我国现行人口政策的形成与稳定
我国现行人口政策的形成，大致经历了这样的一个过程:1980年中央发出《关于控制我国人口増长问题致全体共产党员、共青团员的公开信)，提倡一对夫妇只生一个孩子。由于这与人民群众，特别是占人口80%的农村人口的生育期望相差甚远，因此，在实际工作中遇到了非常大的困难，难以为继。1984年，中央决定，除城市、城郊以外，在农村地区逐步实行允许第一胎生女孩的夫妇再生第二胎的政策，即实行所谓的“口子”政策。但由于中央没有具体规定，“口子”政策在实际工作中没有可操作性。1986年中央强调，农村应该有个长期、稳定、得到多数农民支持的生育人口政策，除了过去规定的一些特殊情况可以生两个孩子外，要求生第二胎的独女户，间隔几年以后可以允许生第二胎。1988年把现行计划生育人口政策规定为:提倡晚婚晚育、少生优生，提倡一对夫妇只生育一个孩子；国家干部和职工、城镇居民除特殊情况经过批准外，一对夫妇只生育一个孩子;农村某些群众确有实际困难，包括独女户，要求生二胎的，经过批准可以间隔几年以后生第二胎;不论哪种情况都不能生三胎;少数民族地区也要提倡计划生育，具体要求和做法可由有关省、自治区根据当地实际情况制定。1991年中央强调，要坚决贯彻落实现行的人口政策，在一定时期内不动摇。
独生子女人口政策是20世纪70年代“晚、稀、少”人口政策发展的产物。它发端于1978年底天津的《独生子女倡议书》。1978年12月，天津医学院的44位女教职工，联名向天津市政府递交了《独生子女倡议书》，倡议“为了中国经济的发展，必须控制人口，一对夫妇一个孩子好。我们这些职业己婚妇女只要一个孩子对工作也有利，即使我们之中的同志虽然只有一个女儿，也不希望生第二胎。这个倡议得到天津市30岁左右的职业育龄妇女的响应。之后，天津、上海、北京等省市以街道、人民公社为单位，开始进行“独生子女证”颁发的社会性试点工作，并同时颁布了实施独生子女人口政策的有关规定。天津市规定“对多胎生育、不够间隙生育的夫妇和非婚生育的双方，征收子女抚育费。计征标准一律为:干部、职工每月扣除基本工资的10%,社员扣除全年劳动工分的10%。征收的这笔子女抚育费，纳入各该单位的福利费或公益费。”上海市规定，对领取独生子女证的父母给予奖励，对晚婚、晚育者延长其婚、育假期;之后，该市又决定给领有独生子女证者以免缴杂费和实行医疗费补贴的优待。北京市规定，提倡一对夫妇只生育一个子女，对终身只生育一个子女的夫妇，给予表扬和奖励，对生育三个或三个以上子女的夫妇，征收超计划生育子女社会抚育费。
与此同时，国家也采取了相应的有利于独生子女人口政策的措施。1978年2月，国务院在全国人大五届一次会议政府工作报告中指出：计划生育很重要。必须继续认真抓好，争取在三年内把我国人口自然増长率降到10%D以下。”3月5日全国人大五届一次会议通过的《中华人民共和国宪法》规定：国家提倡和推行计划生育。同年10月26日中央在批转国务院计划生育领导小组:〈关于国务院计划生育领导小组第一次会议的报告》中指出：提倡一对夫妇生育子女数最好一个，最多两个。生育间隔三年以上。翌年1月，全国计划生育办公室主任会议讨论了全国性的独生子女政策，基本确定了新政策的框架，即为了实现1980年人口増长率控制在10%。以下，“要提倡每对夫妇生育子女数最好一个，最多两个，间隔三年以上;对于只生一胎，不再生第二胎的育龄夫妇，要给予表扬;对于生第二胎和第三胎以上的，应从经济上加以必要的限制。知识青年上山下乡、职工福利、劳动保险、城市住房分配、农村住宅基地、自留地以及社员口粮分配等有关政策，应当有利于计划生育。”为配合这次会议宣传，同年1月27日，《人民日报》发表了题为《必须高度重视计划生育工作》的社论。社论说，对计划生育工作不但计划生育部门要抓，全党要抓，特别是经济部门也要抓。1979年由于种种原因，当年的人口计划没有完成，中央和国务院对此十分重视。次年1月4日中央、国务院在批转国家计委《关于1980年国民经济计划安排情况的报告》中指出：计划生育要采取立法的、行政的、经济的措施，鼓励只生一胎。同年9月7日国务院在全国人大五届三次会议上的报告中强调：国务院经过认真研究，认为在今后二、三十年内，必须在人口问题上采取一个坚决的措施，就是除了在人口稀少的少数民族地区以外，要普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，以便把人口増长率尽快控制住，争取全国总人口在本世纪末不超过12亿。
此后，大跃进及三年困难时期后补偿性生育的人口开始进入了育龄年龄阶段。因此，人口出生率、自然増长率、总和生育率都有所反弹。另一方面，农村地区相继开始了联产承包责任制，随着任制后农民生活较前有了较大幅度的提高，他们的生育欲望有所扩张。因此，到1980年全国总人口达98705万人，出生率为18.21%人口自然増长率为11.87%总和生育率为2.24。各种情况表明，面对困难的人口形势，实际工作部门希望得到一个能起到法律作用的中央文件，以支持在全国不分城乡地推行独生子女人口政策。在这样的背景下，1980年9月25日中央发表《关于控制我国人口増长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》。《公开信》说，为了争取在本世纪末把我国人口总数控制在12亿以内，中央要求所有共产党员、共青团员特别是各级干部，提倡一对夫妇只生育一个孩子，并且积极负责地、耐心细致地向广大群众进行宣传教育。《公开信》阐述了控制我国人口増长、提倡一对夫妇只生育一个孩子的重要性和必要性，并特别强调，为了控制人口増长，党和政府己经决定采取一系列具体政策:在入托儿所、入学、就医、招工、招生、城市住房和农村住宅基地分配等方面，要照顾独生子女及其家庭。
《公开信》的发表标志着我国独生子女人口政策的正式出台并全面实施。
“公开信”提倡一对夫妇只生一个孩子，但是，实际工作部门和地方政府则把“公开信”当作“只准生一个”的中央文件，普遍要求一对夫妇只准生一个孩子。而“只准生一个”的唯一理由是保证2000年把人口控制在12亿以内。但是在广大农村地区，由于农民群众生育期望值与实际能够生育的子女数存在着巨大差距，在具体实行过程中遇到了重重困难。1979年农村总和生育率为3.405,1980~1984年分别为2.91、3.32、2.78和2这几年农村育龄妇女生育水平超过或接近3个孩子，因此，实际工作中“只准生一个”的要求和做法与人民群众的生育意愿相差甚远。这说明独生子女人口政策在农村地区不具备可行性。也许中央在发出“公开信”之时，也考虑到了其做工作的难度，因此在“公开信”中强调计划生育工作要以思想教育为主，“坚决不干强迫命令违法乱纪的事，也劝说别人不干强迫违法乱纪的事。但是地方政府和实际工作部门为了完成人口计划任务，在实际工作中屡次出现了严重影响到社会稳定的恶性事件。虽然这其间有关部门注意
放在杜绝多胎生育和按照政策有计划地安排第二胎上，逐步做到一对夫妇只生育一个孩子，并立即着手研究适应生产责任制的计划生育措施，避免被动，避免简单粗暴和强迫命令，但效果并不明显，并出现了两种极端倾向:一种是有不少基层计划生育干部为完成计生指标，采取了种种强迫命令违法乱纪的行为，使党群、干群关系严重对立;另一种是他们深感在农村推行只生一个孩子的政策太脱离群众，干脆撒手不管，放任自流，反而助长了多胎生育现象。^
在这样的背景下，中央和国务院采取了实事求是的态度，对农村人口政策进行了重新研究。1981年9月中央书记处在听取并讨论了国家计生委关于计划生育工作的汇报后认为，农村实行各种形式的联产计酬生产责任制后，我国的计划生育工作面临着一些新的情况，因此要根据新的形势和实践经验，对计划生育的方针政策进一步加以研究，使其更加符合实际情况，易为广大群众接受，经过工作可能实现，并提出了两个方案:第一，提倡每对夫妇只生一胎，允许生两胎，杜绝三胎;第二，一般提倡每对夫妇只生一胎，有实际困难的可以批准生两胎。不管采取哪一个方案，都要切实做好工作。除了做好思想政治工作以外，还要有切实可行的奖惩措施。后来，经过讨论，中央批准了第二种方案，即规定“国家干部和职工、城镇居民，除特殊情况经过批准者外，一对夫妇只生育一个孩子。农村普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，某些群众确有实际困难要求生二胎的，经过审批可以有计划地安排。不论哪一种情况都不能生三胎。”同年10月，中央又列出了照顾生二胎的10种情况。但是，根据国家计生委的测算全部按10种情况生育二胎，也只占到5%实际上并未能真正解决农村人口要求生育二胎的实际困难。因此，即使经过调整的独生子女人口政策在农村地区执行起来仍有相当大的困难。
此时期，在未经试点和未加考虑是否具有可行性的条件下，“大跃进”式地将人口生育政策不分城乡差别地紧缩为只生一个孩子，结果使本应下降的生育率竟转为大幅度回升。1981~1982年全国总和生育率回升为263和286第一、第二胎出生间隔缩短为22年，出生率回升为20.91%和2261%农村总和生育率回升到293和3.20,城镇总和生育率回升到1.40和1.58。
人口増速明显加快。
鉴于独生子女人口政策在农村地区陷入窘±竟，难以为继，并产生了许多政策决策者当初未能预料到的负面效应，为了缩小政策与生育意愿的差距，缓和干群矛盾，1984年2月，全国计划生育工作会议认为计划生育工作必须抓紧抓好，既要有效地控制人口的増长，又要认真讲究工作方法;要从实际情况出发，有计划地在农村中对二胎放松一点。同年4月13日，中央在批转国家计生委党组《关于计划生育情况的汇报》的文件中强调，要把计划生育政策建立在合情合理、群众拥护、干部好做工作的基础上，因此，根据我国当前的实际情况，为在本世纪末把我国人口控制在12亿以内，要继续提倡一对夫妇只生育一个孩子;同时要进一步完善计划生育工作具体政策，当前主要做好以下工作:第一，对农村继续有控制地把口子开得稍大一些，按照规定的条件，经过批准，可以生二胎;第二，坚决制止大口子，即严禁生育超计划的二胎和多胎;第三，严禁徇私舞弊，对在生育问题上搞不正之风的干部要坚决予以处分。在指导思想上，要彻底纠正“强迫命令不可避免”的错误看法，严禁采取野蛮做法和违法乱纪的行为；要重申不搞强迫命令的有关规定，并严格遵照执行。这样就形成了所谓“开小口”、“堵大口”、“刹歪口”的人口生育政策。“口子”生育政策的实施，标志着对“独生子女”人口政策调整工作的开始。
但是，由于推行“独生子女”人口政策在人们心理上形成的不正常心态，调整后的“口子”政策在理论工作者和实际工作者中都产生了很大的震动和不同的认识，许多人把调整政策同严格控制人口増长对立起来，认为调整政策实际上是放松计划生育工作。另一方面，调整政策没有充分估计到两种政策替代的困难，政策本身又缺乏可操作性，更由于中央文件旨在破除不顾实际情况没有差异的“一刀切”标准，却忽略了“开口子”的标准，如何从“紧”政策过渡到“松”政策，都缺乏准备。因而，“口子”人口政策不仅没有达到预期的效果，反而引起了不少地区落实人口政策工作的波动和混乱。各地区都按照各自的理解去实施贯彻，不少地方竞相攀比“口子”的大小，而且还诱发了“抢生”、“超生”、“偷生”，致使这些地方人口控 。
公布的数字显示，1985、1986、1987、1988年人口出生率分别为17.80%、20.77%，21.04%a20.78%自然増长率分别为11.23%a14.08%〇、1439%〇>14.20%d。这都比1980年人口出生率18.21%自然増长率11.87%高出了不少。1988~1990年3年平均出生率为25.35%年均人口自然増长率为18.77%。1980年至1984年推行的紧缩政策，不仅导致了生育水平急剧回升，而且还使第三次人口出生率峰提前一年多于1986年到来。因此，如果说，“独生子女”人口政策在于脱离了农村客观实际情况，脱离了对农民生育期望的研究，那么“口子”调整政策在进一步认识了中国的客观现实之后，却又忽略了对政策本身所涉及的具体问题的研究，尤其是两种政策之间的衔接点和过渡性等实质性问题。因此，如果说“独生子女”人口政策导致了一些地区出现了“少生就是一切”的极端;那么“口子”调整政策则导致了一些地区计划生育工作的失控。人口政策的两次变迁给后来的生育政策带来了深刻的影响。
与此同时，为了在农村有效做到开小口、堵大口、刹歪口，控制住我国人口的过快増长，国家计生委在全国有计划地设置试点县，进行实验，以便分别不同情况，总结试点经验，分类指导和完善农村计划生育人口政策。国家计生委吸取了山东省开小口、堵大口的行之有效的经验，即在符合一定政策的条件下，允许农村独女户夫妇再生一个孩子的办法，并向全国推广。中央肯定了这一经验，于1986年5月转发了《关于“六五”期间计划生育情况和“七五”期间工作意见的报告》。《报告》指出：实行计划生育、控制人口过快増长的关键，是从实际出发，制订出经过教育，绝大多数群众能够接受的有利于控制人口増长的政策。”同年12月，中央再次明确强调，农村应该有个长期、稳定、得到多数农民支持的计划生育的人口政策，除过去规定的一些特殊情况可以生育两个孩子外，要求生育第二胎的独女户，间隔若干年后可允许生二胎。《报告》实质内容是“要求生育第二胎的独女户，间隔若干年后可允许生二胎”，这其实就是20世纪70年代1免、稀、少”人口政策所强调的“稀”，即生育间隔。我国计划生育人口政策在走过几年弯路以后，又回到了原处，也就是做出了“间隔若干年后可允许生二胎”的规定。这反映在实际工作中，各省、自治区、直辖市掌握了做落实人口政地方性计划生育条例。这些地方性计划生育条例是奉行严格的1.5个孩子左右的开放女儿户的政策，从而基本上稳定了20世纪80年代中期的生育波动现象。在此基础上，为了使计划生育人口政策尽快地稳定下来，1988年3月31日中央政治局常委会议讨论并原则同意国家计生委《计划生育工作汇报提纲》。中央认为，农村应该有个长期、稳定、得到多数农民支持的计划生育政策，除了过去规定的一些特殊情况可生两个孩子以外，要求生第二胎的独女户，间隔几年以后可允许生二胎，并特别强调“间隔”非常重要；并同时规定了现行计划生育人口政策的具体内容。会议还特别强调要把计划生育人口政策建立在既坚定而又可行的基础上，统一思想认真执行现行计划生育的人口政策。至此，我国现行计划生育人口政策基本形成。
1990年第四次人口普查数据显示，至该年7月1日零时，我国大陆人口总数为11.34亿人，比原来估计的要多出1000多万。按照人口普查时1470%的人口自然増长率来预测，至本世纪末总人口逼近13亿己成定局。这与自20世纪80年代以来中央、国务院多次提出的在本世纪末把人口控制在12亿、自然増长率控制在13%以内的目标相去甚远。面对严峻的人口发展态势，从紧从严修订现行计划生育人口政策的呼声又开始出现。1990年是中央发布〈关于控制我国人口増长问题致全体共产党员、共青团员的公开信〉》10周年该年7月，中央办公厅、中宣部、国家计生委联合召开了全国宣传贯彻《公开信》先进代表座谈会，会议强调了90年代计划生育工作的紧迫性和繁重性，希望广大党团员认真宣传贯彻《公开信》精神，重视计划生育，带头搞好计划生育。随后，《人民日报》、《中国青年报》、《中国人口掃都发了社论，地方新闻及宣传部门也加强了对《公开信》的宣传报道。《人民日报》在“坚持计划生育这一基本国策”的社论中说，实践证明《公开彳信〉至今仍是指导我们计划生育工作的重要文献，信中对全体共产党员、共青团员提出的要求仍然有现实意义，需要继续贯彻落实。n从而使不少人对是否要继续执行现行人口政策产生了怀疑。另一方面，计划生育实际工作部门及学术界不少人士都强调，我国现行计划生育人口政策本身就是从紧从严的政策，现在的问题不是要政策上加严的问
的背景下，为了使现行计划生育人口政策能够有效地坚持下去，1991年5月12日，中央、国务院发出《关于加强计划生育工作严格控制人口増长的决定〉。《决定》重申，争取今后十年平均年人口自然増长率控制在12.5%计划指标内，并要求坚决贯彻落实现行计划生育人口政策，以保持政策的稳定性和连续性。
为了从法制高度维护现行人口政策的稳定性和连续性，2001年12月出台的《人口与计划生育法》在确定生育政策时，明确提出“国家稳定现行生育政策”。这主要是出于以下两点考虑:第一，现行计划生育人口政策没有收紧的必要。一方面，生育政策的制定必须考虑群众的实际困难和承受能力。目前，我国的生产力发展水平还不高，社会保障制度，特别是农村的社会保障制度还没有建立起来；现行生育政策经过二、三十年的实践，己逐步被广大人民群众理解和接受。另一方面，1998年以来，我国人口自然増长率己降到10%以下，达到世界发达国家水平，继续下降的余地很小。当前人口规模的继续増长，原因不在公民个人生育数量的増长，而是人口总量的惯性増长。第二，现行计划生育人口政策没有放松的条件。今后很长一段时间，人口过多仍是我国的首要问题。到2010年即使按照现行计划生育人口政策，实现这一目标也是十分艰巨的。因此，只有稳定现行计划生育的人口政策，我们才有可能完成既定的人口控制目标。
调整后的人口政策执行到20世纪90年代中后期，基本上扭转80年代计划生育工作的被动局面，取得了较明显的成效。1995、1996、1997、1998年人口出生率、自然増长率分别为17.21%10.55%16.98%。、10.42%16.57%。、10.06%1603%9.53%。
如果从1970年算起，全国性普遍实施计划生育人口政策至今己有30多年的时间。这30多年时间可以概括为三个“十年”，即“晚、稀、少”人口政策创造了人口生育率下降奇迹的第一个十年紧缩人口政策导致人口生育率大幅度反弹与完善人口政策抑制反弹的第二个十年稳定完善的人口生育政策继续抑制人口生育率反弹与出现转机的第三个十年。回顾和总结我国现行人口政策训。我们知道，任何一项人口生育政策都会影响未来人口数量、性别和年龄结构，从20世纪70年代‘晚、稀、少”这种具有弹性和渐进的人口生育政策来看，其在人口数量、性别和年龄结构的统一中达到了调控人口的目的，取得了预期的成效。相反的，80年代初期独生子女人口政策虽然突出抓住了人口数量这一目标，但它不仅没有达到预期目标，即在本世纪末把全国总人口控制在12亿以内、人口自然増长率控制在13%。以下，反而还引起了许多矛盾。其后的对于人口生育政策的两次调整，由于没有充分考虑到广大人民群众特别是占80%以上的农村人口的生育意愿，因而其结果是可想而知的。这种现象的产生有以下几个方面的原因:第一，当时人们对庞大的人口数量对我国迅速实现“四个现代化”形成的阻力认识过于严重，却忽视了人口发展自身内在的规律性。从严从紧的人口生育政策虽然反映了我国人民尽快甩掉人口这个大“包袱”，迅速赶上发达国家经济发展水平的迫切愿望，但由于对人口发展自身规律性忽视，只能是欲达而不速。第二，20世纪80年代中期两次关于人口生育政策的调整，由于没有深刻认识到社会经济条件尤其是农村地区薄弱的社会经济基础制约着人口政策干预人们的生育行为这一客观事实，简化了政策与实施政策对象之间的关系，更由于在具体的实施工作中，这种政策变成了没有区分的“一刀切”，片面地追求‘少生就是一切”这一目标，所产生的消极效果是明显的。[10]这一方面反映了我们对人口给社会经济发展带来的消极影响这一客观事实有了足够清醒的认识;另一方面，也表明了我们对社会经济条件为人口生育政策实施提供的环境和基础这一客观事实认识不清。独生子女人口政策的出台和其后两次对人口政策的调整，就集中反映了这种认识上的矛盾。在第一个十年中，从1970年到1979年的整个70年代，全国城乡推行的“晚、稀、少”人口政策，允许有计划地生育子女数是最多两个。从数量上看，其政策是以更替水平为界;从时间上看，其政策是以有利于妇女生殖健康与优生的第一孩晚育、第二孩生育间隔够四年为条件，是相当从紧从严的政策。但经过实际工作部门宣传教育和艰苦做工作后，还是被大多数群众普遍理解与拥护。“晚、稀、少”人口政策执行到1979年，成效是明显的。1980年总和生育率己低于2.24较 然増长率从1970年的25.95%降至1980年11.87%降幅超半。如果按照1980年的生育模式不变来推算即使生育水平在其后20多年内没有下降,2000年末总人口也会控制在13亿以内。但在第二个十年中，由于只考虑对总人口数的控制，而不分条件地在全国范围内实施一对夫妇只生一个孩子的独生子女人口政策，却导致了人口出生率、总和生育率的大幅反弹;其后进行的对人口生育政策的两次调整，由于没有考虑到实际工作中的可操作性，反而引起了人口生育的波动。20世纪80年代中后期人口生育率的强劲反弹与其无不关系。
1980~1984年初推行的人口紧缩政策，不仅导致了生育水平的急剧上升，还使第三次人口出生高峰提前于1986年到来，比原来预期的时间早了4~5年多;1984年开始的人口调整政策，其成效与“晚、稀、少”人口政策成效相比，仍有较大的差距。这从20世纪80年代中后期人口出生率、人口増长率可以看出。在第三个十年中，国家根据广大人民群众特别是占总人口80%的农村人口的生育意愿以及实际生育控制能力，切合实际地确定了总人口数及人口年均増长率，从而使计划生育实际工作部门掌握了工作的主动权，取得的成效也是明显的。至90年代末期，全国生育水平己低于更替水平，自然増长率己降低到10%以下，基本上实现了预期的目标。
汤兆云
(华侨大学人文社科系，福建泉州362011)