“全面两孩”政策对我国计划生育政策体系的影响研究

　　“全面两孩”政策是我国生育政策的重大调整，必将对我国现行的计划生育政策体系产生重要影响。它将改变我国现行计划生育政策体系的政策规范、价值取向和行动方式，变“从紧”导向为“宽松”导向，鼓励按政策生育，同时将对奖励扶助政策、节育政策、惩罚政策、计划生育经费投入、计划生育服务管理机制等方面产生不同的重要影响。要有效落实“全面两孩”政策，需要相关部门变原来的“从紧”思维为“宽松”思维，变“人口是负担”的传统观念为“人口是资源”的新观念，用“与时俱进”的精神设计新形势下的人口政策规范、价值取向和行动方式，树立科学的人口价值观、发展观、问题观和治理观，形成现代人口治理机制，实现我国人口可持续均衡发展。

　　20世纪70年代末80年代初“控制人口数量，提高人口素质”作为基本国策以来，我国计划生育政策在控制人口数量上发挥了极其重要的作用。2013年，党的十八届三中全会决定启动实施“单独二孩”政策，昭示着我国生育政策出现了重要的“拐点”，从一味“收紧”转向适度“宽松”。2015年，党的十八届五中全会公报指出，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。这是继实施“单独两孩”政策之后的又一次人口政策调整，是我国人口的主要矛盾由增长过快转向结构性矛盾突出的现实背景下所做的必然选择。“全面两孩”政策将对现有的计划生育政策体系产生重要影响。

　　一、“全面两孩”政策对计划生育政策体系

　　价值导向的影响我国原来的计划生育政策体系价值导向一直是生育政策“从紧”思维。无论是原来的我国《人口与计划生育法》，还是各地的计划生育条例，贯穿其中的指导思想都是“控制人口数量，维持低生育水平”，“能少生就少生，能不生就不生”的观念根深蒂固。2015年后，“全面两孩”政策不断对计划生育政策体系价值导向产生影响。2015年修订的我国《人口与计划生育法》在基本导向上改变了“单独两孩”政策前的从紧思维，开始鼓励按政策生育。以控制人口数量为核心的计划生育价值导向开始转向以“优化人口结构、保持经济社会发展活力、促进家庭幸福与社会和谐”为核心的新导向。

　　由于几十年生育限制政策的宣传、城镇化的快速发展和生育观念转变等因素的影响，我国出现了生育率过低、人口老龄化和少子化等人口结构失衡的严重情况，特别是人口加速老龄化给我国经济社会发展带来全面、深刻而持久的影响，已经成为影响国计民生、民族兴衰和国家长治久安的重大战略问题。“全面两孩”政策的出台，就是为了鼓励那些符

　　二、“全面两孩”政策对奖励扶助政策的影响

　　“全面两孩”对计划生育奖励扶助政策的冲击和影响是全方位的，不仅体现在价值导向上，而且体现在控制人口数量、提高人口素质、引导出生人口性别比趋于平衡、帮扶救助计划生育困难家庭等利益导向政策②上。

　　第一，“全面两孩”政策将对贯穿于奖励扶助政策体系的价值导向和指导思想产生颠覆式影响。相关部门需要重新考虑“全面两孩”生育政策的价值导向是“中性”放开还是鼓励按政策生育，在全面取消农业户口与非农业户口区分的宏观背景下，是否还要保留当前奖励扶助政策体系中存在的城乡差异。这些原则性问题将会影响具体的奖励扶助政策的设计和运行，进而影响“全面两孩”政策的效果。

　　第二，原来以控制人口数量为导向的奖励扶助政策需要重新梳理、分析、判断、取舍，以确保新的奖励扶助政策有利于促进“全面两孩”政策的有效实施，实现人口长期均衡发展。如果跳不出原来“维持低生育水平”的思维，“全面两孩”政策恐难实现预期的目标，有可能遭到与“单独二孩”政策同样的冷遇。目前，生育二孩意愿较为强烈的人群是“70后”，他们占当前符合“全面两孩”政策条件的比例约为60%③，他们的生育能力、经济能力、抚养能力等问题都会影响到“全面两孩”政策的最终效果，应在奖励扶助政策上给予倾斜与扶持。

　　第三，“全面两孩”政策对提高人口素质、引导出生人口性别比趋于平衡的利益导向政策产生不同影响。如前所述，目前符合“全面两孩”政策条件的妇女约60%是“70后”，她们最小的年龄也在36周岁以上。“全面两孩”政策实施后，高龄孕产妇会明显增加，发生孕产期并发症的风险增大。为此，类似于免费孕前优生检测政策、生育保险制度等政策仍需保留且需加大资金支持力度，独生子女父母奖励金等针对独生子女的奖励政策需要分类并予以区别对待。建议保留以提高人口素质为导向的独生子女奖扶政策，废止以控制人口数量为导向的独生子女奖扶政策。

　　第四，“全面两孩”政策对以帮扶救助计划生育困难家庭为导向的奖扶政策的影响体现在未来将加大奖扶政策的支持力度上。计划生育困难家庭包括计划生育家庭独生子女伤残、死亡家庭和节育手术并发症/后遗症患者及其家庭。这部分人群为我国当年的计划生育政策做出了巨大牺牲，他们的基本生活、医疗、养老等问题需要中央和各级政府予以充分关注并加大投入力度。在目前已具有足够经济能力的情况下，中央政府和各级地方政府要为他们提供足够的经济和精神补偿。

　　三、“全面两孩”政策对节育政策的影响

　　节育政策是我国计划生育政策的重要组成部分，它与我国计划生育政策的“松”与“紧”紧密联系。2002年前，我国节育政策主要采取的是强制性节育方式，即通过强制性上环、结扎和定期查环查育等外力强制措施达到控制人口的目的，并且配套有严格的罚款制度。2002年9月1日，我国开始施行《人口与计划生育法》，计划生育节育工作逐渐走入规范化轨道。④从2002年开始，国家在全国范围内推进避孕知情选择，赋予育龄人群自主决定避孕措施的权利。目前，全国大部分省市实施了避孕知情选择。⑤2015年，“全面两孩”政策的实施给我国传统的节育政策带来巨大的冲击和挑战。 传统的节育政策以各项优惠政策鼓励引导育龄人群自觉节育。2001年以来，我国已将避孕节育免费技术服务范围扩大到了所有实行计划生育的育龄夫妇，目前许多地方仍在执行类似《关于向实行计划生育的育龄夫妻免费提供基本项目的计划生育技术服务的实施办法》的相关规定。而为了鼓励育龄夫妻实施节育手术，各地也出台了多种节育奖励措施，既包括一次性奖励，也包括月度奖励。比如，2015年10月，佛山市卫生计生局和财政局联合发布《关于提高我市流动人口计划生育节育奖励标准的通知》，将该市流动人口计划生育节育奖励标准自2016年1月1日开始从500元提高到1500元。这是在“单独二孩”政策实施后出台的地方规范性文件。

　　“全面两孩”政策的实施意味着原来的节育奖励政策需要重新梳理，有的甚至需要取消。比如，原来鼓励晚婚晚育的政策已经被取消，公民晚婚晚育可以获得的延长婚假、生育假的奖励或者其他福利待遇也已被取消。我国新修订的《人口与计划生育法》规定：符合法律、法规规定生育子女的夫妻，可以获得延长生育假的奖励或者其他福利待遇。这意味着他们无论是生育第一个孩子还是第二个孩子，均可获得延长生育假。各地根据当地的实际情况制定了相关的计划生育政策。以北京市为例，2016年3月24日修订通过的《北京市人口与计划生育条例》明确规定：依法办理结婚登记的夫妻，除享受国家规定的婚假外，增加假期7天;女职工除享受国家规定的产假外，享受生育奖励假30天，配偶享受陪产假15天;女职工经所在机关、企业事业单位、社会团体和其他组织同意，可以再增加假期1至3个月。这些政策将在一定程度上有利于“全面两孩”政策的落实。反过来，如果继续实施原来的节育奖励政策，肯定会影响“全面两孩”政策的推行。显然，尽快废除不利于推进“全面两孩”政策实施的相关规定，成为当前的重要工作。

　　在生育观念变化、抚养成本提高、城镇化水平提升的当下，我国育龄人群的生育意愿处于较低水平，育龄人群的生育行为更加客观和理性。因此，在“全面两孩”政策下，原来以控制人口数量为导向的节育政策将会被逐渐取消。如果未来出现“全面两孩”政策“遇冷”的情况，则需要重新构建能释放生育潜力的节育理念、节育政策和节育措施。

　　四、“全面两孩”政策对计划生育惩罚政策的影响

　　我国的计划生育政策以奖励扶助为主，但惩罚措施仍然起着强大的威慑作用。“全面两孩”政策对我国计划生育惩罚政策的影响体现在短期和长期两个方面。

　　短期来看，“两孩政策”将极大地减缓计划生育部门征收社会抚养费的压力，但对我国计划生育惩罚政策的制定影响并不是很明显。2015年修订的《人口与计划生育法》仍明确规定：不符合生育政策生育子女的公民，应该缴纳社会抚养费;按照规定缴纳社会抚养费的人员，是国家工作人员的，还应当依法给予行政处分;其他人员还应当由其所在单位或者组织给予纪律处分。可以说，虽然我国的生育政策已经调整为“两孩政策”，但很多地方政府和相关部门对我国人口形势的判断并没有发生太大的变化，对待人口政策依然是“从紧”思维和“控制人口数量”的思路。在部门利益的作用下，很多地方有可能修订计划生育条例，制定新形势下社会抚养费的标准以及对超生人群的惩罚措施，对3胎以上的超生加大征收力度。

　　长期来看，“全面两孩”政策将对我国计划生育的惩罚政策产生显著影响。习近平总书记在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》所做的说明中，专门阐述了全面实施一对夫妇可生育两个孩子的政策。习近平总书记指出：“我国人口结构呈现明显的高龄少子特征，适龄人口生育意愿明显降低，妇女总和生育率明显低于更替水平。现在的生育主体是80后、90后，他们的生育观念变化了，养育孩子的成本也增加了，同时社会保障水平提高了，养儿防老的社会观念明显弱化，少生优生已成为社会生育观念的主流……这些都对我国人口均衡发展和人口安全提出了新的挑战。”这是党中央对我国当前人口形势的重要判断，也是实施“全面两孩”政策的依据所在。党中央文件就我国人口形势所做的全面而深入的分析，是历年来五年计划制定中从未有过的，既反映了人口形势对于国家未来发展的重要性，也体现了对人口形势达成统一认识的紧迫性。该《建议说明》还明确提出了“进一步释放生育潜力”的要求。这是我国人口工作的方向性转变，从长期以来以降低过高生育率和放慢人口的过快增长为中心，转向采取通过各种手段和措施减少和消除影响人们生育的因素，减轻人们在生育中的困难，从而使生育潜力真正得以释放，这是今后人口工作的重点努力方向。⑥在以“严格控制人口数量”为导向的政策背景下，实施计划生育惩罚政策确实能起到控制人口数量的目标。但是，在当前超低生育水平背景下，需要“全面两孩”政策来解决人口生育率过低和人口结构失衡问题。目前，人们的生育观念、生育意愿和生育行为已经发生了方向性的变化，愿意违反生育政策去生第三个孩子的比例极低，甚至可能会远远低于放弃生育二孩的比例，“全面两孩”政策有可能“遇冷”，从而难以实现预期的目标。如果未来几年“全面两孩”政策达不到预期目标，社会抚养费及其他惩罚措施有可能会被减轻或取消，甚至还有可能出台鼓励生育的政策措施。

　　五、“全面两孩”政策对计划生育经费投入的影响

　　人口和计划生育工作是政府履行社会管理和公共服务职能的重要组成部分。当前的计划生育经费来源主要是各级政府的财政投入。“全面两孩”政策将对计划生育经费投入产生结构性影响。

　　第一，用于独生子女奖励的相关投入将会减少。国家卫生计生委表示，“实施‘全面两孩’政策后，提倡按政策生育。对自愿生育一个孩子的夫妻，不再发放《独生子女父母光荣证》，不再享受独生子女父母奖励费等相关奖励优待政策。之前已经领取《独生子女父母光荣证》的，继续按规定的条件、标准、年限，享受各项计划生育奖励优待政策。已经领取《独生子女父母光荣证》要求再生育的，不再享受独生子女父母奖励优惠待遇，此前享受的不退还”⑦。按照这个原则，用于独生子女奖励的相关费用会逐步下降。 第二，计划生育行政执法费用会大幅降低。在计划生育工作“一票否决”机制下，各地区对计划外怀孕和征收社会抚养费的投入成本巨大，但效果并不明显，造成了计划生育经费使用效率低下。“全面两孩”政策实施后，计划外怀孕和计划外生育的情况将大为减少，各级政府不再需要像原来那样投入巨大的人力物力阻止计划外二胎，不但可以节约大量执法费用，还可以为基层计划生育工作人员节省大量精力，减轻工作压力，使他们更好地为育龄群众提供怀孕、生育、抚养等环节的健康服务。虽然仍然存在针对超生征收社会抚养费问题，但实施“全面两孩”政策后，违反计划生育政策的比例(即不符合政策的三孩或多孩)将会大大降低，征收社会抚养费的执法费用也会大幅下降。也就是说，“以控制人口数量”为导向的经费投入将会大幅降低。

　　第三，以提高人口素质为导向的计划生育公共服务投入应大幅增加。如前所述，随着“全面两孩”政策的实施，高龄孕产妇会明显增加，发生孕产期并发症的风险增大。优生优育、避孕节育、妇幼健康的咨询指导以及免费的卫生计生服务项目落实等需要重点投入。

　　第四，以社会补偿为导向的计划生育家庭特别扶助资金投入应进一步加大。计划生育家庭特别扶助对象是指城镇或农村独生子女死亡或伤、病残后未再生育或收养子女家庭的夫妻以及三级以上计划生育手术并发症人员。这些扶助对象为落实计划生育的基本国策、促进我国人口与经济社会的协调发展做出了重要贡献。因此，随着我国经济发展水平的提升和“全面两孩”政策的放开，应进一步加大扶助资金的投入，从而有效解决这类群体在生活保障、医疗、养老照料、精神慰藉等方面的困难和问题，确保其共享社会发展成果。

　　第五，基层计划生育队伍投入需要增加。有人担心实施“全面两孩”政策后就不再需要基层计划生育队伍了，这其实是一个误解。国家卫生计生委副主任王培安指出：“全面两孩政策关系到亿万家庭的幸福安康。要把这件好事办好，计划生育服务管理的任务不是减轻了，而是更重了，内容更丰富了，要求也更高了，要做好‘全面两孩’工作必须加强基层基础工作，稳定县乡计划生育行政管理、技术服务和群众工作队伍，保证各项服务管理工作落到实处。”⑧目前基层计划生育设施和人员队伍建设还需要进一步加大投入，主要包括人口和计划生育服务设施修缮、流动服务车和设备运行维护、信息化建设、改善人口和计划生育基础条件、队伍建设与人员培训等支出。只有不断加强基层计划生育队伍的能力建设，才能为“全面两孩”政策提供有效的人员和设施服务保障。

　　六、“全面两孩”政策对计划生育服务

　　管理机制的影响“全面两孩”政策对计划生育服务管理机制的影响体现在两个方面。

　　第一，计划生育部门对育龄群众的服务管理机制需要调整。在独生子女政策背景下，计划生育部门一直宣传要将服务寓于管理之中，但是根本的目的还是管理，即通过提供免费服务来管理育龄人群，掌握孕情，避免出现计划外怀孕和计划外生育。这种服务管理机制的功利性强，提供计划生育服务的“动机不纯”，服务管理效果自然不好，计划生育部门提供的免费服务也未必能真正满足育龄群众的需要。“全面两孩”政策实施后，结合卫生计生的资源整合，计划生育部门需要增强为育龄人群提供有针对性的计划生育服务的意愿和能力，基层计划生育工作人员也需要更全面、更客观地了解不同阶段育龄人群的需求，通过为育龄人群提供切实有效的计划生育公共服务，加强健康服务宣传引导，掌握出生人口动态信息，引导群众合理安排生育，变过去的“我找人服务”为“人找我服务”，变被动为主动，不但可以提高工作效率，还将对计划生育基层工作的服务管理机制产生根本性的影响。

　　第二，计划生育部门与其他部门之间的协作机制将面临挑战。湖南省常德市于1982年率先实行“计划生育一票否决制”并取得了较好成效，随后，“计划生育一票否决制”在全国推行。⑨过去，生育部门的“一票否决”是计划生育部门与其他部门之间相互协作的“尚方宝剑”，各级的协作机制大多是以计划生育部门牵头的“目标责任书”式的齐抓共管机制。虽然现在“一票否决”是否保留尚未可知，但是，随着“全面两孩”政策的实施，以“控制计划外怀孕和生育”为核心的“一票否决”的作用效果将会大打折扣。如果要想更好地为育龄群众服务，卫生计生部门除了加强自己部门内部的资源整合外，还需要获得其他同级政府部门的支持。卫生计生部门作为政府的重要服务部门，要思考如何以现代服务型政府的服务理念、服务技术与其他部门协同发展，形成以公共服务理念为引领的计划生育协作机制。

　　总之，“全面两孩”政策是国家根据我国当前的人口、经济、社会、资源、环境的实际情况做出的重大人口政策调整，从“双独两孩”到“单独两孩”，再到“全面两孩”，我国人口政策的数次微调已经形成了新的人口政策导向。鉴于有些部门因种种原因仍没跳出旧的思维模式，有效落实“全面两孩”政策就需要相关部门变原来的“从紧”思维为“宽松”思维，变“人口是负担”的传统观念为“人口是资源”的新观念，用“与时俱进”的精神设计新形势下的人口政策规范、价值取向和行动方式，树立科学的人口价值观、发展观、问题观和治理观，形成现代人口治理机制，从而实现我国人口可持续均衡发展。

　　作者：孙友然 温勇焦 永纪 来源：中州学刊 2016年11期