生育保险面临的问题与抉择

　　0引言

　　劳动力是社会生产过程中的重要因素，这种因素的存在与发展，决定着社会生产发展的根本动力，其中，妇女作为生产劳动过程的参与者，除一般自身发展的需求外，对社会还具有一种特别意义的需求--生育保险。在我国，生育保险始建于50年代初期，1951年政务院颁发了《中华人民共和国劳动保险条例》，其中，对生育保险作了具体的规定;1955年政务院颁发了《关于女工作人员生育假期规定的通知》，对国家机关、事业单位女职工的生育保险作出了规定；1988年我国政府颁布了《女职工劳动保护规定》，生育保险的内容得到扩大并更加详细，国家机关事业单位与企业的生育保险制度完成了统一;1992年全国人大第五次会议通过了《中华人民共和国妇女权益保障法》，进一步完善了有关妇女特殊权益的保障制度。这些条例、法规与政策，对于妇女权益的保护具有深刻的历史意义。1994年劳动部颁布了《企业职工生育保险试行办法》，妇女职工的生育保险待遇全面提高，并以劳动法的形式依法保护，这标志着我国生育保险制度发展到了一个新的阶段。但是，具体实施过程中仍然存在许多问题，有些是制度上的问题，有些是认识上的问题，有些是发展问题，但不管存在什么问题,世界各国业已形成一个共识，那就是生育保险是社会保障体系中不可缺少的组成部分。

　　1生育保险的定位问题

　　马克思关于社会再生产的理论，深刻地揭示了人类自身再生产的伟大意义。作为妇女劳动者，一方面要为人类自身再生产付出，另一方面，还要为社会经济发展作出贡献。针对这种现实，研究生育保险的定位与地位问题，对于解决生育保险面临的问题与困难，提高人们对生育保险的认识都具有重要的指导意义。

　　对生育保险的认识，决定着生育保险制度的定位。定位的差异，又决定着生育保险的不同目的。通常有两种观点，一种观点认为:生儿育女是家庭问题，生育完全是私人的事，生育的目的主要是为家庭欢乐与自身未来着想，因此，实施生育保险的主要目的应该是帮助妇女劳动者度过生育风险期，与其它社会保障没有什么不同。按照这种观点，生育保险仅仅是劳动能力暂时丧失时，给予妇女劳动者生活上一定的风险补偿。另一种观点认为:妇女参与经济活动是一种社会贡献，而妇女生育是一种更重要的特殊社会贡献。生育的目的是家庭的一种需要，更是社会发展的需要，生育不仅给家庭带来欢乐与保障，更重要的是给社会与国家带来发展的最根本源泉。按照这种观点，生育保险应该主要是一种社会发展的动力需求，与其它社会保险应有根本的区别，它不仅应该给予妇女劳动者生育期间的补偿，而且，在生育期间，还应该考虑为下一代健康成长所必须支出的费用，并补偿给生育妇女。妇女均应该具有这种获取生育补偿的权利。

　　很显然,生育保险的定位不同，据此建立起来的生育保障制度，待遇上必然存在很大的区别，相应的享受范围、对象、费用的筹集方式就会出现差异。也就是说,生育保险的不同定位，必然导致生育保障的程度存在差别，进而影响着生育保障的目的。从长远看,生育保险应定位于社会或国家的繁荣与昌盛这个层次上,妇女参与经济活动属于劳动,生育也同样属于劳动。生育保险不仅仅是为妇女劳动者,更重要的是为社会或国家。这样，生育保险不仅使妇女劳动者的利益与健康得到充分的保障，而且,它保证了人类生息繁衍的顺利进行，奠定了社会高质量人才的基础，社会劳动力的整体素质由此而进一步得到提高。

　　早在1919年第一届国际劳动大会上，与会代表就认识到了生育保险的重要性，于是产生了保护生育妇女的《生育保护公约》。我国政府对于生育保险更为重视，多年来，为中国经济的发展及人口素质的提高,一直发挥着重要的积极作用。但不可否认，认识与实际还存在着巨大的差距，生育保险的定位问题还没有被所有的人们真正认识，实施中的困难还难以从根本上得到解决，认识与实际未达到统一，生育保险面临的问题与挑战依然严峻并将长期存在。

　　改革开放以来,中国政府根据国情,改革并完善了生育保险制度，妇女职工的合法权益得到了进一步的维护,生育妇女就业权利得到了保障,妇女职工集中的企业经济负担有所减轻,生育妇女的社会价值得到了进一步的肯定。生育保险的定位问题越来越受到重视与关注。

　　2面临的问题与困难

　　我国生育保险经过多年的改革与完善,尽管取得了较大的发展，但目前面临的问题与困难仍比较突出。

　　(1)生育保险仍然没有完全脱离企业保险的模式，生育保险费用的社会统筹还需要进一步强化落实,妇女平等就业权面临严重威胁。生育保险费用的社会统筹还没有落实,费用也完全由企业负担,特别是妇女职工生育期间的生育津贴，目前统统由企业负担,生育保险远远没有走向社会化，造成妇女职工集中的企业背上了沉重的生育费用包褓,制约了企业经济的发展,使不景气的企业女工生育有险无保，或待遇低下’而且，妇女职工之间的生育保险待遇出现数十倍以上的悬殊差距。特别严重的是，由于企业受市场经济的制约,不得不考虑因生育费用给企业带来的人工成本的上升，

　　于是，企业拒绝招收女工，甚至女大学生近年来也受到一定冷落,这种生育费用的畸形，使妇女就业权遭到严重威胁。政府与社会的责任不公正地扔给了企业。

　　(2)生育保险的范围依然狭窄，全社会妇女的生育劳动没有受到平等的尊重。生育保险的范围目前仅适用于城镇企业及其职工,尽管覆盖范围已经扩大,但广大农村妇女被排除在外,这不单纯是农村妇女及其家庭的损失,而是整个国家及社会的巨大损失。单就城镇妇女职工而言,实际实施的效果与覆盖范围也十分有限,到1998年底，参保的职工只占全国职工总数的大约30%。可见生育保险范围之狭窄,它直接影响到了生育保险的互助互济能力。另外,生育保险范围的狭窄,必然加剧企业过重的费用负担，违背了社会保险的风险分摊原则，造成单职工家庭(妇女无工作)心理上的不平衡与生活困难。

　　从国际范围看,几乎所有发达国家生育保险的覆盖范围都将全体妇女包括在内，而且，缴费较少或者不缴费，基本上靠国家财政拨款。当然,这与发达国家的经济发展水平密切相关。但我们不能不看到，生育被更多具有远见的国家认为是一种特殊的劳动过程。因此，生育保险自然成为对妇女劳动贡献的一种必要补偿与奖励，这种补偿与奖励的费用,更多的应该由社会和政府来承担。

　　目前,我国生育保险覆盖所有妇女的条件已经初步显现:妇女生育率、人口出生率呈下降趋势，计划生育政策已被广泛接受,生育风险频度降低;生育保险费用的社会统筹完全可以用较低的统一费率(小于1%)进行,这不仅不会增加企业负担,还会减轻企业负担;农村妇女承担适当费用已成为可能,这种意识与积极性也已具备，例如，结婚领取证书时,可一次性投保固定金额；国家财政适当的拨款不仅是国家的义务和责任，而且已具有可能。这些方面为加快全社会妇女享受平等的生育保险提供了重要的基础。但也应该清楚地看到，生育保险的这种改革所面临的困难仍然很大:生育保险的管理水平还比较落后，生育保险基金管理与使用尚未有良好的监督制约机制’社会风气不良使生育保险费用，特别是医疗费用难以预测等等。

　　(3)生育保险实施中缺乏科学管理理论的指导，主观随意性普遍，造成生育保险自身风险加大，

　　使生育保险一定程度上在企业与妇女职工中失去信任感。生育保险实施中短期行为时有发生，地方性政策往往根据自身方便的需要来确定’即时进行变通，主观随意性普遍，省与省之间、地区与地区之间、甚至地区内部出现一定的差异,使企业和职工对生育保险保障的可靠性产生怀疑，也损害了妇女职工的合法权益。具体讲，生育保险实施中的问题主要有：

　　第一,收缴费用问题。据统计，由于全国各地对费用收缴认识上的差异,加上一些地方政府全局意识淡薄,不进行科学地费用预测，也不遵守“以支定收，收支基本平衡”的原则,主观认为费用收的越多越好，造成费用收缴比率差别较大，使企业负担加重，致使一些企业采取了拒缴费用的抵制行为,损害了生育保险的严肃性。其实,生育保险条例规定,企业缴纳的生育保险费最高不得超过工资总额的1%,同时还规定,生育保险根据“以支定收，收支基本平衡”的原则筹集资金。当前的问题是，一些地方出现基金的过多积累，却继续高比率收缴费用，不考虑企业负担。按照我国计划生育政策与生育保险的实际，生育率与人口出生率均呈下降趋势，如果按照工资总额的1%收缴生育费用，的确有些偏高。

　　第二，风险的补偿问题。企业缴纳了生育保险费，就应该取得相应的合法补偿,但实际执行中，有关机构以种种借口搪塞，常常把补偿的合法要求，推向企业。侵犯了妇女职工与企业的合法权。

　　第三，管理与监督问题。1994年颁发的《企业职工生育保险试行办法》，对生育保险的管理与监督作了原则性的规定。但实际操作中,生育保险并未真正走向社会化。管理的行政色彩浓烈，行政监督与业务管理事实上的一体化,监督职能形式主义,监督规定的完美与实际操作的失控等等，均使监督失效，管理失控。这是生育保险内部管理与监督的问题。另一方面，生育保险基金使用中,生育医疗费用的开支,还没有良好的控制办法，这一定程度上造成了基金的浪费，也损害了企业与职工的合法权益。

　　3抉择与对策

　　市场经济的今天，企业必须遵循市场经济的规律才会有出路，而生育保险不仅应该是企业应尽的一种义务，更重要的是，它必须为企业参与市场公平竞争起保护作用。面对生育保险制度面临的问题与困难，我们应当快速作出抉择，找到对策,推动社会经济发展，保障妇女合法权益，减轻企业的负担。

　　(1)加快生育保险的社会化进程,强化生育保险费用的社会统筹。生育保险的企业保险模式，已经使一些企业与妇女职工遭受到了损失,损害了妇女职工合法权益。因此,尽快变企业生育保险为社会保险，推动生育保险的社会化，防止生育保险可能给妇女职工带来就业权利的侵害。目前，可从三个方面加快社会化进程:一是生育保险费用依法社会化统筹。不论企业女职工比例如何，也不论企业或事业单位的属性如何，不分行业和属地,实行社会统一征集、统一管理、统一使用，将费用统筹看作是企业的一项基本义务和责任，从全社会角度考虑，必然能够平衡企业负担，维护妇女职工的合法权益，有利于克服生育基金过多的不良现象,提高生育保险基金缴纳的到帐率；二是生育保险待遇给付的社会化。妇女职工在生育期间，不论哪一种补偿,生育津贴或医疗费用，只要法律规定的产假未结束,均由社会保险基金开支’社会化机构发放，做到不增加企业负担;三是管理与监督的社会化。社会化管理是生育保险发展的基本方向，应该贯穿生育保险的全部环节，像基金的筹集、保值增殖、使用等’社会化管理能够防止操作中的违规行为,有利于提高基金)的使用效率。监督管理的社会化，便于发现并制约不同层次的不当行为，杜绝各种疏忽与错误。

　　(2)扩大生育保险的覆盖范围，保障所有妇女生育劳动的合法权益。目前，生育保险只覆盖了城镇妇女职工,广大农村妇女劳动者被不公正地排除在外’这不利于全社会人口素质的提高，也使农村妇女的生育劳动没有得到基本尊重，社会与国家义不容辞的义务和责任,不公正地转嫁给她们及其家庭。

　　(3)加强生育保险管理，强化监督，提高社会服务意识。生育保险的管理至今没有统一，政出多门的弊病仍然存在,生育保险监督工作还很薄弱，社会化监督机构职能远未发挥，不论是业务监督，还是基金监督都需要加强。首先，从组织上保证监督的实现;二是从机制上实现监督制约保证；三是从制度上保证群众广泛监督的发挥。另外,不论是社会保险管理机构,还是社会保险经办机构或社会保险的监督机构，都应具有责任感与社会服务意识,生育保险管理工作才能做好。