珠三角农业流动人口“代耕农”问题的社会考察
珠三角农业流动人口“代耕农”问题的社会考察
随着我国经济发展及相关政策的转变，农业人口流动呈现多元式：一是农业人口流向本地的乡镇，称为“离土不离乡” 模式；二是由农村流向城市，称为“离土又离乡”模式；三是与前两种流动方向相反的农民工回流，农民工由外出打工回流到农村从事农业开发，称为“民工回流” 模式。还有一种与上述3种不同的特殊流动模式，表现为农业人口在不同区域的农村与农村间流动，称为“离乡不离土”模式。这种模式的代表群体就是游离于珠三角地区城乡结合部的外来“租约农民”——“代耕农”。“代耕农”群体呈现了中国农业人口流动的又一特殊路径。
“代耕农”是珠三角农业流动人口中的特殊弱势群体，产生于20世纪70年代末期，现已形成规模不一的“代耕农”群居聚落；他们是外来工，却不进城打工，而是依靠传统的种植方式养家糊口；他们是农民，却离开故土来到陌生的城市边缘，以种菜、卖菜为生。由于历史遗留、时代变化、政策缺失及“代耕农”问题本身复杂性等多元因素，“代耕农”身份合法性、户口、住房、子女入学等问题一直难以得到妥善解决，导致他们在流入地的日常生活遭遇系列困扰，他们的权利诉求难以落实，权益难得保障，他们成为珠三角沿海经济发达地区的一种特殊弱势群落，并引发系列社会问题[5]。 “代耕农”群体的产生及形成与珠三角经济社会的发展变迁密切相关，他们对珠三角经济社会发展有特殊的历史贡献，但其生存空间却在多种因素的综合作用下日益缩小，在地理空间、生活空间都处于被排斥位置，在政治权利、权益保障、社会福利等诸多方面被边缘化。笔者以广州市花都区花东镇联安村“代耕农”群体为中心，研究与分析珠三角“代耕农”现象及系列相关问题，为政府在制定相关政策时提供决策参考。
1 珠三角“代耕农”的流入与规模
1.1 “代耕农”的流入形式
“代耕农”的流入形式有两种：一是20世纪70年代末期，珠三角地区许多农民“洗脚上田”从事二三产业，造成大片粮田丢荒弃耕。为减轻国家公购粮任务的压力，一些农村基层组织、村干部和农民主动招租，与来自粤北及广西、江西、湖南、云南、海南等地的农民订立合同关系，委托他们代替本村村民耕种农田，并承诺解决他们的户口，这种代耕农在珠三角地区大概有10万人。二是20世纪90年代以后，在利益驱动下，越来越多的外省农民主动流入珠三角地区的农村租地耕种，他们与当地农民或村组之间是一种租赁关系。这种“代耕农”在珠三角地区大概有20万～30万人，而且人数在逐年上升。
1.2 “代耕农”的规模估算
根据有关部门的统计数据和学者对农业人口流动外出的调查结果[10]可知，农业人口主要流向城镇，其中流入城市占50.69%，乡镇占23.84%，在这些流动人口中仅有5.5%的人从事第一产业。另据《中国统计年鉴2005年》的数据，可计算出全国农村地区第一产业的人口比重为61.6%，而第一产业中农业人员的比重为47.8%。综合以上数据，可推算出至2004年“代耕农”在城市、乡镇和农村地区的数量分别是10.5万、4.9万和59万，全国“代耕农”数量约74.6万人，占农业流动人口的9.46%。而珠三角地区“代耕农”数量约40万～50万人。
2 花都区花东镇联安村“代耕农”概况
2.1 调研地简况
花东镇位于花都区城区东部，毗邻广州新白云国际机场，总面积116 km2，下辖26个行政村，1个社区居委会。2004年，全镇总人口755 458人，另有外来人口20 958人。花山镇经济初具规模， 2004年，全镇实现国内生产总值18.56亿元，同比增长13%；实现工农业总产值64.26亿元，同比增长17.57%，其中工业总产值59.15亿元，农业总产值5.11亿元，同比分别增长19.2%和1.55%。当地村民收入一般由3方面构成：一是农村集体收入，如集体土地出租，以“公司+农户”的方式增加农民收入，同时每年村社分红，约每人1 600元左右；二是农民自主出租房屋、田地获得财产性收入，村内人均耕地为0.15 hm2；三是村民自主经营、打工获得的劳动收入。
2.2 调查样本基本情况
2.3 联安村“代耕农”的发展阶段
联安村共有代耕户30多户，本次走访20户。“代耕农”的发展主要分为2个阶段：（1）萌芽时期（1990─1992年），来自韶关和英德的20多户农户最初来到当地租种土地，当年与村民和村小组并未签订书面协议，只是以交公粮作为条件；（2）稳步发展时期（1993─2000年），“代耕农”逐渐增至30多户，他们大部分来自韶关、英德，由亲戚介绍至流入地，还有部分来自广西和湖南。
2.4 “代耕农”的流入方式
“代耕农”的流入主要有3种方式：一是当地政府主动去比较落后的地区招人，主要是为了完成当地生产队的公粮任务；二是亲戚朋友介绍，觉得从事代耕要比在老家务农收入高，大部分代耕农户把自己的整个家庭从户籍所在地迁移过去；三是自己联络，有许多“代耕农”曾在流入地附近打工，对当地情况较为熟悉，当发现当地农户有土地流转意愿时主动与其联络。
2.5 “代耕农”的生产状况
2.5.1 土地租赁情况 联安村“代耕农”承包的耕地面积多为0.32 hm2以内，租金7 500～15 000元·hm—2不等，87%以上的“代耕农”都与当地的农户签订书面租耕合同，合同期限一般3～5年。
2.5.2 种植作物 联安村“代耕农”种植作物主要分3种，一是种植主要公粮——水稻；二是种植果树，以龙眼和荔枝较多；三是种植蔬菜，主要栽培菜心、小白菜、大白菜、苦瓜、油麦菜、西红柿、豆角等时令蔬菜，一般一年三造。
2.5.3 日常劳作 几乎所有“代耕农”都以夫妻为单位，共同耕作。农忙时，种植蔬菜的“代耕农”每天都需凌晨2：00、3：00起床采收产品，天亮前运送到附近的农贸市场一次性批发给菜贩，回来后需继续劳作，傍晚时再次把农产品运送到市场进行交易，晚上也要忙到23：00，每天劳动时间超过10 h。非农忙期间，“代耕农”也需在地里劳作7～8 h。部分租地较多、规模较大的“代耕农”自家购置货车用来每天运送蔬菜。规模较小的“代耕农”则租借货车运送蔬菜。
2.5.4 收入状况 “代耕农”种植水稻、蔬菜的收入可以使他们维持基本生活，根据种植经验、市场判断能力的区别而收入不同。种植水稻者每年的收入只有33 000～45 000元·hm—2，除去农药化肥等成本后纯收入大概为27 000～40 500元·hm—2；而种植蔬菜者每年的总收入大概有52 500～
67 500元·hm—2。大多数“代耕农”反映，现在的收入水平在支付日常生活开销和子女教育经费后，一般所剩无几。
2.6 代耕农的生活状况
2.6.1 居住条件 在流入的前3年，“代耕农”几乎都居住在田间用石棉瓦和油毡纸搭建的棚屋里。3年后当地村委会从闲置地划出土地让“代耕农”自己规划建房，此举在于鼓励“代耕农”能够安心在本村耕作土地，所以联安村早期“代耕农”一般都有自建房。但在2003年之后主动流入的“代耕农”则不再有此待遇，只能住在田间地头的简易棚屋里。
2.6.2 当地管理 当地村委会平时会对“代耕农”进行流动人口登记，主动为他们办理暂住证，管理他们的计划生育及治安问题。而“代耕农”也需每年缴纳每人120元的暂住费及35元的治安管理费[12]。
2.6.3 人际交往 在流入的前3年左右，“代耕农”与当地村民交流较少，而在其群体内部则有较多的交流和沟通，有83%的“代耕农”选择老乡或同为“代耕农”的邻居作为日常交往的对象，而与当地人交往的只17%左右。同乡之间在生产生活方面都会互相帮助，加上居住地较近，遂形成“代耕农”群体小社区，老乡已论文联盟http://经成为“代耕农”社会帮助的主要资本。但那些在流入地生活近20年的“代耕农”，已经慢慢融入当地村民的生活。
2.6.4 子女教育 受访“代耕农”中95%的有子女，大部分子女随父母在流入地一起生活，主要是学龄前儿童或小学或初中学习的义务教育阶段学生。由于“代耕农”没有当地户口，他们的子女在当地就读公办小学每学年需要比当地小孩多交
2 000元的借读费，而初中则需要每学年多交
4 000元。少部分家庭因经济条件有限会把小孩留在家乡念书。也有个别家庭透露，因为他们在当地从事“代耕农”的时间较长，小孩在小学就读时校长会酌情降低借读费。
3 花都区花东镇联安村“代耕农”的成因
3.1 宏观因素
3.1.1 制度和政策因素 我国长期实行城乡分割、城乡二元经济体制，城市与农村的发展存在极大差距。许多农民为谋求自身发展及后代的更大发展选择到城市谋生，而在进城打工或务农的选择过程中，部分农民在自身条件基础上权衡收益和风险，作出了“代耕农”的理性选择[13]。
3.1.2 经济因素 1978─1992年，珠三角地区利用改革开放所带来的各种优惠政策发展经济，涌现了一大批乡镇企业，形成“一村一品”、“一镇一业”的产业集群雏形，吸纳了大量本地或本省的劳动力。花都区花山镇大批村民也纷纷“洗脚上田”，从事第二、三产业，实现结构性社会流动的同时使得许多良田荒置，造成土地资源浪费。而珠三角作为华南地区的重要粮食产区在当时需要承担国家公购粮任务从而为“代耕农”的出现提供了客观条件。1992─2000年，伴随市场经济体制的确立，广东工业化进程加快，珠三角经济加速发展，花都区花山镇民营经济发展迅猛，高新技术产业开始发展，城市化进程加快。期间花都区花山镇吸纳了大量的外省劳动力，越来越多外省农民逐步了解流入地的情况，在亲友及中介的介绍下决定租赁土地耕种。2000年至今，珠三角已经成为世界级的制造中心，产业结构从劳动密集型向技术密集型转移[14]，劳动力市场最需要的是大批具有专业技术的工人，体力劳动行业明显萎缩。对于年龄30～40岁、文化程度集中在小学阶段的农民而言，许多打工机会已经将他们排除在外，使得他们只能从事工作强度大、收入相对不稳定的建筑或餐饮行业，这也使得许多来到珠三角打工的农民开始另觅发展途径，从而选择“代耕农”。
3.1.3 环境及市场因素 “代耕农”流出地往往存在较为严重的人地矛盾，以韶关为例，山地较多而耕地少，人口超生严重，人均耕地极少。调查样本中有一韶关农户，一家六口在流出地只有耕地0.04 hm2，务农根本没法保证全家的基本生活。同时，流出地交通不方便、市场比较狭小，农民所耕种的农产品没有销路，很难获取利润。相反，流入地拥有广阔的市场和便利的交通，同时土地产权明晰，方便流转，为“代耕农”的形成提供良好的条件。
3.2 微观因素
3.2.1 “代耕农”自身局限 “代耕农”的年龄和文化程度使得他们不具备现实就业竞争力。在调查样本中31～45岁的“代耕农”占60%，而其文化程度也集中在小学，他们除务农外并不具备其他技能，若是外出打工只能选择粗重体力活，岗位被竞争者替代的可能性很大，因而只能选择“代耕农”。
3.2.2 收入优于打工 以“代耕农”的自身条件，打工所带来的收入很低，并不能很好地保障他们的生活，除日常开销外可能不足以供其子女念书，相对而言租田耕种能获得优于打工较多的利润。
3.2.3 生活习性制约 农民长期以来形成的自由习性，使他们在就业选择中会认为能够自己安排生产生活，是更适合于他们的生存方式，因此他们选择“代耕农”。
4 花都区花东镇联安村“代耕农”的困境
“代耕农”在流入地生产、生活，却不能享受再分配经济所赋予的各种优惠条件，如公费医疗、住房补贴、农田补贴等。“代耕农”并未真正融入当地的生活，他们不享有当地村民待遇，无权参与村里的公共事务，其作为村里的暂住人口，受到村委及其他农业部门的关注度很低。“代耕农”群体是受当地经济发展吸纳而来，而又被当地社会阶层体系所排斥的边缘群体[15]。因此，“代耕农”群体在诸多方面遭遇困境。
4.1 子女教育
“代耕农”对子女教育问题极其关心。由于我国义务教育实行“分级办学、分级管理”原则，基础教育由县、乡财政承担。对没有当地户口的“代耕农”子女而言，根本无法享受由地方政府财政负担的教育经费，就读当地公立学校必须额外缴纳借读费。同样是义务教育阶段的儿童却不能享受平等的入学权利，对此许多“代耕农”都觉得不公平。我国高考制度规定，参考加高考必须回到户口所在省份，“代耕农”子女在花都小学和初中毕业后，必须回到户籍所在地读高中。但教材并不尽相同，一些学生回到家乡后跟不上班而留级。为此，部分“代耕农”只好选择让子女留在家乡上学，但分居使他们对子女的学习、生活、安全等问题有更深切的担忧。
4.2 缺乏种植技术培训
大部分“代耕农”在选择作物品种、生产方式、农药化肥等方面都靠自己摸索及经验判断。遇到病虫害难题实在无法解决时，主要询问同为“代耕农”的老乡或化肥农药店老板，以寻求解决办法。许多“代耕农”都表示希望能更多地了解种植的技术方法，而当地村委会或其他部门却并不提供相关的技术培训，因此，“代耕农”急需种植技术[12]。
4.3 权利缺失与诉求困难
“代耕农”在刚流入本村的前3年，并没有权利参与村镇的选举，也没有权利监督村干部，他们没有表达自己意见的渠道。从第4年开始，村委会开始让“代耕农”参与村里的事项，以整个“代耕农”群体作为一个单位，让群体负责人转达其他“代耕农”的意见。流入地基层组织与“代耕农”有比较频繁接触的基本上是村里的治安队，村里的其他组织和机构主要还是为本村人服务。“代耕农”权益受到侵害时，大多数会选择忍气吞声，即使向村委会或其他组织反映，得到解决的几率还是很低[12]。
4.4 化肥农药价格高涨
肥料以及农药价格的快速增长使得“代耕农”的利润空间逐渐缩小，同时农产品价格并没有太大增幅，往往可能是市场收购价高时产量低，而产量高时价格又非常低。调查中“代耕农”反映，一大箩筐的菜心只能卖10元，连成本都赚不回，而且有时每天都剩下十多筐菜卖不出去，蔬菜不能积压，到傍晚只能低价卖出，或扔掉。在生产成本逐渐增加的残酷现实中，“代耕农”普遍感受到生产压力[12]。
5 “代耕农”生存发展空间与政策选择
5.1 “代耕农”生存发展空间日益缩小的原因
从长期而言，“代耕农”的未来生存和发展空间都会越来越小，其原因如下。
5.1.1 生产要素成本高，利润空间渐缩小 随着土地资源的日益增值，田租价格开始逐年增长。同时化肥农药价格增幅较高，而农产品价格并未相应上升，种植风险也没有降低，“代耕农”的生产在很大程度上还是依赖于天气、市场等不可控因素。在价格、风险不变的情况下，利润就相应减少，导致“代耕农”的利润和生存空间逐渐缩小。
5.1.2 农业现代化发展趋势使然 农业现代化是我国农业发展的根本方向和最终目标。要达到此目标，就必须依靠“科技兴农”和规模经营。“代耕农”单家独户的小规模经营模式不能适应农业现代化的要求，其生产分散，投入资金有限，大部分人仍在使用传统的农业工具，很难实现现代化机械生产。同时，“代耕农”获取农业市场信息的途径很少，文化程度又低，对于农业新科技新品种的接受程度低下。对“代耕农”而言，夫妇两人有限的劳动力和资金注定其生产规模只能局限在小范围内，而现代农业发展过程中，资本要素对劳动要素的替代明显加速，根据国际农业发展的趋势，资本投入增加、劳动投入减少是必然规律。“代耕农”的发展与农业现代化发展趋势是相矛盾的，农业现代化的发展必然使“代耕农”的发展和生存空间逐渐缩小。
5.1.3 土地流转趋向规模经营 许多“代耕农”在来联安村之前也在东莞、佛山等珠三角其他地区租耕过土地，因租耕土地被大规模征用才流转至此地。土地小规模流转难以实现土地资源的最优配置，只有通过大规模流转到农业专业户、开发商以及种田能手手中，才能加大对土地的资金投入，引进先进的经营管理方式和耕作技术，从而提高土地的利用率和产出率，实现更好的规模经济效益[16]。相比“代耕农”精耕细作的小规模经营，大规模经营的发展更加有利可图，流入地村委及村民更乐于把土地集中起来转租给大规模的投资者，故使“代耕农”所租耕种的土地有了更多不确定性。
5.2 破解“代耕农”困境的政策选择
珠三角“代耕农”的形成、发展与衰落始终与珠三角经济社会变迁密切相关，这一特殊的弱势群体需要得到政府和社会更多的帮助和扶持。为更好地引导“代耕农”发展，改善其生产生活现状，可从短期和长远角度出发寻求出路，制定破解“代耕农”困境的相关政策。
5.2.1 改革现有户籍制度，促进“代耕农”自由流动 “代耕农”群体的子女教育、住房医疗等很多方面的问题，其根源都在于城乡二元的户籍制度，现有户籍制度阻碍了包括“代耕农”在内的农村劳动力的流动，使他们在流入地受到多种不公正待遇。政府要逐步清理以户籍制度为核心的限制和妨碍农民工及“代耕农”生存与发展的各种政策，建立适合我国国情及时代发展的新的户籍制度，以促进包括“代耕农”在内的农业人口自由而有序流动。
5.2.2 加大农村流动人员子女教育投入 现在很多地区虽已实行《非户籍常住人口子女政策性借读生免费义务教育实施办法》，但“代耕农”现状并不完全符合办法中的使用人员条件。政府应该降低非户籍常住人口的免费义务教育门槛，加大对义务教育的财政投入，注重扶持民办学校的建立和发展，使教育的公平性得到体现。同时还应改变现有教育财政供给制度，现有制度是按照各省、各地方固定的户籍人口数目拨出相应的教育资金，造成外来人员子女在流入地义务教育经费的缺失。可以尝试“教育券”的做法，让流动人员在户籍所在地领取，可以在流入地使用他们合法的“教育券”，使流动人员子女选择教育机构的权利受到尊重。
5.2.3 拓宽代耕农增收渠道，加强务农知识指导 政府可以进一步地为“代耕农”提供每天的市场信息，同时根据农户的需要开办一些关于务农知识的培训班，提高“代耕农”的农业生产和农产品加工能力，拓宽他们增收的渠道，从而改善“代耕农”的生产和生活现状。
5.2.4 提高“代耕农”群体的组织化程度 提高“代耕农”群体的组织化程度，使他们的利益诉求能得到更加广泛的关注。同时，在农药化肥价格正在逐步走向市场化的今天，如果成立某种“代耕农”的集体组织，在购买农药化肥时可以统一向生产商直接批发统购，以避经销商的层层盘剥。更为重要的是，“代耕农”群体的组织化可以使“代耕”由分散向规模化发展。
5.2.5 引导“代耕农”有序流动，规范土地流转合同 引导“代耕农”有序流动，将土地流转和人口流动有机结合。在农户供给型的土地流转模式下，探素适合“代耕农”需要的土地流转规模，将分散的、适宜以家庭为单位承包的小片土地分租给代耕农户。引导与规范“代耕农”的土地流转合同，降低和消除土地租赁双方的逆向选择和道德风险，以此确保合理使用土地。村集体组织可以作为中介，为“代耕农”提供农地市场等交易信息、降低租赁交易成本。
6 结 语
“代耕农”群体的产生与我国经济社会发展密切相关，有其特定的时代背景和历史原因。现阶段，“代耕农”的存在具有其必要性与合理性：“代耕农”至少是农村劳动力流动的次优选择，对年龄偏大、缺乏务农以外其他技能的农民来说，甚至是最优选择，能解决这部分群体的就业问题。对流入地来说，“代耕农”避免了耕地荒置，缓解了当地的人地矛盾，实现了土地资源的合理配置，还增加了当地村民的收入。“代耕农”夜以继日面朝黄土背朝天地辛苦劳作，为城市提供生活所需的农产品，对城市发展有特殊贡献。但“代耕农”却逐渐成为边缘群体，他们辛勤劳作却收入甚微，他们生活环境恶劣却要隐忍地承受种种不公平的待遇。作为公民，“代耕农”有权利享有公民基本权利，作为对社会有贡献的群体，“代耕农”更有权利获得公正与尊重及权益保障。在珠三角经济发达的农村，其城市化和工业化进程不断加快，而生活在其中的“代耕农”群体，其生存却越来越艰难，发展空间越来越狭窄。政府有关部门应该因势利导，对这个群体的利益诉求给予更多的关注和重视。
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