浅析我国执政党党内民主发展路径研究

摘要：党内民主是党的生命，它是中国特色社会主义的重要组成部分，是构建社会主义和谐社会的重要方式，也是政治体制改革的重要突破口。改革开放以来，我党积极探索党内民主建设的路径，不断增加和扩大党内民主试点，力争开创党内民主建设新局面。为夯实党执政合法性的基础，加强对党的领导机构进行有效监督，切实保障党章赋予党员的各项权利，本文将从如何完善党代表大会任期制、党内选举制度、党内监督制度，如何处理好党与人民代表大会的关系等几个方面来探究其发展路径。
　　关键词：执政党 党内民主 党代表
　　　中国共产党是我国的执政党，是社会主义事业的领导核心。为实现对国家的思想领导、政治领导和组织领导，就必须通过党内民主的形式去调节领导权中的集权和分权。能否坚持和发扬党内民主，关系到党和党所领导的社会主义事业的兴衰成败。党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强党建若干重大问题的决定》对党内民主做出重要论述："党内民主是党的生命，集中统一是党的力量保证。必须坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，以保障党员民主权利为根本，以加强党内基层民主建设为基础，切实推进党内民主，广泛凝聚全党意愿和主张，充分发挥各级党组织和广大党员的积极性、主动性、创造性，坚决维护党的集中统一。坚持以党内民主带动人民民主，以党的坚强团结保证全国各族人民的大团结。"由此可见，党内民主是人民民主的先决条件，是人民民主的实施前提，对人民民主具有重要的示范、引导和促进作用。党内民主能够推动人民民主的向前发展。党内民主虽然不是国家体制上的民主，但是它是国家体制上民主的派生、延伸和转化，它们是密切相关的。党的事业在发展前进的同时要获得党内民主的推动力。
　　一、党内民主的概念和发展党内民主的意义
　　什么是党内民主？党内民主是指在中国共产党党内政治生活中，党员平等享有党章所规定的直接或间接参与、决定和管理党内事务的权利。代表大会、民主推荐、民主选举、民主监督等制度是党内民主的制度形式，党内在长期实践中形成的民主传统、民主作风、民主方法是党内民主的具体体现。党内民主是现代政党生存与发展的内在原则，是党内生活的基本政治原则和政治制度，它的主体是党员。只有全体党员按照民主的原则组织起来，而且组织得科学有效，党内民主才有力量，才有效率；也只有使全体成员的行为规范起来，从制度上消除自由与纪律、权利与义务的不平衡性，党内民主才能正常发展。党员作为党务工作的具体实施者，他们是独立的人格实体。充分发挥党员的主观能动性，使党员通过党内民主的方式参与到党的各项工作中去，更好促进社会主义民主政治的开展，更好促进党和国家事业的稳步发展。
　　（一）发展党内民主，可以使党内民主对人民民主的发展起推动和启发作用
　　民主是不可阻挡的世界性潮流，发展民主是大势所趋。但是民主的发展必须在执政党可控范围内，要有正确的发展方向，才能给人民带来福祉。党员作为社会各个领域的精英，推行民主可以较好保证民主的质量，有效地降低推行人民民主所产生的风险和成本。发展党内民主，可以为发展人民民主规范秩序、总结教训、积累经验。
　　（二）发展党内民主，可以树立党员领导干部的责任意识
　　现实情况中，对党的领导干部是以任命制为主，选举制为辅。选举制完全服务任命制。这必然导致党的领导干部只对上负责，不对下负责；只听上级领导的招呼，不关心下级的呼声；只维护自己的一私职权，不能全心全意为人民群众谋利益。只有发展党内民主，明确党员与党的领导干部的权力授受关系，方能激发党员领导干部的责任感和使命感，进而有效推进决策的科学化、民主化。
　　（三）发展党内民主，可以有效保持党的活力，促进党内不同意见的整合
　　中国共产党作为非竞争性政党政治制度下的唯一执政党，它的自身建设十分重要。"党的建设基于政党属性、政治理想的一种自觉活动，这种自觉性如果不能持久稳定，自身建设的结果就具有不确定性。"通过党内民主制度，可以将广大党员群众的要求作为加强党的建设的重要方针指南，将外在动力转化为内在动力，彻底避免执政决策失误、执政能力萎缩、执政地位丧失等一系列问题，有效保持党的活力。而任何一项决定和决策，都会有不同意见的产生。整合不同意见，可以通过党内民主的方式合法地表达出来。经过讨论，达成共识，进而提高党员对党的认可度，群众对政府的认可度，不断增强党的凝聚力、战斗力和创造力，提高党的执政能力，为长期执政奠定基础、提供保障。

二、发展党内民主的实践与探索
　　早在20世纪80年代末，中央就开始了对党内民主的实践探索，在部分试点地区进行了试验，迄今已经有20多年的经验。具体有以下几种模式：
　　（一）浙江省台州市椒江区的党代会常任制和任期制试点
　　椒江区于1988年12月率先开展了党代会常任制和任期制试点。以往的党代表大会代表（以下简称为党代表）在参加完每五年一届的会议后，其使命便结束，党代表大会这个机构处于空置状态。在此五年期间，所有的党务事项均由党代表大会所产生的党的委员会、常务委员会（中央层级是中央委员会、中央政治局及其常务委员会）来决定，党代表无法真正参与到党务中去。无论是党员还是党代表，都把党代表的身份视为一种政治荣誉，而不是一种政治责任。如此以来，党的职权集中到党的委员会、常务委员会乃至书记手中，普通党代表无法参与到政治生活中去。椒江的改革是，在党代表大会闭会期间，代表身份并不实质取消，依然以代表身份开展活动，履行职责，如视察党务工作、提出议案；每年至少开一次党代表大会，听取党委和纪委工作报告，对重要事项进行表决，对届内增补的党委委员、纪委委员进行确认；取消党委常委会制，实行党委全委会制。党委全委会委员由党代表直接选举产生，负责党代表大会闭会期间的各项工作，对党代表大会负责。全委会对拟任免的领导干部进行逐一票决，拟任人选必须获得参会人数的三分之二多数票才能当选。除此之外，党代表要密切联系党员群众，定期向党员群众述职，向党员群众征询意见，向党员群众意见反馈给党委、纪委。
　　（二）四川省雅安市雨城区党代表直接选举制试点
　　雨城区实行了党代表选举制的改革，只要符合参选资格的党员，都可以报名参加本选区的党代表的选举，代表由选区内的全体党员直接投票产生。选区由党委按照党员人数比例划分。党代表一旦因为工作需要调离本区域，其党代表资格自动终止，由党员重新选举。除此之外，还确立了相关的党代表工作制度。党代表定期与选区党员群众沟通，了解党员群众诉求，并定期由选区内的党员群众对代表履行职责状况进行考评。党代表对党委、纪委工作以评议、质询的方式进行监督，各单位对于党代表的质询、评议等监督工作要限期答复。党代表的活动经费由财政拨款。
　　（三）四川省达州市平昌县乡镇党委书记直接选举制度
　　平昌县乡镇党委书记由乡镇全体党员公推直选产生，即通过个人自荐或者党组织、党员群众推荐，民主推举出候选人，再由全体党员选举产生乡镇党委书记、副书记、委员。由平昌县委领导组成的公推直选领导小组组织选举，对候选职位公开报名、资格审查、公开演说、党员群众提问、公开投票，当场宣布计票结果，以得票最多者当选。"在直选环节中，实行三次选举，第一轮选举党委书记，由党委书记候选人分别发表演讲和回答提问，接着投票，当场统计得票结果，落选者参加副书记选举；第二轮选举党委副书记，当场投票计票，落选者参加委员选举；第三轮选举党委委员。"这样的选举制度可以保证党的人才不因为落选而流失，减少对现任乡镇领导班子工作现状的冲击。公推直选这种制度，也有利于发现优秀人才，扩大社会的监督，使得当选的领导干部更加努力工作，有着很强的激励鞭策作用，实现了领导干部对上负责和对下负责的充分结合。

　上述模式是多年来的探索和实践所取得的丰硕成果。这些模式是广大党员拓展党内民主的新路径，有效确保权力正确行使、让权力在阳光下运行，获得了人民群众的广泛认可，对于将来的体制改革创新也有重要意义。
　　三、发展党内民主的路径
　　（一）完善党代表大会代表任期制
　　党代表大会代表任期制，是指党代表大会代表在本届党代会的任期内始终行使代表职权，他们与其所选举产生的委员会的资格和权利同时存在。结合各地党代表大会代表任期制试点的有效经验，《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》于2008年7月16日正式公布。这从党内条例上充分完善了党代表任期制，让党代表在任期内始终发挥决策、监督、联系党员群众的作用。要把党代表任期制这一制度真正落到实处，保证党代表在平时充分履行代表权利，党代表可以对同级党组织的工作进行监督检查；对现任的党员领导干部进行评议；开展专题调查研究活动，为党委决策提供参考；密切联系党员群众，向党组织反映党员群众的意见和诉求，并且让党员群众参与对党代表的工作进行考核。除此之外，要进一步减少党代表大会中官员的比例，力争让更多的基层一线党员参与到党代表大会中来。
　　（二）完善党的选举制度
　　"在党内民主这个系统中，包括了授权民主、决策民主、执行民主和民主监督等若干环节。这些环节相互联系、相互约束，缺一不可。从系统推进的角度综观党内民主，可以这样说，在今天，选举环节的民主与其他环节的民主相比，已经变得更为重要，成了党内民主可持续发展的关键。"有效的选举制度，可以充分体现广大党员的主体地位，增强党的领导班子的合法性，构建权力监督制约机制。
　　1、适当扩大直接选举的层级。
　　目前，党代表在乡镇一级是由全体党员直接选举产生，县级及以上的党代表则由下一级党代表大会选举，属于间接选举。如此的间接民主，随着层级的升高，民主的含金量也不断得到稀释，不利于基层党员诉求的上传，不利于党内民主的发展。可以先改革县级、地级市一级的党代表产生方式，由全体党员选举产生县级、地级市党代表，日后条件成熟时逐步推进到省级乃至中央一级。
　　2、全面推行基层党委书记直接选举的制度。
　　从四川省平昌县试行的乡镇党委书记直选的经验看，正面效果十分明显。今后的改革中，可以参考其经验，推行广大的乡镇党委书记直选制度。这本身与党章的规定并不矛盾。《中国共产党章程》第二十九条第二款规定："基层委员会由党员大会或代表大会选举产生。"这就为推行基层党委书记直接选举预留了制度空间。实行基层党委书记直选制度，能够促使距离广大人民群众最近的基层党组织充分发挥服务于群众的精神，促使党组织转变领导方式和执政方式，进一步加强和巩固党的领导。
　　3、逐步实行领导干部差额选举制度。
　　现行的制度，主要是上级党组织提名候选人进行等额选举的方式，鲜有差额选举方式产生领导干部。这种选举制度能够体现出党组织意图，确保党组织意中的候选人顺利当选，对于贯彻上级党组织的工作思路有重要作用。但是它的弊端是很明显的，那就是会造成少数人从少数人中选拔干部的局面，权力过于集中容易滋生****，等额选举没有为广大党员提供对候选人的比选空间，没有真正发挥选举的功能。流于形式的、没有悬念的选举也不利于领导干部树立竞争意识，不利于党内民主的开展。实行差额选举，可以有效保障党员的选择权，增强选举的竞争性。可以逐步增加党的地方委员会委员、常务委员、书记、副书记选举差额的比例，条件成熟时推广到党的中央领导机构。
　　（三）加强党与人民代表大会的联系
　　按照密尔的经典界定，代议制乃是这样一种政体，在这种政体下，"全体人民或者一大部分人民通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权。"人民代表大会制度作为我国的根本政治制度在宪法中有明确规定。人民代表大会这种代议制度是实现人民当家作主的有效途径，而坚持党的领导又是绝对必要的。人民代表大会制度的健全和完善，关键在于能否正确处理党的领导权和人大权之间的关系。只有从根本上理顺二者之间的关系，才能促进党内民主和人民民主的良性协调发展。如今，按照中央的统一部署，截止2011年年初，大多数的省、自治区、直辖市，以及市、县、乡都全面实现了党委书记兼任同级人大常委会主任的模式。这一模式的实现，加强了党对人大的领导，人大的地位提升了，使得人大常委会主任一职由虚变实，更好发挥人大在立法和监督方面的作用，也有利于地方党委更好地联系人大代表，了解和反映地方民意，促进和完善党的工作，有利于保证党的意图通过国家机构来转化为国家意志。

（四）建立健全党的监督制度
　　党的监督制度为党内民主的实施提供有力的制度保障。只有建立在民主基础上的监督，才是有力量的监督；只有有效的监督制度，才能最大限度的保证民主的有效实现。
　　现行的党的监督制度主要是下级党组织对上级党组织的监督，普通党员对党员领导干部的监督，党的代表大会对党的委员会的监督，党的纪律检查委员会对同级党的委员会的监督等等。这些监督制度都是在被监督者的地位实际高于监督者的地位的情形下实行的，监督功能的强弱，取决于党员领导干部的个人的民主意识，并没有形成有效的制度化监督效能。尤其是党的纪律监察委员会对同级党的委员会的监督处于弱化地位，这十分不利于监督功能的发挥，容易造成监督机制失控。在改革中，可以采取以权力制约权力的方式，提升党的纪律检查委员会的规格，即把现行党的纪律检查委员会书记的级别提高到与同级党委书记同级的地位，使纪委书记与党委书记同等级别、平起平坐、相互监督；将党对纪律监察委员会的领导方式由现行的"同级党委领导为主、上级纪委领导为辅"改为"上级纪委领导为主、同级党委领导为辅"；赋予纪委独立行使立案、调查、处分的权限。上述措施，有利于增强纪委这一党内监督机构的独立性，使纪委排除外来干扰，对滥用权力的行为和贪污****行为产生实质的威慑力和打击力，为党内民主的发展扫除障碍。
　　综上所述，发展党内民主，要充分解放思想，灵活运用一切合理的民主形式，将丰富的人类政治文明成果为我所用，促进党内民主不断完善和发展。当然，推进党内民主建设是一项长期任务，要坚持积极稳妥、循序渐进，不断开拓创新，不断积累经验，进而实现党内民主建设与社会主义政治文明建设的统一，促进社会主义和谐社会的构建。
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　　作者简介：李中东，男，安徽定远人，中国海洋大学法政学院政治学理论专业硕士研究生，研究方向：比较政治制度。