试论党代表任期制与党内民主制度的创新发展

　　摘要：《党代表任期制暂行条例》是顺应加快推进党内民主建设，着力提高党的执政能力和执政水平这一历史要求而郑重出台的。它的颁行是党的十一届三中全会以来党内民主建设和发展的合乎逻辑的必然结果，必将对党内民主理论和实践的继续前进产生强大推动力。党代表任期制的有效实行和继续完善，仍有待于党代表的选举产生、党代表的权利职责以及对党代表的监督等理论及实际问题的厘清和解决。
　　关键词：党内民主；党代会常任制；党代表任期制；执政能力

　　为充分发挥中国共产党各级代表大会代表的作用，坚持和完善党代表大会制度，推进党内民主建设，提高党的执政能力，保持党的先进性，中共中央于2008年5月正式颁发《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》(以下简称《党代表任期制暂行条例》)，这是中国共产党历史上第一部党代表任期制规章。从2007年10月党的十七大提出实行党代表任期制的重大决策，到2008年4月中共中央政治局专门召开会议具体研究部署，再到《党代表任期制暂行条例》发布，仅短短数月，就完成了党代表任期制提出、制定、颁布的全过程。这充分显示了中国共产党以改革创新精神建设和发展党内民主的决心和智慧，也无疑将把党内民主推进到一个新高度。
　　一、顺应加快推进党内民主建设
　　历史要求的重要举措
　　党的十一届三中全会以来，中国共产党自身建设的理论和实践都取得了巨大的成就，反映在党内民主建设上也不例外。改革开放30年来党内民主的发展，其理论成就的制高点无疑是党的十六大提出的“党内民主是党的生命”的命题。在党的历史文献中，曾经有过“政策和策略是党的生命”、“党的团结就是党的生命”等提法，而把党内民主的重要性提高到党的生命的高度，则是从来没有过的。它既是对建党以来正反两方面经验、教训的深刻总结，也是发展党内民主的现实需要。改革开放30年来党内民主发展的历程表明，党内民主是共产党的本质属性，是决定共产党永远走在时代前列、保持先进性的重要因素，在党的建设中具有至关重要的作用。
　　在改革开放以来的30年中，中国共产党对党内民主的思想认识不断深化，党内民主的制度体系不断健全，党内民主的社会氛围不断优化，广大党员党内民主的主体意识也不断增强，这些都为党内民主的健康发展打下了坚实的基础。特别是党的十六大以后，新一届中央领导集体深刻认识世界发展的大势，深刻认识我国社会发展的阶段性特征，科学评判党的建设的基本现状，从把中国共产党建设成为领导全国各族人民全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的坚强核心的战略高度，鼓励基层积极探索。几年中，基层党内民主建设从内容到形式都取得了丰硕成果，对推进全党的党内民主建设起到十分重要的作用。比如，按照党的十六大关于改革和完善党内选举制度的要求，进一步完善党内选举办法，改进候选人提名方式，扩大差额比例；一些地方开始探索竞争机制在选举中的作用，试行领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法；一些地方进行了“公推直选”乡镇党委书记试点。按照党的十六届四中全会关于逐步推进党务公开的要求，党的各级基层组织通过积极健全和完善制度，推进组织工作的观念创新、制度创新和方法创新，增强了党组织工作的公开性、群众性和透明度。这些探索，激发了党员参与党内事务的积极性，为基层党组织的建设工作增添了新的生机与活力。
　　党的十七大进一步明确了发展党内民主的总体思路，这就是要从改革体制机制人手创新党内民主制度，包括尊重党员主体地位，保障党员民主权利；推进党务公开，营造党内民主讨论环境；完善党的代表大会制度，实行党代表任期制和试行党代会常任制；完善党的地方委员会工作机制，逐步实行票决制和常委会向全委会报告工作并接受监督的制度；以优胜劣汰为目的改革和完善党内选举制度等等。《党代表任期制暂行条例》正是顺应加快推进党内民主建设，着力提高党的执政能力和执政水平这一历史要求而郑重出台的。
　　二、新时期党内民主制度建设和
　　发展逻辑的必然结果
　　党代表大会制度是党的组织制度的重要组成部分，党代表大会的代表是各级党代表大会活动的主体。实行党的代表大会代表任期制，是针对党代会代表(以下简称党代表)只在代表大会期间的几天时间内发挥作用的现实状况提出来的。《党代表任期制暂行条例》规定，“党代表大会代表每届任期与同级党代表大会当届届期相同。如下一届党代表大会提前或者延期举行，其代表任期相应地改变。代表在党代表大会召开和闭会期间，享有代表资格，行使代表权利，履行代表职责，发挥代表作用”。
　　党代表是否实行任期制，在世界各类政党的具体实践中并不尽相同。至少在理论上，没有哪一个政党规定党代表的权利到该次代表大会闭会截止。就这个意义而言，党代表无所谓任期不任期。然而，对中国共产党来说，党代表任期制问题的提出并明确写进党章，却有其特殊的历史背景和现实意义。第一，在党代会年会制的条件下，代表大会每年召开，代表每年都有活动(如从党的一大到党的六大那样)，自然不发生代表任期的问题。但是，在改变年会制以后，情况就不一样了。如果党代表的主要活动范围依然是会议期间，那就意味着，在两次代表大会间隔的几年时间里，特别是由于特殊的历史原因，在两次代表大会间隔时间较长(如党的六大到党的七大间隔17年)的情况下，党代表是不起作用的。这当然是一个关系到党内民主是否充分、党的制度机制能否正常运作、党的肌体能否保持健康的大问题。第二，现在，中国共产党已经是一个拥有7500万党员的大党，相当于世界上一个人口中等规模的国家，其内部事务的管理，就其难度和复杂性而言，不亚于一个国家。在这种背景下，很多党内事务由全体党员直接参与是不现实的，只能通过代表参与。第三，党长期执政，是政治体制中的领导核心，各级决策层绝大多数是共产党员，如何监督领导层对权力的运作，是社会的责任，也是执政党本身的责任。由党代表通过代表大会发挥其监督职责，是对权力监督的多种途径之一。第四，党员是党内的权利主体，也是党内权力的授予者。党代表是党员直接委托、授权的第一层次的被委托者，代表的是广大党员的意志，各级党的代表大会在理论上应是党内的最高领导机构。然而，在以往党的政治生活中，党代表只是在大会召开的几天时间内起到讨论报告、选举领导机构的作用，大会闭会后便无声无息，党代表职责和权利近乎“空置”。这样，代表大会作为领导机构的作用体现不出来，党员的主体地位也表现不出来。实行了党代表任期制，将在相当程度上改善这种局面。
　　党的代表大会代表任期制是在基层试点的实

践中成长起来的，是伴随着党内民主的发展，伴随着中国特色社会主义现代化建设及国家政治生活民主化进程的发展而出现的。其实，早在1956年召开的党的八大，就确定实行党代会常任制。邓小平在党的八大指出：“代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关”，“这种改革，必然可以使党内民主得到重大的发展”。这表明，中国共产党一开始就是从党内民主的角度来提出党代会常任制问题的。1958年召开的党的八大二次会议，成了党的历史上迄今唯一一次全国党代会的常任制会议。遗憾的是，在随后的时间里，党的民主生活出现不正常现象，党代会常任制的思考探索也随之中断。此后，党内逐渐形成了高度集中、缺乏民主的体制，以至于发展到党的领袖个人专断、个人迷信，造成了“文化大革命”这样的大灾难。党的十一届三中全会以后，党代会常任制的问题作为发展党内民主的一个重要议题，再次在党内提起，反映了中国共产党对发展党内民主的迫切要求。从20世纪80年代末开始，浙江、黑龙江、山西、河北、湖南等省的12个县(市、区)，进行了党代会常任制试点。党的十六大肯定了党代会常任制的改革方向，提出了“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点”的要求。此后，广东、浙江、湖北、四川、江苏等省进行了更多的党代会常任制试点，党内民主的发展进入了一个新的阶段。在上述试点中，“各地对党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式进行了积极探索，取得了较好成效”。这些成功探索一个主要经验是，党代表大会常任制首先要解决的就是代表任期制问题，党代表任期制是党代表大会常任制改革的基础和核心。所以，党的十七大作出各级党代表大会代表实行任期制的重大决策，正是中国共产党在新时期党内民主建设和发展的一个合乎逻辑的必然结果。
　　三、推动党内民主理论和实践
　　不断发展的强大助力
　　党代表任期制的推行以及由此带来的党内民主制度的创新和发展，具有重要的理论和实践意义。
　　1、它将赋予党内民主理论以强大的生命力，进一步拓展和增厚党内民主理论生长的土壤。中国共产党的理论创新从来都是与党和人民的创造性实践紧密联系在一起的。近年来，党在推进党内民主建设的实践中形成了许多理论新成果，其中包括：达成了党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证的广泛共识；形成了以人为本，科学执政、民主执政、依法执政的核心执政理念；提出了尊重党员主体地位，保障党员民主权利，推行党务公开，营造党内良主讨论环境的重要思想；明确了以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐，积极拓展党员参与党内事务的渠道，积极探索发展党内民主的有效途径和形式，制定和实施落实党内民主的具体措施，推动党内民主制度化、规范化的具体思路等等。这些重要理论新成果能不能得到真理性认证，能不能实现其理论价值，能不能转化为推动实践发展的物质力量，能不能获得不断丰富和发展的动力源泉，关键在于能不能及时回应实践、回归实践、指导实践。实行党代表任期制这一制度，就是党内民主理论回应党内民主实践呼唤的重要举措。它将使中国共产党的党内民主理论在指导党内民主实践中被赋予新的时代内涵，在解决党内民主难题中激活更多的理论生长点，在总结党内民主实践经验中增添新的精神营养，不断推动党内民主实现从实践到理论的新飞跃，不断开拓理论发展的新境界。
　　2、它将从更高层面丰富和完善党内民主建设的制度资源，激发党内民主建设的整体活力。第一，党代表任期制将促进党员权利的实现和保障。党代表任期制的作用是保障党员权利的一个重要的机制，即通过制度化、规范化和程序化的政治过程，畅通党员的政治要求，通过一系列政治程序将党员的“众意”进行决策、立法等方面转换，这是对党员政治权利最有力的制度保障。第二，党代表任期制有助于理顺党代会、全委会和党委会领导体制。由于党代会常任制的制度起点高，而现行的党委会组织领导体制很难与之相接轨。目前决定党的重大决策的是各级党委及其常委会，常委会领导体制掌握公共权力，人数少、层次高、决策快，但权力不易受到监督。党代表任期制的推行，则必将为党代会常任制奠定制度基础。在这一领导体制下，能保证党员的主体地位，保证决策民主化和科学化，保证即便决策失误，也较易得到纠正，领导人滥用权力的现象会大大减少。第三，党代表任期制可以使党内选举制度更加趋于民主和开放。党代表任期制的推行必将使得党内选举富有竞争性，这就为推动党内民主提供有利的契机。毋庸置疑，选举是党内民主在政治实践中制度化了的党员控制党的领导机构最为有效的行为，是现代政党中党员以选民的资格表明自己对政党公共权力的基本立场的行为，它以制度化的方式实现对内党权力的制约，是党员试图把自身的命运交到自己手中的努力。
　　3、它将在普遍实行党代表任期制的基础上，加快推进各级党的代表大会常任制的试点。如前所述，党代会常任制是中国共产党推进党内民主的一个非常重要的方面。怎么推进制度起点较高党代会常任制?自然应该落实到可操作的层面。这个“可操作的层面”，就是已被浙江台州椒江区等地党代表大会常任制近20年试点经验所证明的党代表任期制。党代表任期制和党代会常任制有内在的联系，但又有所不同。党代会常任制有两个方面含义，一是党代会实行年会制，二是党代表实行常任制。党代表任期制虽与党代表常任制表述不同，但本质上具有一致性，即开会和闭会期间党代表都享有职权。然而，从党代会年会制与党代表任期制考察，两者的区别是显着的：党代会年会制强调的是每年召开年会，召开年会是常任的前提和基础，在年会制基础上实现党代表常任；而党代表任期制不以召开年会为前提，在5年一届的届期里，即使不召开年会，任期制也照常实行。这就较好地解决了党代会常任制试行以来，人们对每年召开党代会可能产生人财物资源大量耗费的争议和担忧，以及在欠发达地区由于各种条件制约而难以全面推行的矛盾。任期制从党代表权利实现方式上破题，跳出了“年会”为主导的思维模式，有效地化解了直接实行党代会常任制的某些客观制约因素。

　　四、有效实行和继续完善党代表
　　任期制的主要问题
　　毫无疑问，实行党代表任期制是个新生事物，很多情况还需要在实践中继续摸索。从现有的制度规定和实践来看，要使党代表任期制得到有效实行和臻于完善，党内民主制度建设获得更具实质性的进展，确有一些理论及实际问题亟待厘清和解决。
　　1、关于党代表的选举产生。既然党员是党的主体，党代会又是一种代议制式的民主方式，那么，党员代表的产生就是一个至为关键的问题。这个问题实质上直接涉及党代会的合理性、合法性及其功能的发挥。按照列宁的观点，全体党员都有一律平等地参加党的领导和管理党内一切事务的权利，而这种权利的实现是通过直接与间接的两种基本方式体现出来的，间接的方式主要是由党员民主选举出自己的代表(即把自己的权利委托于代表)，通过召开党员代表大会的方式来决定党内重大问题。为此，党员代表的产生就必须充分、真实地体现党员主体的意志，任何党的领导机关对此都没有包办代替的权力；党员代表的产生必须坚持公开、平等、竞争的原则，并在党内形成透明度很高的民主竞选机制，改变长时期以来许多党员不明白自己的“代表”是谁、是怎么产生的、自己的权利是怎么委托的等不正常情况。现行党员代表产生的一个关键性环节即在基层党员和党组织推选候选人后，由党的领导机关“集中”(或叫“平衡”)，显得较为模糊，缺乏程序性、公开性、可监督性，有时往往成为领导人意志或领导机关内定方案的实现方式。这种方式在日益开放及党内民主意识不断增强的时代条件下，已明显不合时宜，对此应进行认真的改革。
　　2、关于党代表的权利和职责。在《党代表任期制暂行条例》中，关于“党代表大会代表的权利与职责”共有6点，涉及的主要是代表参政议政，提出议案、建议或意见等，而没有对代表的质询(询问)权、罢免(撤换)权作出明确规定。首先，党代表能否有质询的权利?从理论上讲是不成问题的。因为，授权者向其授权的党的同级委员会和纪律检查委员会及其成员提出质询、询问，是履行职责的必要方式，是监督被授权者的必要手段，是确保决策正确、不滥用权力的重要形式之一，是再正常不过的事情。党代表任期制如果能够真正体现出代表的权利，如果针对重大问题决策与执行的质询(需指出，“对重大问题提出意见和建议”不能等同于质询)权利真正实现，无疑是对权力有可能被滥用的一种制约和防范。所以，《中国共产党党内监督条例》才对党委会委员、纪委会委员的质询与询问作出相应规定。然而，对党代表的质询权利如何保障，却没有相关制度保障与规范。其次，《中国共产党党章》规定，共产党员有要求罢免或撤换不称职干部的权利。从法理上讲，各级党的委员会是由同级党代会选举产生的，党代表有权对其提出罢免或撤换的要求。但在实践中，却没有任何相关的具体规定，即使出现了不称职干部，一般党员想要罢免或撤换他，却找不到任何关于启动程序的规定。直言之，就是不知道谁负责受理关于罢免与撤换的提议，不知道应该怎样提出相关建议，怎样提出才算没有“违背组织原则”?如果在全党使用的《党代表任期制暂行条例》中，对党代表权利的规定能够完整地体现出党章的精神，将是对党内政治生活中空白的一种弥补。
　　3、关于对党代表的监督。党代表是党员选举产生的，一旦实行任期制，党代表自身也存在能否真正反映选举人意志的问题。一是党代表在投票表决、选举等事项中“代表”谁?从理论上说当然是代表选举单位意志，代表选举人意志。但在实践中却复杂得多，特别是在用人问题上，“代表”上级意志的情况司空见惯。二是党代表履职的表现，如何让广大党员知道?党代表在相关会议上的表现如何，提出了什么样的议案，提出了什么样的意见和建议，都需要让选举人知道，选举人才能判断其究竟代表谁、是否合格等。由此又决定了党代会需要进一步公开，党内事务进一步公开。三是党代表自身有一个素质再提高的问题。选出高素质的党代表是提高党代表素质的“入口”，但是由于对党代表素质的要求是不断发展变化的，今天选举产生的代表是先进的、高素质的，不等于他能够在任期内永远保持先进性、永远具有高素质。显然，一方面党代表要增强责任感和使命感，不断提高自身素质，另一方面，加强对党代表的外在监督，也是促使党代表保持和提高自身素质的重要推动力量。