作完全掌控在３４０多家住房公积金管理中心手中。近年来挤占、挪用等违法违规现象时有发生。对住房公积金的运作管理强化监管已刻不容缓。由于住房公积金管理委员会制度没有真正发挥职能作用，“房委会决策”流于形式；住房公积金管理中心未能真正作为“不以营利为目的的独立的事业单位”运行，个别地方资金管理分散，有过分追求自身利益的现象；住房公积金的作用没有得到充分发挥；一些地方住房公积金监督机制不健全，住房公积金存在风险隐患。
（二）住房补贴制度矛盾突出，住房补贴发放进展缓慢
以杭州市区为例，对１９９８年１２月３１日前参加工作的住房未达标和无房户按可享受面积每平方米１２００元发放住房补贴，对１９９９年１月１日以后参加工作的无房新职工按月工资的２５％发放住房公积金补贴。
一方面，对于杭州市市区商品房价高达每平方米１００００元甚至远郊也高达７０００元以上，住房补贴简直是杯水车薪；另一方面，企事业单位对庞大住房补贴资金需求不堪重负，至今累计发放率不到２０％。新人的住房补贴比例又明显过高，按现行住房公积金同口径计算，住房补贴每月普遍高达１０００元，新老职工之间严重不平衡。
（三）住房供应体系亟待完善
过高的商品房价使大多数中低收入家庭的住房梦难以成为现实，苛刻的廉租房条件使一些低收入家庭既买不到也买不起经济适用住房，又不能租住廉租房。
根据《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，对不同收人家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。由于商品房价过高，广大中低收入家庭对政府经济适用住房寄予厚望，而经济适用住房供应量又非常有限，供需矛盾非常突出。同时，这里还存在一个由什么机构、怎么来认定个人家庭收入的问题。由于巨大的利益差异，又缺乏相关权威的收入证明机构，收入线的划分形同虚设，使得一些事实上的中高收入者能利用各种手段，模糊收入来源，混入购房队伍，加剧供需矛盾。
（四）异地调动、军转干部住房政策矛盾较大
由于各地经济、社会发展的不平衡，住房政策、标准、需求有较大的差异，各地住房政策也不尽相同，这对组织需要异地调动的干部、军转干部的住房安置带来较大的差异和矛盾。从落后地区调到发达地区工作的干部、军转干部解决自住住房的能力较弱，难度很大。由于干部交流、异地调动造成两地分居的家庭又增加了居住成本，个人难以承担。
（五）住房维修基金作用没有得到有效发挥
在公有住房按房改政策向住户出售时，原产权单位按售房款的１５－３０％提取了住房公共部位和公用设施维修基金简称住房维修基金，由于同一小区或同一幢住房原产权有多个单位管理交叉，许多居住区没有成立业主委员会，房改部门没有统一的可操作的住房维修基金使用管理办法，使得住房维修资金长期在银行沉淀，其作用没有得到有效发挥。

二、进一步推进住房制度改革的对策和建议

（一）进一步完善住房公积金制度
住房公积金制度中存在的月缴额差距过大、覆盖面不广、比重过高、管理不善等问题，主要是制度缺陷和管理缺位问题。
住房公积金制度是住房分配货币化的主要形式，具有福利性、保障性和互助性等特点。不同单位、不同职位之间不应有过分的悬殊。职工工资中已体现了按劳分配、多劳多得的原则，住房公积金再与工资挂钩，高收入者多得住房公积金，低收入者少得公积金，有失公平。既然住房公积金具有住房保障性，住房公积金的月缴额度就应根据当地的商品房价格、经济发展水平有所限制，对一个职工年平均工资不到２００００元的城市，一些单位住房公积金人均月缴额高达３０００元是有点离谱的，比个人所得税起征点１６００元也高出许多，从制度上也给人进行所谓合理避税的驱动力，显现住房公积金制度上的缺陷。笔者认为，住房公积金月缴额应与工资基数脱钩，按当地的经济水平、住房市场价格水平、适当拉开差距、适当考虑职务职称等原则确定缴交额。以杭州市为例，按市场均价每平方米８０００元购买９０平方米住房计７２万元，按工作３０年计，通过银行按揭需每月支付３８８２元，按夫妻二人计算，职工个人享受的住房公积金和住房补贴每月合计不应超过２０００元，对享受住房补贴的职工每月的住房公积金应不超过１０００元。
住房公积金的覆盖面不广的根本原因是对《住房公积金条例》宣传不够和执行不力。据了解，许多新参加工作人员、私企员工和进城务工人员基本不了解或根本不知道住房公积金的概念，更不了解立法规定，在当前就业压力较大的情况下，一些员工就是知道了也不敢向企业提出缴交住房公积金的要求。因此，住房公积金管理机构应通过各种媒体大力宣传《住房公积金条例》，设立维权机构，加大执法力度，扩大住房公积金的覆盖面，维护职工权益。
加强对住房公积金管理机构的管理，是有效规避住房公积金风险、发挥住房公积金效能的重要措施。要充分发挥住房公积金管理委员会的决策作用，优化住房公积金管理委员会成员的结构，适当增加金融、房地产、法律专业人才比例，为科学决策提供保障。
（二）采取更加灵活的政策，推进住房补贴发放进程
政府相关部门应加大力度，推进住房补贴的发放。据分析，住房补贴发放进展缓慢主要有四个方面的原因：
一是企事业单位领导重视不够，一些单位没有将住房补贴工作列入本单位工作计划，无视弱势职工的权益，不愿意有计划地安排资金发放住房补贴。
二是住房补贴资金来源严重不足，事业单位本身收入来源有限，财政补贴又难以到位，企业单位要看经济效益来确定。
三是由于企事业改革改制过程中未考虑老职工的住房补贴问题，改制后的企业又不愿承担住房补贴的责任，造成无人管现象。
四是企事业单位对住房补贴政策的了解不够，不了解国家、省、市对住房补贴政策的优惠支持，如企业发放住房补贴资金可以在成本上列支等等。
笔者认为，房改、财政部门应加大力度，促进住房补贴的发放进程，主要应从以下几个方面着手：
一是加强政策推动力度，对企事业单位区分情况分类指导，对有能力解决的单位应限期发放，对一次性解决有困难的单位应研究办法分步实施，对确实困难又符合财政支持的要加大加快财政支持。
二是对企事业单位改制改革中未考虑的应由现企业会同国有资产管理部门、房改部门研究解决。
三是加大住房补贴宣传力度，让企事业单位重视和掌握政策，加快实施步伐。
四是加强对住房补贴政策研究，增强解决政策实施中出现矛盾的能力，尽快出台解决群众反响较大的新老职工补贴不平衡问题的政策。
（三）加强住房保障体系建设，调整供需关系，完善住房供应体系
住房是老百姓的最基本需求，建立基本的住房保障体系也是政府的基本职能，但政府要立即解决全部的住房问题是很困难的，也是不现实的。政府应从确保广大中低收入家庭“有房住”，通过完善经济适用住房制度、廉租房制度、住房公积金制度，建立和完善住房保障体系。
一要合理确定经济适用住房供应对象。在收入多元化的今天仅通过工资性收入作为收入线划分是有失公平的，但其他收入又是难以掌握的。因此，笔者认为，应摒弃不具有操作性的收入线作刚性规定，对正在户籍改革中要剔除附加值的户口不应作为简单条件，改户口迁入年限作为要件，如将具有本市常住户口５年以上的住房困难中低收入家庭作为供应对象将更加具有合理性，抑制那些为了马上购买经济适用房迁移户口的出现。
二要规范经济适用住房面积标准、户型标准。住房是经久耐用商品，要有适当超前意识，尽管是经济适用住房，但也不宜过小、功能过于简单。要与全面建设小康社会的目标一致，如多数城市为了节省建设成本，经济适用房选址较远离市区，生活成本又很高，房子户型、面积又很不如意，成了中低收入家庭“食之无肉、弃之可惜”的鸡肋。这与开发经济适用住房的初衷是不相符的。因此，要根据需求适当增加面积、提供多种户型满足不同层次家庭的需求。
三要倡导租售并举，引导合理的住房消费，改变“有房产”为“有房住”的观念。购买住房不是解决住房的惟一途径，应通过规范租赁市场、加强租赁服务、减低租赁租费等有力措施大力倡导向市场租赁来解决自住住房困难。据了解，在市场经济发达国家，通过租赁解决住房的人占６０％以上，自有住房率在４０％左右。要合理引导人们的住房消费观念，首先要“有房住”，其次才是“有房产权”，二者可分步解决，不求一次到位。
四要适当扩大“廉租房”供应对象。对卖不起甚至租不起经济适用住房又不是最低收入的困难家庭，应逐步列入廉租房解困对象，采取适当补贴支持向市场租房，逐步消除住房“夹心层”。
五要采取措施抑制投资炒房带来的“泡沫需求”。政府宜采用金融、税费政策抑制购买第二套住房的投资者，如通过对购买第二套住房和大户型购房者加大首付比例、贷款利息、交易时间限制、交易税费等政策，来抑制投资购房和非理性住房消费。
（四）因地制宜、实事求是地制定实施异地调动、军转干部的住房管理政策
２００３年７月中共中央办公厅、国务院办公厅联合转发了《建设部、中组部、财政部关于异地调动干部住房管理暂行规定》，对异地调动干部承租或购买现住房、申请领取购房补贴、建立临时周转住房制度、建立调动干部住房档案、严肃住房纪律等方面作了具体规定，并规定由各省、市、区结合实际情况制定实施办法。笔者认为，省、市、区在制定实施办法时应实事求是、因地制宜，切实保证异地调动、军转干部能住得上、住得起房。由于住房价格的持续上涨，应适时调整补贴标准，对原工作地退出房改房产权的应不受准购条件限制优先供应经济适用住房。
（五）加快研究制定住房维修基金使用管理办法，充分发挥住房维修基金的作用
制定住房维修基金使用管理办法，要注重界定清楚，操作简便，尊重现实。在许多老城区未成立业主委员会前，如何采取过渡办法，对原产权交叉的住房如何采取措施，使住房维修基金的功能得到有效发挥，房改、建设、财政部门要加强调查研究，尽快制定相关办法，满足住户住房维修的需求。
住房制度改革，经过十多年的实质运作，住房基本矛盾已解决，已初步建立了新型的住房制度。但住房商品化、社会化、分配货币化过程中困难依然存在，一些新的矛盾又逐渐显现，需要从政策上、服务上逐步完善解决。住房改革的任务依然还很重，要完成这项改革尚需时日。