试论村民委员会选举制度的完善

　　论文关键词：村民委员会选举制度完善
　　论文摘要：民主选举是村民自治的前提和基础，完善民主选举制度是贯彻《村民委员会组织法》、实现村民自治制度和建构和谐社会的重要内容。本文从民主选举的制度建设、候选人的提名、选举方式、罢免的条件与程序以及对选举的监督等面对村民委员会选举制度的完善作了初步探讨。
　　《村民委员会组织法》是关于村民自治制度的基本法律．它明确规定了村民实行直接民主的四个方面的基本内容：即民主选举、民主管理、民主决策和民主监督。确立了村民行使民主权利的基本制度框架。进一步充实、完善这一框架体系．建立健全有关村级民主的各项规章制度，是贯彻落实《村民委员会组织法》的一项重要工作，是全面推进村民自治活动的制度保证。其中。村民委员会民主选举作为村民自治的前提和基础，加强有关问题的研究，对于贯彻《村民委员会组织法》，实现村民自治具有重要意义。本文试就村民民主选举的制度建设及选举活动中的一些重要环节作一简要探讨。
　　一、村民民主选举的制度建设
　　早在1980年，邓小平同志就在《党和国家领导制度的改革》讲话中明确指出：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题。关系到党和国家是否改变颜色．必须引起全党的高度重视。”‘隅十多年之后．党的十五大报告进一步指出：“发展社会主义民主，制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”党和国家最高领导人的这些论述极其鲜明、深刻地阐明了制度建设在民主政治建设中的重要地位。正是基于对于制度问题的这种深刻认识。我们才一直强调民主的制度化、法律化．使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的注意力和看法的改变而改变；也正是基于这种深刻认识．我国的法制建设才取得了长足的进步。
　　自村民自治实行以来。民主选举制度经历了一个不断发展完善的过程。现行宪法第111条规定．农村按居住地区设立的村民委员会是基层群众性自治组织．村民委员会主任、副主任和委员由村民选举产生。该规定奠定了村民民主选举制度的宪法基础。现行宪法颁布以后。各地按照宪法的规定。在人民公社实行政社分开、建立乡政府的同时。有领导、有计划、有步骤地开展了建立村民委员会的工作。截止到1986年底，全国共建立村民委员会86．6万个。@为了便于开展工作，应运而生的1987年《村民委员会组织法(试行)》不仅对村民委员会与乡镇政府的关系、村民委员会的任务、规模和机构设置进行了规范。而且在民主选举制度的设计方面也有所发展，其创造性规定主要表现在三个方面：(一)村民委员会由主任、副主任和委员三至一人组成。由村民直接选举产生。每届任期三年，其成员可以连选连任；(--)村民委员会成员。妇女应当有适当的名额。多民族居住的村应当有人数较少的民族的成员；(三)年满十八周岁的村民。除依照法律被剥夺政治权利的人外，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限．都有选举权和被选举权。从这些规定不难看出，村民委员会组织法(试行)在民主选举制度建设方面向前迈进了一大步。该法试行十年之后。在总结实践经验的基础上制定的村民委员会组织法在继承原有立法成果的基础上，明确规定：“任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”，“村民委员会的选举．由村民选举委员会主持”，“候选人的名额应当多于应选名额”．“选举实行无记名投票、公开计票的方法”等等。至此，普遍、平等、差额、无记名投票的选举原则基本建立起来。
　　但是，村民委员会的选举是一项程序要求严格、操作性强的工作，随着选举工作的全面展开，《村民委员会组织法》原则性规定的不足日益暴露出来．制定具体的选举实施办法成为人们的迫切要求。根据《村民委员会组织法》的规定，村民委员会的具体选举办法由省、自治区、直辖市的人大常委会通过制定地方性法规规定。由于《村民委员会组织法》并没有对省级人大常委会通过何种方式规定选举办法作出明确规定，使得这项授权性条款在实践中表现为两种具体的实现方式：(一)由省级人大常委会制定《村民委员会组织法实施办法》，将民主选举作为其中的一项内容加以规范：(二)由省级人大常委会制定专门的《村民委员会选举办法》。两种方式相比较而言我们倾向于选择后者。因为民主选举作为一项法律性、程序性、操作性强的工作，其制度建设涉及面广，内容丰富。其本身就是一个规范、严格、逻辑性强的有机蹩体．如果把这样一个制度放在另一个制度中作为其部分内容加以规定．难免会造成另一个制度的冗长和繁杂，而且也不利于其本身的规范化、系统化。
　　任何一个法律文件都是一个结构严谨的制度体系。我们认为，单行的《村民委员会选举办法》应当包括如下内容：(一)总则。主要规定立法宗旨和立法依据、民主选举的基本原则及选举经费来源等问题。(二)选举工作机构。选举工作机构主要有乡镇政府成立的村民委员会换届选举指导小组及由村民直接选举产生的村民选举委员会，重点应明确二者各自的职权范围。(三)选民登记。选民登记即以选民名册的形式将享有选举权的公民登记人册。它是选举工作中的一项非常重要的程序。是保证享有选举权的村民不被剥夺选举权及防止没有选举权的村民参加选举的重要措施。村民选举委员会应当把好选民登记关。做到不错登、不漏登、不重登。(四)候选人的产生。明确候选人的资格条件，坚持由村民直接提名候选人、候选人名额应当多于应选人名额的原则。(五)投票选举。投票选举是选举过程的中心环节．也是选民行使选举权利的主要形式。它主要包括投票选举准备、选举大会程序、投票站投票、流动票箱投票、公布选举结果及当选人数不足三人时的另行选举等内容。(六)罢免、补选。主要应规范罢免的理由、程序及补选的条件、组织原则和程序。(七)处罚。应明确适用处罚的条件、享有处罚权的主体及具体的处罚形式。
　　二、候选人的提名
　　提名候选人是村民委员会选举工作的关键环节。提名工作做得如何直接关系到候选人是否真正反映选民意愿。关系到村民委员会成员素质的高低及选举工作的成败。候选人提名应注意以下几个方面的问题：
　　1．候选人资格条件。根据《村民委员会组织法》第12条的规定。凡年满十八周岁的村民。除依照法律被剥夺政治权利的人外，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，都有被选举权。可见《村民委员会组织法》采用的是列举的方式指出了不能限制选举权的九个方面，根据“法不禁止即自由”的原则，《村民委员会组织法》给予了地方性法规在设定被选举权条件方面适度的自由空间。
　　因此，在不违背《村民委员会组织法》第12条的情况下，设定候选人的资格条件既符合农村实际，有利于提高选举质量和候选人素质，也是合法的；不仅有关选举的地方性法规可以规定候选人条件，而且村民选举委员会在制定选举方案时。在符合《村民委员会组织法》及本省、自治区、直辖市人大常委会制定的选举办法的前提下．也可以对候选人资格条件作出某些具体规定。根据《村民委员会组织法》的原则精神和农村实际，候选人的资格条件主要有以下几个方面；(1)必须是本村有选举权和被选举权的村民；(2)遵守宪法、法律、法规和国家的政策；(3)廉洁奉公，作风正派；(4)办事公正、热心为村民服务；(5)有一定的工作能力；(6)能经常性地组织村务工作。
　　2．享有候选人提名权的主体。《村民委员会组织法》第14条规定，选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人。根据该条的规定，村民委员会候选人只能由本村选民直接提名产生．任何组织和个人都不得指定。具体的提名方式根据农村的实际可分为两类：(1)在村民数量不多，召开村民会议方便的地方。召开村民会议推选；(2)村民数量太多，不便集中召开村民会议的，召开村民小组会议推选。不论采取哪种方式，都必须将“村民委员会候选人提名表发到每一个选民手中，保证选民真正按照自己的意志提名候选人。实践中必须杜绝以下情形：(1)不召开村民会议而只召集村民小组长或村民代表投票提名，剥夺大多数村民的提名权的；(2)在以村民小组为单位推选候选人的情况下。不是召开村民小组会议．由每一个有选举权的村民投票提名。而是由村民小组长将提名表统一领回去，分别上门填写提名候选人，违背无记名投票原则的；(3)以村民小组为单位提名候选人后，没有在村民选举委员会的主持下，当众集中投票，而是由几个村干部统一计票，确定正式候选人，违背选举的公开性原则的。
　　三、选举方式的选择
　　选举方式的选择是关系到能否防止优秀人才落选的重大问题。村民委员会组织法》对选举所应采取的形式没有作出明确的规定。在实施该法的地方性法规中，关于选举形式的规定，主要分为两种：第一种方式是在提名时预先设定主任、副主任和委员职数，然后在各自的范围内按差额选举原则分别投票选出村委会主任、副主任和委员。第二种方式是在进行候选人的提名、正式候选人的确定和投票选举时，不按照职务分别确定职数，分别进行选举，而是把整个村民委员会作为一个整体，先按照差额选举原则选出村民委员会，再在已选出的村民委员会成员中由村民会议或村民小组会议选举主任、副主任，其余为委员。具体做法是：在正式投票选举之前。弄清正式候选人有无放弃被选举权或放弃其中某一职务的被选举权的情形，然后在尊重候选人意愿的前提下。同时进行主任、副主任的选举，分别以各自领域内得票最多者当选。
　　第一种方式虽然体现了差额、直接选举的原则，但存在着三个方面的不足。首先。容易发生主任正式候迭人落选后不能作为副主任候选人参加选举、副主任正式候选人落选后不能作为委员候选人参加竞选的情况，这势必造成优秀人才落选的问题。针对这一问题，虽然采取三次投票的办法可以解决即先进行村主任候选人的提名、预选及正式选举工作．再依次进行副主任、委员候选人的提名、预选及正式选举工作。但这种办法花费时间太长，耗费的人力财力太大，不切合农村实际。
　　其次，还会发生主任正式候选人确定以后。有一位主任正式候选人提出不愿做主任候选人，愿做副主任候选人或者副主任候选人提出不愿做副主任候选人而愿做委员候选人的情况。在这种情况下，如果不接受请求人的请求。显然有悖于权利可以放弃的原则，同时也不符合爱岗敬业的基本要求：如接受其请求，叉不符合副主任候选人、委员候选人由选民直接提名选举产生的要求，且不符合主任候选人、副主任候选人差额选举的原则。其三，在候选人同时被提名为两个职务候选人的情况下，在预选计票时将高层职务得票数同时计入低层职务得票数，这应该是防止优秀人才落选的较好的措施。但是．高层职务和低层职务毕竟是两种不同的职务。选举人在投票选举时，必然有一个根据工作能力等方面进行分析、选择的过程，如果将高层职务得票数同时计入低层职务得票数，这难免与部分选民的意志相悖。相比之下，第二种方式更为可取。这种投票选举方式既可以克服第一种方式存在的不足，也符合《村民委员会组织法》规定的差额、直接、无记名投票原则。

　　四罢免
　　村民委员会成员的罢免是指在村民委员会成员的任期届满之前，选民用以撤免其职务的行为。它是民主选举制度的重要组成部分，是基层民主政治参与的重要途径及村民自治的重要体现。选民享有罢免权的理论基础在于：其一。从原则上讲，村民委员会成员是由选民选举产生的，受选民委托行使职权，如果其失去了民意基础，得不到选民的继续信任．选民理应行使罢免权，将其撤换为可信任之人；其二，就实际的利益而言，如果选民享有对于村民委员会成员的罢免权。就会形成对其滥用权力的有效牵制，使村民委员会成员的行动与意志不敢公然蔑视民意，其舞弊营私以及贪污专断的行为．也可减少。
　　由于罢免能产生重大的政治和法律后果，是一项严肃的法律行为，因此，罢免必须遵守严格的条件和程序，以保证选民意愿的实现、避免罢免的随意性
　　1．关于罢免的条件。罢免村民委员会成员必须经过本村五分之一以上有选举权的村民联名，并提出罢免理由。才能启动罢免程序。有下列行为的，村民可以提出罢免要求：(1)违反党的方针、政策和国家的法律法规的；(2)以权谋私、办事不公，在村民中造成较坏影响的；(3)玩忽职守，给村民生产或村集体财产造成重大损失的；(4)无正当理由，连续六个月不参加村民委员会工作的；(5)在村民会议或村民代表会议的民主评议中连续两次被评为不称职的。
　　2．关于罢免的程序。罢免村民委员会成员。必须按以下程序进行：(1)提出罢免案。享有提案权的主体只能是本村五分之一以上有选举权的村民。罢免要求应当采用书面形式向村民委员会和乡镇政府同时提出，写明罢免理由并签名。(2被提出罢免的人进行申辩。村民委员会接到罢免要求后。应将罢免理由通知被提出罢免的人，但不得告知提出罢免要求的村民名单。被提出罢免要求的人应当向村民委员会、乡镇政府提出申辩意见及申辩材料。(3)调查、核实罢免理由。乡镇政府接到村民罢免要求后，应当在十日内派人到村调查核实罢免理由，审查申辩材料。如果罢免理由不成立的。由调查人员向提出罢免要求的村民通报调查核实情况，并向村民提出撤回罢免要求的建议。如果罢免建议未被接受或者罢免理由成立，应指导村民委员会召开村民会议，投票表决罢免要求。(4)召开村民会议投票表决罢免要求。罢免会议应在接到罢免要求后的一个月内召开。罢免副主任、委员的会议，由村民委员会主任主持，乡镇政府给予指导：罢免村民委员会主任的会议及村民委员会在一个月内拒绝召开罢免会议的，由乡镇政府派人主持会议罢免会议由本村有选举权的村民参加，罢免要求必须经全村有选举权的村民过半数通过。(5)备案。罢免决议通过后，收回当选证书，报乡镇政府备案。村民委员会成员在任期内被依法追究刑事责任或者被劳动教养的．其职务自行终止，不再启动罢免程序，直接报乡镇政府备案。
　　五、选举监督
　　选举监督是村民委员会选举工作中的一个重要环节和重要内容，是防止和克服选举中可能发生的各种违法现象、保证村民选举工作依法进行和村民委员会选举质量的重要举措。按照享有监督权的主体进行分类。选举监督主要分为以下两种：
　　1．县乡政权机关的监督
　　县乡政权机关的监督即县级人大及其常委会和乡级人大主席团、县乡两级人民政府，对村民委员会选举工作的监督。主要途径有：(1)组织特定问题调查委员会进行调查。在村民委员会换届选举中，县乡两级政府要组织由同级常委、人大、政府及民政部门等方面广泛参加的村民委员会换届选举领(指)导小组，县级人大及其常委员、乡级人大及其主席团应根据选民的申诉、检举、控告或者根据村民委员会换届选举领(指)导小组在工作中发现的问题组织特定问题调查委员会，县乡两级人大及其常委会或主席团应根据调查委员会的报告作出相应的决议。(2)检查。即村民委员会选举工作结束后，两级政权机关应当派出工作组或者检查组。对选举工作的每一个阶段是否严格依法执行进行的事后监督。(3)听取汇报和质询。县乡两级人大应听取同级政府关于村民委员会选举工作的汇报，对选举中的重大问题提出质询，两级政府及其职能部门必须到会予以回答。
　　2．选民监督
　　参与村民委员会选举的选民具有双重身份．既是选举的参与者，又是选举的监督者。作为参与者，直接参加投票选举。行使选举权和被选举权；作为监督者，应监督整个选举工作。
　　监督选举工作机构和选举工作人员是否执行法律、法规的规定；有无违法或舞弊行为。选民监督的主要方式有：(1)提出选民资格诉讼。选举权和被选举权是我国宪法赋予公民的一项重要的政治权利。根据《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的规定，选举前，应当按选区进行选民登记，并在选举日前30日公布选民名单，发给选民证。公民对选举委员会公布的选民资格名单有不同意见的，可以向选举委员会提出申诉。选举委员会对申诉必须在3日内依法作出决定。申请人如果对申诉决定不服，可以向人民法院起诉。以此为根据，民事诉讼法还规定了人民法院审理选民资格案件的不同于普通诉讼程序的特别程序。《选举法》虽然不包括村民委员会成员的选举，但借鉴其中的相关规定对于保证广大农村村民选举权利的实现无疑是有益无害的。(2)对于村民选举委员会的违法行为，向乡镇人大和人民政府或者县级人大常委会和人民政府及其有关主管部门举报；(3)对于乡镇政府的违法指导，向县级人大常委会和人民政府及其有关主管部门举报：(4)对于其他选民在选举中的违法行为，向村民选举委员会或乡镇政府换届选举工作指导小组或乡镇人大或人民政府反映。
　　当然。完善村民委员会选举制度所涉及的问题远不止上述这些，我国农村政治、经济、文化发展不平衡的特点更导致了村民委员会选举在现实运作中的复杂性，本文仅就其中存在的普遍性问题进行了初步探讨。为推动基层民主建设，加强对村民委员会选举制度的研究具有重要的现实意义。
　　注释：
　　①《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年1O月第2版，第333．
　　②邹恩同．关于中华人民共和国村民委员会组织条例(草案)的说明．
　　③王世杰，钱端升．比较宪法[M]．中国政法大学出版社，1997，189—190．