浅谈理顺立法与行政关系推进人大制度创新
【论文关键词】人大权威 政府权力 冲突 治理
【论文摘要】我国人大的实际工作效率和权威性不尽如人意的一个重要原因，就在于人大在职权的行使上是残缺的。这与现行的政治体制、权力结构、人事状况有很大的关系。必须以法治的眼光重新审视人大制度，审视人大职权的完善和健全行使，积极推进人大制度创新，建立和规范违宪审查制度，完善立法监督，推进人大代表的选举及其常委任职专职化和人大职能健全化。使人大真正依法履行国家权力机关的职能。
党的十六大以来，我国的民主法制建设与政治文明建设取得了显着成效。但是，在人民代表大会的制度建设与完善方面还很不尽如人意。
一、理顺立法与行政的关系
1．加强国家权力机关立法的主导作用，提高行政立法质量。要将重要的、具有综合性特点的法律议案交由全国人大常委会工作机构或专门委员会起草。在立法的基础上进一步明确国家权力机关立法与政府行政机关立法的权限划分，在可以通过国家权力机关立法即可调整的范围内，应明确限制行政立法进入，防止和避免政府行政立法超越或侵犯国家权力机关的立法权限。进一步健全和完善立法制度：一是立法制度民主化；二是立法关系主体多元化；三是立法权限明晰化；四是立法程序公开化；五是立法监督司法化；六是立法人员职业化；七是立法技术科学化。
2．完善立法监督，建立和规范违宪审查制度。对宪法监督权的行使是人大所有职权中最薄弱的环节，人大的宪法监督权几近虚设，这也是我国宪法缺乏神圣权威的一个重要原因。现行《宪法》明确规定全国人大和全国人大常委会有监督宪法实施的职权。但自从1954年《宪法》颁布实施以来，我国人大还没有处理一起“违宪案件”，这并不是说近半个世纪以来没有违宪案件发生，而是全国人大及其常委会没有正常行使宪法监督权。根据现行《宪法》规定，一切违反宪法和法律的行为必须予以追究。要建设社会主义法治国家，就迫切需要单独成立宪法监督委员会，专门监督审查包括全国人大常委会、国务院及地方各级各部门制定的法律法规和政策是否违宪，使我国宪法进入诉讼程序，确保宪法的神圣权威。
二、完善选举制度
1．提升公民选举资格。取消居住限制资格的规定；适度引入竞选机制；代表候选人的产生要民主协商和公平竞争；人大代表由只限县、乡两级直选应扩大到全国对于减少代表名额，地方宜采取基数加人口的办法确定，保持党员代表的适当比例，体现党的领导权与广泛代表性的统一。
2．完善政府候选人提名制度。保证参政党对政府候选人的提名权；改善候选人介绍方式，变书面介绍年龄、履历、职务为与选民或代表的直接介绍和对话制度，提高代表的参政素质和议政质量。
三、建立人大代表及其常委任职专职化制度
1政府官员不得当选人大代表。政府官员不能同时担任议员，这是国际上通行的做法。我国目前由政府官员担任人大代表的人数不少，这是很不妥当的，它不利于人大制度建设和民主政治发展。我国已经明确规定人大常委会组成人员必须辞去在政府担任的职务，这是人大制度改革的方向。随着人大代表专职制的建立，全国§各级政府官员应一律不得担任各级人大代表。
2．减少代表名额。现在我国全国人大代表名额近3000人，是世界议会人数最多的，省级人大代表名额也在400-1000人之问，比一些国家议会人数还要多。根据国外经验，议会在500人左右比较合适，超过1000人时开会讨论问题就比较困难。例如美国国会下院议员人数是435人，法国议会下院577人，日本众议院512人，印度下院544人，英国下院650人。我国人大代表名额过多(这固然与我国有近13亿人口有关)，效率并不是很高，特别是实行人大代表专职后，全国人大代表名额应在50o人至1000人之问。
3．设立与政府对口的专门委员会。西方发达国家的议会机构基本上是与政府的职能部门对口设置的，每个议会常设委员会机构专门审议研究与之相对应的政府部门的各项议案，并对其进行全面的监督，如美国国会的常设委员会43个，小组委员会100多个。我国人大要加强对“一府两院”的监督，就必须成立与政府相对口的专门机构，这也是现代社会分工专业化越来越强的客观需要。只有设立相应的人大专门机构才能够集中精力了解、研究和跟踪“一府两院”的工作，从而达到对“一府两院”进行经常、有效的监督的目的。
4．配备人大代表工作助手。人大代表实行专职化后，为了提高工作效率，就必须相应地为每个人大代表配备一定数量的助手和工作人员。国外议会议员都配备相应的工作助手，其工作责任心之强、工作效率之高是相当出色的。现行的人大结构下，代表人数太多，作为最高国家权力机关的机构，应该是实质性的工作机关，不是“象征”性的虚设机关，它所做出的决策具有权威性、强制性，关系到国家的前途和命运。如果说推行人大代表专职化不现实的话，那么，推行人大常委专职化的条件应当基本具备。人大常委会委员人数与同级人大代表相比只是其十几分之一。根据人大组织法的规定，省级人大常委组成人员一般需要35～65人，人口超过8000万的省不超过85人。人口超过800万的市不超过45人。县级人大常委会组成人员一般有11～23人，人口超过100万的县(区、市)不超过29人。而自第六届起，全国人大常委会组成人员的总数都是155名。因此，从人力、物力和财力上来讲都是能够满足的。推行人大常委专职化，有利于委员密切联系群众，汇集民意，集中精力参政、议政，更好地发挥其立法、决定、任免和监督职能。七届人大以来，地方各级人大常委会专职委员的比例有所提高。有的已经达到常委会组成人员的一半左右。而全国人大常委会的专职化程度，六届达63％，七届达72．8％，八届占61．14％。但是，现在专职化的标准还有模糊的地方，还有不少委员担任着企事业单位的主要领导职务，难以把其主要精力和时间放到常委会的工作上；有的甚至完全挂名，不干常委的工作。为此建议：一是在推荐常委会人选时，要推荐那些有足够的时间、精力用于人大工作的人员，通过差额竞选，不要仅仅把人大常委作为一种政治待遇来安排。目前对于少数必须兼任某种社会职务的，也要规定其在人大工作的职责和时间。二是通过立法规定各级人大常委会专职委员的标准及其时间表，以尽快提高专职委员的比例。三是为实现常委会人员的专职化创造条件，包括必要的工作经费与生活津贴等。另外，有必要增加常委职数，优化常委会人员结构，包括年龄和职业结构等，并改变安排二线干部的做法。
四、健全人大及其常委会职权
1抉定权的行使。决定权是体现人大作为最高国家权力机关特征的一项重要职权。根据宪法规定，属于国家或地方重大事情需要作出规定的应由全国人大行使决定权。在实践中，人大也多多少少在行使着这一职权。但存在一个突出问题：全国人大的决定权与执政党的决策权怎样协调一致。传统的做法是，执政党包揽国家事务，直接对国家机关和人民群众发号施令，执政党的决策权在许多方面取代了人大的决定权。执政党实行的是“党委决策，政府执行”的领导体制和原则，这就使政府成为党委的执行机关而不是人大的执行机关，这显然是不符合宪法精神的。在实行依法治国的今天，不是不要执政党的决策权，而是要实行执政党领导方式的转变，即由过去的“党委决策，政府执行”转变为“党委决策，经过人大决定，再由政府执行”，这就由过去的两个环节变成三个环节，这决不是多此一举，而是法治的重要特征；这也不是削弱了党的领导，而是在完善中进一步坚持了党的领导。
2．财政权的行使。财政权是指人大享有对国家的财政决定权和对政府的财政监督权。财政权是议会发展史上最原始的一种职权，早在英国资产阶级革命时期，议会就是为了限制国王征税而逐渐发展壮大起来的，当时流行的一句非常有名的口号是“不经议会批准，国王无权征税”。这既是对国王滥用权力的约束，更是对人民财产权利的保护。对照我国的情况，人大对财政权行使是严重缺失的：一方面，我国现行的人大对财政权的行使仅仅体现在一年一度对国家财政预算决算的审议上，而这种审议又大多是滞后的和形式上的，缺乏强有力的制约和监督。另一方面，从理论上说，国家税收的征管必须经全国人大审议批准，否则任何单位和个人都不得向人民群众征税。可我国的现实情况是，各级各部门不仅擅自制定每年税收增长目标以示政绩，而且纷纷出台各种收费项目中饱私囊。因此，要强化人大常委会职能，根据需要增设一些专门委员会，如类似国外议会中的拨款委员会。
3．弹劾、罢免权的行使。我国人大对人事权的行使还普遍地局限在被动的任免范围之内，而弹劾、罢免权的行使几乎没有真正启动过。弹劾是议会对违法、犯罪和严重失职行为的高级官员进行检查追诉的一种制度，这在西方各国议会中是经常行使的一项重要职权。根据西方的议会实践，弹劾制度主要是针对由选民选举产生的国家高级官员，在我国由选民直接选举高级官员的条件尚不具备的情况下，人大不行使弹劾权可以理解。但人大不能不正常行使罢免权，因为人大及其常委会对由它选举、决定、任命或批准任命的国家机关组织成员最有效的监督制裁手段就是罢免或撤职。罢免是人大免除违法、失职的国家机关领导人职务的方式。建国以来人大对罢免权的行使严重缺失，人大真正行使罢免权只有一次，这就是20世纪80年代末湖南省人大对副省长杨汇泉的罢免。现在官吏****比较严重，但人大很少积极主动地行使罢免权，一般是先由党委决定对某一****官员作出党内纪律处分后再由人大去办理“罢免手续”，这种“马后炮”式的“罢免”与人大作为最高权力机关的地位极不相称，无疑大大削弱了人大对各级官员的有效监督。
4．宪法监督权的行使。实现人大制度创新，还需要国家在其他制度安排上作相应地调整，比如我们习惯于重视学习文件政策而轻视学习宪法法律，习惯于将年届退休的老同志安排到人大工作。这就使人大领导干部有一种退居“二线”的感觉，使人大远离了权力中心，这与宪法赋予它的最高权力机关的地位是不相符合的。推进人大制度创新，需要国家从整个制度层面进行通盘考虑，关键是要深化政治体制改革。