试论中国基层民主的现状与发展

　　摘要：改革开放三十年，面对改革开放取得的新成绩、面临的新形势新情况，基层民主建设出现了许多新的课题，这就需要对如何创新基层民主的形式，如何使得更广大的基层人们更充分地参与民主政治建设，进而在民主制度、民主参与、民主意识三方面促进社会主义政治文明建设进行更加深入的研究。
　　关键字：基层民主 政治参与 政治文明

　　政治文明建设是我党在新时期面对新情况提出的重大课题，民主政治建设是社会主义政治文明建设的核心和基础，基层民主建设是民主政治建设中不可或缺的重要环节，也是政治文明进程中的重点和难点。改革开放三十年，随着综合国力的不断提高，基层民主建设日新月异，许多新型的基层民主参与方式应运而生，基层民主的发展顺应了基层群众的政治参与需求而进行的扩大基层群众政治参与渠道、提高了政治制度化水平，这样的尝试在中国政治民主化进程中具有重要的意义。
　　一、基层民主的几种主要形式
　　１. 选举民主
　　选举民主的一般做法是：县委决定乡镇长副乡镇长候选人，通过乡镇党委，这些候选人交由乡镇人大主席团提名，由乡镇人民代表大会表决通过并任命。这个过程中既缺乏竞争性又缺乏公开性、平等性，其中引发的政府内部权力斗争以及矛盾日益增多。在这种情况下，扩大基层民主，进行乡镇长任命方式的改革，尝试乡镇长的公推公选以至于进行乡镇长的直接选举，成为地方政府进行改革的一个首选方向。这个改革的方向，从意识形态上落实的是“群众参与”、“把政府权力还给人民”等原则，而这与执政党和政府所奉行的“群众路线”、“人民民主专政”、“国家权力属于人民”等原则完全一致。[1]而从实际的效果看，进行选举制度的改革，可以比较有效的解决干部****、干群关系紧张、社会不稳定等问题，在有的地方甚至有立竿见影之效。同时也可以通过乡镇竞争性的选举选拔有能力的领导人，提高乡镇政权工作能力和运转效率。另外，基层选举所需要的改革成本比较少，便于操作。因此，进行基层选举制度的改革，成为地方政府进行政治创新改革的主要方向，这个方向，也得到乡镇政府和基层群众的支持，以及学者和媒体的密切关注。
　　２. 参与式民主
　　参与式民主，指的是由于公众既有的政治参与渠道不畅，导致地方治理种种弊端，在这种情况下，一些有志于解决实际问题的地方官员结合本地实际情况进行的一些拓展公众政治参与渠道的制度创新。从已有的地方实践中，它主要包括民主恳谈以及在民主恳谈的基础上进一步深化而来的乡镇一级的公共预算改革，如：“代表在线”，市民旁听人大常委会会议并发言，社区管理体制创新改革以及听取公民意见的制度化安排，听证会等。在层次上诸如此类的参与式民主由刚开始的体制外思想政治工作载体转变为具有地方特色的基层民主形式，这种基层民主形式被一些学者认为是一种中国式的协商民主或参与式民主。但是这种民主形式也有其自身的局限性，其中最主要的就是这是一种体制外的创新，很难纳入制度化的渠道，同时，其最终的表决方式也缺乏规范性，民众的意见和建议更多的是作为民意来参考，政府拥有最终的决定权。
　　３. 党内民主
　　到目前为止的关于党内民主的地方实践，大致可以分为两类，一类是以推进党内民主为主旨的以实行党代会常任制为主要内容的试验，一类是在实行其他改革的同时进行的相关党内民主的改革尝试，这以乡镇党委书记和村支部书记的选举制度改革为主要内容。前一类中主要举措包括直选党代表、实行党代表大会年会制，设立代表大会的工作机构：监督委员会、代表工作委员会和决策咨询委员会、规范党代表、党代会、全委会和常委会的职能和地位、构建党员监督党代表，党代表监督全委会，全委会监督常委会的履职评价体系等。在第二类改革中包括1998年底四川青神县南城乡五百多名党员参加了乡党委班子的直接选举的试验；2002年湖北杨集镇在实行两推一选镇长的同时进行两推一选镇党委书记以及两推一选村支部书记及的试验；2003年成都市新都区在综合政治体制改革中进行只选木兰镇镇党委书记的试验以及在重庆坪坝的综合政治体制改革中，在直选镇长的同时实行三票制选举镇党委书记、建立党代表常任制，实行常任党代表制度的试验。
　　二、 基层民主发展中障碍成因分析
　　1． 民主参与主体所参政水平较低
　　所谓基层群众自治制度是指人民根据法律规定，在所居住的社会基层区域内，进行自我管理、自我教育和自我服务的一种制度，是作为社会主体的居民(村民)行使民主权利最直接、最具体的体现，自治性是其集中的特点体现。在我国当前基层民主建设中，主要是两大块，一是村民自治，一是城市的居委会建设。众所周知，我国是一个人口大国，经济社会发展相对落后，这也直接制约着我国的民主政治建设。首先，由于经济发展落后，各种条件的制约，政治发展不可能超越这些瓶井，因此到我目前我国直选的范围只达到了县级，并且还相当不完善；其次，由于教育水平不高，市民社会程度低，这直接制约着公民的参政水平；再次，人民大众的参政热情也是有限的，实践证明人们参与各种活动的热情与其利益的直接相关性是成正比例的，同样参与国家民主政治生活对于大多数人来说是遥远的和抽象的。托克维尔就认为“很难使一个人放弃自我去关心整个国家的命运，因为他不太理解国家的命运会对他个人的境遇发生影响。但是，如要修筑一条公路通到他的家园，他马上会知道这件小公事与他的大私事之间的关系，而且不必告诉他，他就会发现个人利益和全体利益之间的紧密的联系”，“因此，如果让公民们多管小事而少操心大事，他们反而会关心公益，并感到必须不断地互相协力去实现公益”。基与此，在我国当前，大力发展基层民主，无疑是一个明智和务实的选择，是我国民主政治建设的一个必要的途径和低成本的试验。
　　2． 可直接借鉴的民主发展的经验不足
　　追求民主是我党孜孜以求的目标，但是根据中国自身的特点，可以直接用来借鉴的民主发展经验十分不足，以党内民主为例，二十世纪以来，西方各国是党外讲民主，党内讲集中，有寡头化倾向。现在一些西方国家，把选举即票决式民主形式作为实行民主的惟一形式，当作民主政治的终极模式，并以此为标准，粗暴干涉别国内政。国内也有一些人，热衷于盲目模仿西方的政治模式，搞所谓“普选”，搞“三权鼎立”。虽然，西方选举式民主形式是人类文明的一种进步，但并非完美无缺，而且在实践中已经暴露出众多的弊端。且不说其中的黑金政治和贿赂选举丑闻，也不说一些国家和地区，在选举后引起群族分裂和民族对立，从而造成政局动荡等状况因此，在中国执政党必须要反映多元化的利益诉求，必须搞党内民主，这样做是现实的，是中国特色。在考虑一个政党代表不同群体利益的时候，要注意法律上的禁止利益相反代理的原则。但是从国外民主化的经验来看，并没有一党专政的国家首先实行党内民主，由党内民主带动国家和社会民主的先例。因此，党内民主的提法以及第一类地方实践，更为重要的意义在于战略上的，而不是实际意义上的。而从地方上的实践来看，第一类改革的局限性也主要在于，并没有实行党委书记在内的党委班子的直接选举，没有对党内的权力授受问题做出实质性的改革。
　　3． 基层民主平台搭建不完善

　我国实行的协商民主，主要体现于中国共产党领导的多党合作和政治协商制度中，贯穿于多党合作和政治协商的全过程，体现在国家政治和社会生活的各个方面。人民政协是中国共产党同各民主党派、工商联和无党派人士民主协商、团结共事的重要平台，是党和政府同社会各界沟通联系、民主协商的有利场所，同时，人民政协是我国政治体制的重要组成部分，因此，实行协商民主完全是在我国政协体制内的运作，既能体现其广泛性和包容性，也能确保其有序性和有效性。现实中由于各种原因，对于基层民主实践的平台搭建被人们所忽视，甚至有些人故意将民主平台破坏，导致了民主沟通和建议渠道的不畅。因此，建设、维护和利用好人民政协这一协商民主的重要平台，充分发挥其在我国民主政治建设中不可替代的重要作用，既是各级党委的责任，也是政协自身的职责和使命。我们必须适应新形势、新任务的需要，不断加强人民政协的自身建设，努力提高政协委员履行职能的水平和能力，自觉将协商民主贯穿于具体实践中，体现在各项工作中，为推进我国的民主政治建设作出应有的贡献。
　三、 我国基层民主发展路径探析
　　１. 关于认识问题
　　民主政治是人类文明的体现，是历史发展的必然。但实行民主政治的具体途径和形式，世界上没有也不可能有一成不变的统一模式。我国的协商民主，不仅体现在选举前和选举中，而且贯穿于选举后各级领导者制定和实施决策的全过程。其突出优点，就是保证社会各界和广大公民，能自由地表达自己的意见，实现和推进公民有序的政治参与，在理性的讨论和协商中作出大家都能接受的决策。这样，既能弥补选举式民主形式的不足，进一步保证选举结果的公正性，又能促进当选领导者制定和实施决策的民主性和科学性，保证经济的健康发展和社会的和谐安定。
　　实行协商式民主，是中国共产党对民主政治建设的一大创举，不但对构建我国社会主义和谐社会具有重大意义，而且对推进世界和谐也具有深远意义。对此，我们要克服在民主政治建设上妄自菲薄思想，坚定走中国特色社会主义民主政治建设的道路，在科学借鉴西方民主政治建设经验、稳步推进和不断完善选举（票决）民主形式的同时，自觉地坚持和完善好具有中国特色的协商民主形式，使两种民主形式相辅相成、相得益彰，以保持国家的长治久安。
　　2. 关于实施问题
　　在我国，实行协商民主的主体是广大公民，这是人民当家作主这一国家性质和中国共产党代表最广大人民根本利益这一党的性质所决定的。但在具体实施中，各级党委、政府和党政领导干部处在民主协商双方主要方面的位置上。因此，在制定重要决策前和实施决策的过程中，能否运用协商民主的形式，广泛听取和认真吸纳社会各界及广大人民群众的意见和建议，其主动权也在党委政府一边。所以，各级党政领导者，必须牢固树立以人为本的执政治国理念，自觉坚持和实行协商民主这一具有中国特色社会主义民主的重要形式，不断提高民主执政、依法执政和科学执政水平，全面推进我国社会主义民主政治建设。
　　能否坚持、完善和真正实施好协商民主这一重要民主形式，光靠领导者的个人素质是远远不够的，从根本上说，要靠法制作保障。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确指出：“把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则。”在实践中要确保这些规定的落实，还必须有具体的制度加以“细化”和“硬化”。比如，“把政治协商纳入决策程序”，就须在党委、政府的具体议事规则中作出明确的规定。如有的地方党委规定：未经在政协民主协商的重要议题，不提交常委会讨论，这就将在政协民主协商作为党委重大决策前的必经程序。为进一步“硬化”实行协商民主的有关规定，使之具有更高的权威性和执行的严肃性，很有必要将这些规定上升到法律的层面，将民主和法制有机结合起来，从而为协商民主这一重要民主形式的实施提供法制保障。
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