少数民族计划生育政策的实践研究

　　【摘要】2016年起国家实施二孩政策标志着我国计划生育政策进入了一个全新的阶段，我国少数民族计划生育政策相应修订的同时面临着诸多问题。本文对针对我国少数民族计划生育政策立法的瑕疵及当前人们对少数民族计划生育政策认识的误区，提出行之有效的解决措施，从而达到民族和谐、社会稳定的目的。

　　【关键词】二孩政策；少数民族；计划生育；完善

　　【作者】虎有泽，西北民族大学马克思主义学院教授、博士；敏振海，西北民族大学法学院助教。兰州，730030

　　【中图分类号】C924.21【文献标识码】A【文章编号】1004-454X（2016）04-0050-005

　　计划生育是我国的一项基本国策。少数民族也要实行计划生育，是我国计划生育政策的一项重要内容。根据人口普查数据，近20年来我国少数民族的人口增长与全国总人口的增长基本保持一致，少数民族和民族地区为控制人口过快增长，实现人口健康、可持续发展，做出了应有贡献。2015年十二届全国人大常委会第十八次会议通过《关于修改〈中华人民共和国人口与计划生育法〉的决定》，该文件第一次明确提出了全面实施二孩政策，并删除了“鼓励公民晚婚晚育”的规定。[1]这意味着在我国实施将近30年的独生子女政策宣告终结，我国正进入全面二孩时代。从法律位阶的效力看，下位法不能抵触上位法，因此各地对计划生育立法做出相应修改，使之和《人口与计划生育法》保持一致，但是各地关于少数民族计划生育政策立法并不完善，亟须修改。对于少数民族计划生育政策，人们有不同看法，尤其“近年来，社会上出现一种声音，认为少数民族计划生育政策是‘搞特殊’，指责少数民族是‘特殊公民’，甚至有人认为少数民族计划生育政策导致少数民族人口过快增长，影响社会稳定。事实上，这都是对计划生育国策和少数民族计划生育政策缺乏充分了解和客观认识的结果。”[2]66少数民族计划生育是指按照《人口法》，各省区市根据本地实际和少数民族情况制定的少数民族可生育多子女的政策。争论主要集中在政策的公平性，少数民族人口会不会过快增长，会不会改变以汉族为主体的人口结构，会不会对民族关系产生影响。纵观20世纪以来我国的计划生育政策，其过程较为坎坷，少数民族计划生育政策经过多次修订而趋于完善。

　　在国家颁布并开始实施新的《人口与计划生育法》，各地区正在制定计划生育法实施细则的关键时刻，应对民族地区宽松的生育政策进行调整，尽快列入民族地区计划生育工作的战略决策之中，并就小康社会目标与人口增长之间的关系，少数民族地区生育政策调整的必要性、可行性、指导思想、基本原则及主要内容进行有益的探索。

　　一、少数民族计划生育政策的历史沿革

　　新中国成立后，在对待少数民族计划生育上，经历了由提倡人口发展到明确实行计划生育阶段，发展到2016年全面放开二孩的新阶段。

　　（一）提倡少数民族发展人口阶段（1949-1971）

　　自新中国成立以来，国家倡导大力发展人口，少数民族也不例外。新中国成立后，“针对我国少数民族人口下降的状况，政府制定了发展少数民族人口的政策。”[3]其依据主要体现在国家颁布发展人口的文件和各种会议上的领导人讲话。解放初，毛泽东会见西藏代表时说：“西藏地方大，人口少，人口需要发展，从现在的二三百万发展到五六百万，然后再增加至几千万就好。”[4]583国家颁布了相关文件加以保障人口发展。1953年中央指出要大力发展少数民族人口，增加少数民族人口基数和规模，这些规定主要体现在当时中央民委制定的一系列文件当中。1962年，《中共中央、国务院关于认真提倡计划生育的指示》中指出，在少数民族地区，如果夫妇需要计划生育，由当地的干部做好指导工作，如果夫妇不需要计划生育，对他们不做强制性要求。

　　由上可知，我国当时的计划生育政策，对少数民族没有要求，这也是对少数民族的一种照顾，因为当时少数民族人口较少。随着经济生活逐步提高，少数民族的物质水平逐渐改善，少数民族人口进入增长阶段，死亡率逐步下降，在这种情况下，国家对少数民族的计划生育政策也随之调整，实行有计划地进行生育。

　　（二）提倡少数民族实施计划生育阶段（1971-1982）

　　新中国成立后，由于经济水平的提高，我国人口开始出现迅速发展，但是，面临的问题主要是，人口的发展造成了较大的环境压力，尤其是粮食问题凸显，毛泽东认识到人口增长将会给社会发展带来弊端，他说：“我们这个国家的好处就是人多，缺点也是人多，人多就嘴巴多，嘴巴多就要粮食多……”[5]1这之后，国家开始研究并出台少数民族计划生育的相关政策，1971年国务院在《关于做好计划生育工作的报告》中指出，除了那些人口稀少的少数民族，其他少数民族也要实行计划生育。这说明对于少数民族计划生育，国家以人口为标准区别对待并提倡少数民族实施计划生育。

　　（三）明确要求少数民族实施计划生育阶段（1982-2016）

　　1982年，国家明确提出少数民族要实施计划生育，并发出了《中共中央、国务院关于进一步做好计划生育的指示》，当年《宪法》中首次明文规定在全国实施计划生育，其中包括少数民族。由于“我国是社会主义法治国家，在社会主义法制的框架下，我国宪法充分尊重民族特点和民族差异”。[6]以宪法为依据的基本法规定少数民族权利的相关法律，比如我国1984年颁布的《民族区域自治法》规定少数民族地区可以根据自己的实际制定关于计划生育的地方性法规，此后各地制定出计划生育政策的地方性法规。2002年颁布实施的计划生育法第2条以立法的形式明确规定计划生育是我国的基本国策。由此我国开始明确以基本法的形式要求少数民族实行计划生育。我国的生育率转变已经完成，“开始进入以成本约束驱动为主导的低生育率阶段。”[7]

　　（四）全面实施二孩政策阶段（2016始）

　　2016年1月1日起实施的《关于修改〈中华人民共和国人口与计划生育法〉的决定》，第18条规定国家提倡一对夫妻生育两个子女。这意味着，无论是汉族还是少数民族，都可以生育两个孩子。虽然我国实施全面放开二孩政策，但这不意味着取消了计划生育政策，生育三孩及以上的，仍要遵守法律、法规的相关规定。当前，还有部分少数民族，尤其是居住在散杂居地区以及从事非农职业的少数民族，并不能享受三孩及以上的优惠政策。虽然国家允许有些地方少数民族可以生三个孩子，还有些地方，比如内蒙古要求鄂温克族、鄂伦春族等稀有的少数民族执行多生政策，但无论如何，上述地方以外的其他地方生育三个孩子及以上还需要特殊的条件。

　　根据人口普查数据，近几年来，少数民族人口呈现增长趋势，但是没有外界想象中的那样过快增长，基本和全国人口增长速度持平。但是，人口较少的如仡佬、达斡尔、毛南、俄罗斯、乌孜别克、独龙、高山、塔塔尔等民族人口增长速度较低，为此，对于上述的少数民族，我们“还应该根据国家人口战略的总体规划，加强宏观调控，最终实现少数民族人口可持续增长和全国总人口的结构、分布大体平衡。”[2]67

　　二、少数民族计划生育政策立法上的瑕疵

　　少数民族计划生育政策在我国取得显著成果，为少数民族和民族地区实现人口健康、可持续发展做出了应有贡献。但是少数民族计划生育政策在各地的执行还有不完善的地方，尤其在立法方面存有以下问题：

　　（一）二次授权立法现象突出

　　我国《人口与计划生育法》授权各省级人大及其常委会一定的立法权，规定省级人大可以制定少数民族计划生育地方性法规，但立法实践中，存在个别省人大或常委会通过地方性法规将政策制定权或政策适用范围“二次（部分）授权”给自治地方人大或地方政府的现象。例如，四川将本由省人大制定权授权给民族自治地方，即四川省民族自治地方人大有权制定少数民族计划生育办法，四川省人大只需批准，也就是制定权在自治地方人大，省级人大有批准权。另外，江西等省在少数民族计划生育政策的适用范围和对象上“授权”地方政府。

　　“二次授权”产生的法律后果是：一方面，将省级人大的立法权授予地方人大，这样做让地方更有自主权，毕竟地方政府人大对地方的具体情况更为了解，将计划生育制定权授予地方人大制定，可能更切合实际；另一方面，将省级人大或者常委会依法获得的少数民族计划生育政策的制定权，转变为审批权（由自治地方制定，省级人大或人大常委会审批），其法律效力存在争议；再者，这种做法实际上扩大了地方的立法权，与我国立法法的精神有冲突。

　　（二）地方性立法不统一

　　根据《人口与计划生育法》的规定，省级人大和常委会有权制定计划生育的地方性法规。中央民族工作会议要求“各级有关部门特别是拥有立法权限的部门，要根据国家立法法的总体要求，在现有的民族法律法规体系的基础上，结合少数民族和民族地区的实际，继续加大民族立法工作的力度。”[6]因此，各个地方加大民族立法并且各具特色。少数民族计划生育关系到民族地区的可持续发展，但是目前我国没有一部关于少数民族计划生育的专门性立法，《人口与计划生育法》授予省级人大及常委会制定本地方的计划生育地方性法规，这就出现了各个地方立法不一致的情形。

　　据不完全统计，在地方性法规制定的少数民族计划生育政策的具体办法中，根据户籍、职业、居住地、夫妻关系等相关因素，对少数民族一共制定了21种限定条件和限制措施，地区间、民族间、户籍间、职业间差异很大。这些内容各异、标准不一的计划生育政策，让人们难以把握，进而对少数民族计划生育政策产生了诸多误读。

　　具体而言，各个地方关于计划生育立法不统一的情形主要表现如下：第一，根据少数民族的民族成分制定相关规定。例如，甘肃省等实施少数民族中特有少数民族和一般少数民族的区别对待的原则，对于特有少数民族的计划生育政策要宽。甘肃对东乡、裕固、保安族，内蒙古对蒙古族，云南对独龙、怒、普米、布朗等族，相对其他少数民族的计划生育政策较宽。《甘肃省人口与计划生育条例》（2016年修正）第18条规定，允许生活居住在林牧区的撒拉族、保安族、藏族等少数民族可以生育三个孩子，这些特定民族成分的少数民族，有的是人口较少少数民族，有的是当地独有、世居的少数民族。第二，辽宁浙江等省根据夫妻一方是否再婚制定相关规定，《辽宁省人口与计划生育条例》（2016年修正）第17条规定，夫妻再婚前有两个孩子，再婚后如果没有孩子，还可以再申请生育一个。《浙江省人口与计划生育条例》（2016年修订）第十八条规定，夫妻在婚前一方没有生育孩子，另一方有一个孩子，或者再婚前夫妻各有一个孩子，再婚后可以再生育一个。辽宁、浙江等省对少数民族计划生育政策实施生育二孩，不需要申请，但是生育三孩及以上的，需要达到条件才允许，即这些省份目前已经将少数民族计划生育和汉族计划生育等同视之，因为是较发达地区，少数民族和汉族享有同样的经济条件，因此这种政策立法无可厚非。第三，云南、青海等省根据居住环境制定相关规定。《云南省人口与计划生育条例》（2016年修正）第19条规定，夫妻双方都是少数民族，并且居住在边境村委会的，可以申请生育第三孩。《青海省人口与计划生育条例》（2016年修正）第12条规定，夫妻双方都是少数民族，并且户口在牧区的，可申请生育三孩。总体而言，居住在高寒地区、山区以及边远地区的少数民族人口较少且其他地方的人也不会迁移到这些地区，所以人口需求量较大，因此在这些地方实行三孩政策是较为合理的。第四，海南等省根据少数民族人口数量制定相关规定。《海南省人口与计划生育条例》（2016年修正）第18条规定，人口在1000万以下的少数民族夫妻，可以生育第三个孩子。

　　综上，对于少数民族计划生育政策，各个地方出台了不同的规定及限定条件，但是没有对少数民族计划生育搞特殊，没有放任少数民族生育。由于各地的计划生育立法不统一，限制的条件也不同，从而给人们造成了对少数民族计划生育政策的误解。2016年计划生育政策发生重大转变，国家实施全面放开二孩政策，无论少数民族还是汉族都可以生育二孩，这种平等对待在某种程度上消除了人们对少数民族计划生育政策的误解，但是对于特有少数民族生育三孩以上的现象，人们还有不同看法。

　　三、完善少数民族计划生育政策的建议

　　针对少数民族计划生育政策的特殊情况，我们认为国家在宏观上进行指导，使得少数民族计划生育政策应保持相对持续稳定，并应在具体实践中逐步予以调整和完善。具体建议如下：

　　（一）建议在国家人口战略的总体框架下，研究制定少数民族计划生育政策的立法及指导性意见。

　　中央民族工作会议指出：“要结合‘十三五’规划编制，继续编制并实施少数民族事业规划。”[8]199之前各地实施和执行的少数民族计划生育政策千差万别，各个地方、各个民族以及户籍之间存在较大差异，容易引起攀比和误解。建议在条件成熟的情形下制定全国的少数民族计划生育立法和指导性意见，最终实现少数民族人口可持续增长和全国总人口的结构、分布平衡。

　　（二）进一步完善少数民族计划生育政策立法的标准和程序。

　　“虽然涉及民族工作的法律法规较多，但较为零散，未成体系，需构建中国特色的民族法律体系，完善民族立法体制，进行精细化的布局安排。”[9]因此需要通过课题研究、专家论证、公开征求意见等形式，积极发挥民族事务部门和少数民族代表人士的作用，充分征求社会各界意见，评估计划生育政策的社会影响，接受人民群众的监督，实现民主决策、科学决策和依法决策。

　　（三）避免针对特定少数民族制定特定的计划生育政策。

　　专门针对某个或某几个民族制定特定的计划生育政策，违反了法律面前人人平等原则的要求，在实践中也极易产生负面效果。因此，我们“无论修订完善已有政策还是出台新的政策，要逐步更多针对特定地区、特殊问题、特别事项，尽可能减少同一地区中民族之间公共服务政策差异。”[2]67各地应从经济发展规划、提高人口素质的角度出发，制定少数民族计划生育政策。

　　（四）重视少数民族地区人口素质的提高。

　　中央民族工作会议指出：“发展是解决民族地区各种问题的总钥匙。”[10]139一方面，国家要改进医疗卫生、义务教育等方面的硬件设施，很多少数民族的生育观念已经发生较大变化，从前的多生转变成现在的少生，“从前的要生男孩到现在的生男生女都一样，男孩偏好的性别选择观念有所弱化。”[11]82-97另一方面，国家通过制定政策平衡东西部人口数量，调整东西部人口差距并使之趋于平衡，如此，国家才能实现长足发展。

　　（五）加强政策宣传和舆论引导，为少数民族计划生育政策营造良好的社会氛围。

　　近几年，有人质疑少数民族计划生育政策，认为这是少数民族的特权，计划生育政策在少数民族和汉族之间不平等，如此下去会造成少数民族人口急剧膨胀，会给社会稳定带来隐患。实际上，我们在制定一系列少数民族政策时还存有偏差，“很多民族政策执行不到位，无法具体落实，导致少数民族享受不到国家的政策”。[6]人们对国家计划生育国策和少数民族计划生育政策缺乏充分的了解与客观的认识，其主要原因是大家对我国的国情还不了解。第一，国家制定的少数民族计划生育政策，并非只有少数民族才能享受。自2016年起国家全面放开二孩之后，汉族和少数民族一样可以生育两个孩子。但现实中，自“20世纪90年代以来，由于人们注重生育质量，生育二孩的现象逐渐减少。”[12]在国家放开二孩政策下，也没有迎来生育的高峰。第二，个别地区、个别民族人口相对过快增长，并非是因为计划生育政策导致的结果，而是现行计划生育政策没有严格执行，事实上，少数民族计划生育政策并没有使少数民族人口过快增长。第三，那种认为少数民族增长过快、少数民族人口增加会给国家和地区带来不稳定的看法是错误的，少数民族是我国大家庭中的一员，少数民族的过去、现在、将来在捍卫国家主权、维护祖国统一、实现中华民族伟大复兴中肩负着重要作用，无知地把少数民族放在国家安全和社会稳定的对立面，本身就是十分荒谬的。因此，“坚决反对大汉族主义和狭隘民族主义，自觉维护国家最高利益和民族团结大局”[9]，才能消除此等偏差和误解。

　　中央民族工作会议指出：“做好民族工作，最关键的是搞好民族团结，最管用的是争取人心，人心是最大的政治”。[13]104对于社会上人们对少数民族计划生育的误解，一定要客观、全面宣传相关政策和法律，进而消除人们的误解。对借机宣扬民族歧视、煽动民族仇恨、破坏民族团结的言行，应该进行依法严肃查处，捍卫民族政策和计划生育政策的严肃性和权威性，保证少数民族计划生育政策的持续性，才能够使这个政策得以严格执行，少数民族的合法权益才会得以保障。

　　结语

　　全面实施二孩政策，结束了我国30多年的独生子女政策，对我国人口的发展将产生重大影响。少数民族作为我国大家庭中的一员，其计划生育政策也需要完善，少数民族计划生育政策关系着民族地区的经济发展和社会稳定。我们要“通过工作的开拓创新、政策的发展完善，使中国特色解决民族问题的正确道路越走越广”。[2]66如此，才能逐步完善我国现在的少数民族计划生育政策。