试论改革开放30年来党内民主制度的发展和完善

　　摘要:改革开放以来,中国共产党对党内民主的认识,随着实践的深入而不断深化和成熟,在理论和实践上都取得了丰硕的成果。新世纪新阶段,世情、国情、党情的发展变化,决定了进一步规范制度立法、重视和加强党内民主制度建设的重要性和紧迫性。
　　关键词:改革开放党内民主制度建设
　　党内民主是增强党的创新能力、巩固党的团结统一的重要保证。改革开放以来,我们党不断加强党内民主建设,在理论创新和实践探索取得了丰硕的成果使党内民主生活充满了生机和活力。党内民主的制度化是巩固党内民主发展成果的根本之策。从根本上讲、党内民主的推进不是政治性的组织动员,而是制度化的民主过程。党内民主制度的有效维护和运行,不仅推动着党内民主,也维护了党内民主。
　　一、不断强化党内民主制度建设
　　改革开放以来,中国共产党党内民主制度建设也经历了一个不断发展的历史过程,重点在民主集中制度、党的代表大会制度、干部选拔任用制度、党内监督制度等方面不断健全和完善。
　　1.不断健全民主集中制度
　　党的十一届三中全会决定健全党的民主集中制,健全党内规章,严肃党纪,全会正式选举成立了中央纪律检查委员会,这对于恢复党内民主和民主集中制,克服个人专断,把领导人置于党规党纪的约束之下,具有重要意义。自此以后党内的民主生活开始走上了轨道,民主制度一年比一年健全,民主生活一年比一年扩大。党的十一届五中全会通过了《关于党内政治生活的若干准则》,重申了以民主集中制等为主要内容的党内政治生活准则,明确规定要坚持集体领导,实现少数服从多数,反对个人专断。《准则》的制定和贯彻,对党内正常的政治生活和发扬党内民主,健全民主集中制有重要意义。
　　党的十二大规定了党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责制相结合的制度,禁止任何形式的个人崇拜,保证党的领导人的活动处于党和人民的监督之下,这些规定有利于保证党的集体领导和团结统一。党的十三大突出强调指出要从中央做起,健全党的民主集中制和集体领导制度,这对于党的决策民主化和科学化,对于充分发挥各级党组织的积极性和创造性,发挥了重大作用。2001年召开的党的十五届六中全会通过的《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》强调“坚持民主集中制原则,反对独断专行、软弱涣散”,把“充分发扬民主,维护集中统一”作为加强和改进党的作风建设的重要环节。
　　2.不断修改和完善干部选拔任用制度
　　2002年7月中央颁布了《党政领导干部选拔任用工作条例》,对党政干部选拔任用的条件,对从民主推荐、考察、酝酿到讨论决定、任职的程序,以及干部交流、回避、免职、辞职、降职,干部选拔任用纪律及监督等,都作出了明确的规定,从而对党政领导干部的选拔任用和管理进行了全面的规范。党的十六届四中全会强调要完善党内选举,严格控制选任制领导干部任期内的职务变动。在领导干部的选拔任用管理监督工作上,贯彻和扩大科学化、民主化、制度化的方针, 2006年中组部制定了《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》,有力地完善了《党政领导干部选拔任用工作条例》,使《条例》的贯彻执行有了程序化的细则保障。党的十七大报告在改革和完善党内选举制度方面作出了新的部署。
　　3.不断强化党内监督制度
　　从党的十二大到党的十七大,党章经历了六次修改,贯穿党章六次修改的一个重要特点就是体现了不断发展党内民主,加强党内监督的思想。1986年9月,党的十二届六中全会通过的《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》指出:“必须努力改革和完善党的组织制度和工作制度,严格执行党的纪律,建立健全党内监督制度和人民监督制度,使各级领导干部得到有效的监督。”1996年1月,******同志在中纪委第六次全会上专门强调加强和健全党内监督的问题,指出“党内监督要有效,监督工作水平要提高”。2000年12月,中共中央组织部颁布《关于加强组织部门干部监督工作若干意见(试行)》,对领导班子和领导干部的监督、对干部选拔任用工作的监督检查、对组织部门干部监督工作的领导等都作了详细的规定。2003年12月颁布的《中国共产党党内监督条例(试行)》,标志着党内监督工作进入了制度化、规范化的新时期。党内监督条例规定了10项制度,其中外部制约制度有巡视制度、谈话和诫勉制度等,内部制约知道有民主生活会、述职述廉制度、集体领导制度等,它们之间相互联系、紧密协调,形成了比较完备的党内监督制度体系。2004年9月中共中央又颁布了《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党员权利保障条例》操作性强的配套规定,为实施《党内监督条例》提供了更加充分的条件。
　　4.不断健全和完善党的代表大会制度
　　党的代表大会制度是党的一项带根本性的、实现党内民主的最基本的制度。党内民主的状况,历来与党的代表大会的权威及其功能的发挥存在着内在的必然联系。改革开放以来,党代会制度取得了长足的发展,不断推进着党内民主的发展进程,同时,改革和完善党代会制度的新探索也在不断深入,在改革的途径与形式选择上,实行党代会常任制成为一个重要的切入点。
　　二、党内民主制度建设存在问题及创新
　　在新的历史条件下推进执政党党内民主进程,必须整合已有的民主制度规范,对党内民主生活做出整体的制度性规定,形成党内政治生活通则,使党内民主在整体规范的基础上得到质的提高。根据党内民主的现状和存在的问题,以下几项制度的创新和完善对整体推进党内民主具有关键性意义。
　　1.进一步建立健全党员民主权利的保障机制
　　我们党历来都非常重视对党员权利的保护,在党的十二大通过的党章的总纲中特地强调了在党纪党规面前人人平等原则。党的十五大把党员的民主权利明确概括为八项。党的十七大报告指出:“尊重党员主体地位,保障党员民主权利,推进党务公开,营造党内民主讨论环境。”2004年9月,中央印发了《中国共产党党员权利保障条例》,这对于保护广大党员参与党内事务的政治热情,不断推进党内民主建设,有十分重要的意义。党的十七届四中全会提出:“必须坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相集合,以保障党员民主权利为根本。”但由于目前还缺乏一个有效的实施细则,真正落实党员的权利还任重而道远。完善保障党员权利制度,要特别注意以下几个问题。一是要进一步在党内确立“党员主体”的观念,这是保证党员权利的思想基础。中国共产党的一切权力属于党员,应当在党内强化党员主体的意识,尊重党员的权利和意志。二是要进一步健全保障党员权利的程序性制度。如何在程序细节上保证党员或党员代表在投票的时候不受干扰,怎样在程序上保证选举人自行投票的权利,如何从党内程序性制度上保障党员能够参与管理党内事务、如何保障党员行使监督权,尚需认真探索解决。三是进一步拓宽党员参与党内事务的渠道,为党员参与提供更多的平台。给党员搭建参与党内生活的平台,不断拓宽党员参与党内事务的渠道,有利于增强党员的主体意识和主人翁责任感。要通过党员活动载体的创建,进一步疏通党员参与党内事务的渠道。四是切实加强基层党内民主建设,保证党员对基层党组织各项事务的参与权利。加强基层党内民主建设,就是要在基层党组织为党员的政治参与和社会参与提供更多的资源与平台,重点应该是按照党章规定,按期、按规定的程序认真开好党员大会或党员代表大会。

　　2.进一步完善党务公开制度
　　按照党的十七大报告、十六届四中全会《决定》和《中国共产党党内监督条例(试行)》的精神,健全党务公开制度,应循着以下思路进行。一要建立和完善党内情况通报制度。《中国共产党党内监督条例(试行)》第三章第二节“重要情况通报和报告”对党内情况通报作了规定,包括党内上情下达制度、党委纪委向党代会通报制度、下情上报制度、党员领导干部向党组织报告个人重大事项制度等。今后,需要不断健全、完善这些制度,使之更加严格、规范,并能确实得到贯彻执行。二要建立和健全党内情况和社情民意反映制度。这主要指的是下情上达。这也是党务公开的主要内容。要进一步疏通党内情况和社情民意反映的渠道和形式,充分发挥简报、内参、新闻媒体报道和信访等在情况反映方面的作用,积极创新、开拓包括互联网在内的新渠道、新形式,使下情能够及时上达,为消除矛盾、处理问题、正确决策提供重要材料。三要建立和健全党内重大决策征求意见制度。改革开放以来,党内重大决策征求意见的工作在不断改进和加强。但是,总的来说,党内重大决策征求意见的公开度、透明度还比较低,征求意见的面窄、人少。今后,对涉及全党的重大问题,例如党章的修改、党员权利的保障、党内监督制度的修改等应该面向更多的党组织和党员征求意见,进一步扩大征求意见的范围和对象。这对于调动党组织和党员参与党内事务的积极性,对于发展党内民主有十分重要的意义。四要建立和完善公示、听证以及专家咨询、论证制度。党内在干部人事方面已经有公示制度。党组织决定同群众利益密切相关的其他重大事项,也要实行公示、听证制度,以扩大人民群众的参与度,这也是和党务公开密切相关的制度。同时在党内,也有必要有组织地广泛联系各方面的专家学者,建立多种形式的决策咨询机制和信息支持系统,有组织有计划地对党的重大决策进行研究和咨询,这也是增大党内重大决策的公开性和透明度的重要形式。
　　3.进一步完善党内监督制度
　　权力过分集中导致缺乏有效监督是党领导体制的根本缺陷,也是权力****不断蔓延的重要原因,因此加强监督制度创新成为当前阻止党内****蔓延趋势的重要途径。一要进一步强化监督意识。党员尤其是党的领导干部,要增强党性和树立正确的权力观,必须破除思想障碍,强化接受监督的观念,强化党内人人平等和人人需要监督的观念,在监督中改造自己的主观世界。二要进一步推进制度创新,完善党内监督的制度网络。党内监督条例的制定不是一劳永逸的,现在的监督条例仅仅是试行,需要在实践中创造性地贯彻实施,这就要求我们要按照监督条例的精神,积极推进党内监督制度的创新。要按照中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防****体系实施纲要》的精神,进一步加强对领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人的监督,进一步加强对重点环节和重点部位权力行使的监督,进一步发挥各监督主体的积极作用,提高监督的整体效能。三要进一步加强纪委的监督,同时也加强对纪委监督。纪委是党内监督的专门机关,必须强化纪委作为专门监督机关的监督。必须进一步提高纪委的地位和作用,进一步发挥纪委在党内监督中的作用。今后,加强党内监督的发展趋势是,使纪委实行垂直领导,党委和纪委都直接向党代会负责,党委和纪委相互监督,同时对纪委也要实行更加严格的监督,这对于在党内形成浓厚的监督氛围很有意义。
　　4.进一步完善和创新党的委员会制度
　　全委会是党的集体领导的重要体现,是党的领导体制的重要环节,因而具有重要的地位。但是,当前全委会的作用并没有得到应有的发挥。其突出的缺点是存在个人决定重大问题现象、全委会和常委会职责不清,常委会常常代替全委会,致使全委会作用未能充分发挥、议事程序的缺陷等。完善党的委员会制度,应当特别重视解决以下问题。一要明确职责权限,进一步发挥地方党组织全委会的作用。各级党委要从本地区、本部门的实际出发,进一步明确全委会和常委会决策的具体范围,在日常工作中,要强化全委会对重大问题决策的职权、对重要人事问题票决的职权和对常委会的监督职权。按期召开会议,全委会每年至少召开两次,遇有重要情况应随时召开。建立常委会向全委会报告工作的制度,定期、不定期地将重要情况及时向委员通报。二要进一步严格规范党委议事和决策的程序。全委会和常委会议事和决策一般要经过确定议题、决策事项通告、会前协调、准备材料、提前通知、充分讨论、逐项表决、作出决策、形成纪要等程序。要严格按照会议程序议事,禁止任何颠倒程序、删减程序、变通程序的行为。三要完善党内表决制度。凡设定的重大事项都必须经过集体议事和决策,坚持实行表决制度,不得以传阅会签或个别征求意见等形式代替集体议事和决策。完善党内表决制度应当充分尊重和体现党委委员的意志,以保证每位班子成员自主表达决策意向,同时要增强表决的公正性,严格少数服从多数的原则。
　　三、小结
　　党的十七届四中全会再次强调了党内民主是党的生命,不断加强党内民主建设是党的建设的一项重要内容。只有不断强调加强党内民主制度建设的重要性和紧迫性,以制度创新为突破口,建立健全以民主集中制为核心的制度体系,不断提高党内民主建设的制度化、规范化水平,才能为党的建设科学化提供保障。