以社会主义民主法制确立并保证农民权利

　　[摘要] 农民问题的本质是农民的权利。保障农民权利需从根本制度建设和法律建设入手，农民的土地权、农村合作经济发展、村民民主自治制度、农民转化为市民等“三农”问题中都贯穿了一个核心问题，即如何以民主法制体系构建保障农民的权利。只有在农民的公民权、民主权、土地占有权、劳动所有权、生产资料所有权等权利得到保障的法律制度体系中农民问题才能得以根本解决。

　　[关键词] 农民权利；社会主义民主法制；土地权利关系；合作制；村民民主自治
　　农民问题的核心，是农民的权利。确立并保证农民作为社会主义中国的公民权利，是解决农民问题的关键。明确这一点，并着手进行切实的改革，那么，农业的工业化、农村的城市化也就有了前提，就能在社会主义指导下，随着农民素质技能的提高，健康、有序、和谐地展开。
　　一、改革和完善中国土地权利关系，确立农民对土地的占有权
　　对中国土地制度及其权利关系的认识和规定，一直是比较模糊的，其关键在于未能认知土地占有权这个范畴。由此导致将中国的土地分为国家所有制和集体所有制两部分，城市土地及矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源（由法律规定属于集体所有的除外），“都属于国家所有，即全民所有”；农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，“属于集体所有”，宅基地、自留地、自留山“也属于集体所有”。国有土地的使用权可以承包给“单位或者个人”经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产；农民集体所有土地的使用权，可以由本集体成员及以外单位或个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。此外，国家所有的土地可以将使用权有偿或无偿地用于建设用地，农民集体所有土地的使用权经政府批准，可以有偿（土地补偿费、安置补助费、附着物和青苗补助费）被政府征用，除国家机关和军事用地、城市基础设施和公益事业用地、国家重点扶持的基础设施用地、法律行政法规规定的其他用地外，其他用地均要有偿取得已被国家征用了的农民集体所有土地的使用权。
　　这样的土地权利关系，存在如下问题：一、只有土地所有权和使用权两层权利；二、“国家所有”与“全民所有”的差异及其权利主体不明确；三、“集体所有”土地实际的所有权并不归农民集体，而是由国家掌控；四、没有了集体经济的土地集体所有制是不利于农村经济发展的；五、农民承包集体所有土地的使用权不利于其个体生产经营，更不利于农业的工业化；六、国家补偿征用农民集体土地再由政府有偿转让土地使用权的差价悬殊，而且容易滋生****。
　　为此，必须在从理论上重新界定中国的土地权利关系的前提下，对之进行改革，以明确农民对土地的权利和其他经济权利，与其公民权和民主权相结合，成为农民参与商品经济，改变生产方式和生活方式的依据。
　　作为实行社会主义制度的中国，其全部土地所有权既不能属于作为公共权利行使机构的国家，也不能只属于农民个人或其集体，而是属于全体公民个人。土地并非人为产物，因此，不属于某些人或团体。之所以土地的所有权归某些私人或国家，不在土地的自然属性，而在其社会属性，在于掌控暴力、财富者利用自己的势力对土地的强行控制。拥有土地所有权的奴隶主、封建领主和以皇帝名义的国家，以及资本化的土地所有权和土地所有权的资本化，都是如此。社会主义与以前各阶级社会的本质区别，就在于将土地和主要生产资料的所有权从资本家和集权****国家那里夺过来，交还全体公民。在社会主义制度下，全体公民都平等地拥有他所生存的国土上的全部土地所有权的一部分，就像对国有企业生产资料的所有权一样。这种所有权是针对全部土地的，也是不可分割的，它只能通过对从所有权派生占有权，并控制行使占有权的机构来体现。中国现行法律将土地分为“国家所有”和“集体所有”两部分，前者为城市土地和滩涂、荒地、森林等，后者为农村和城市郊区的土地。并规定国家所有即“全民所有”，为什么只有城市的土地和非农用地的滩涂等才是“全民所有”（即农民也有其所有权），而农村土地只能由特定村的村民“集体所有”？为什么只许农民拥有城市土地的所有权，而不许市民拥有农村土地的所有权？进一步说，为什么此村农只能拥有此村土地的所有权，而不能拥有彼村土地的所有权？
　　按照社会主义原则，自然形成的土地应属于地球上全体人类，在国家存在的情况下，一国领土范围内的土地，属于该国全体公民所有。但这个所有权并不是将土地平均切分给每个公民，而是在保持并保证每个公民的所有权的基础上，将其占有的权能集合起来，汇总于公共权力行使机构，由公共权利机构将占有权分配给企业和农民个人，再由拥有占有权的企业和个人行使其使用权。具体说，应通过改革，形成由四层权利构成的土地制度。
　　其一，中国的土地所有权归全国公民个人平等拥有。这是中国的社会主义制度所决定的，社会主义公有制的权利基础是所有权，而所有权的主体是公民或劳动者个人，而非作为公共权利行使机构的国家。不论劳动力，还是生产资料，以及土地，其所有权的主体都是个体的公民或劳动者，这也就是马克思所说的“个人所有制”。土地所有权，包括占有、使用、处置、收益等各权能，其中，占有（含使用）的权能可以由所有权派生为相对独立的权利，而为了控制和收回占有权及其再派生的使用权，所有权主体必须牢牢掌控处置的权能，并坚持和要求收益的权能。至于全体公民和劳动者对土地的所有权，并不是采取将全国土地按人口平均分配的方式体现，而是作为每个公民的一份权利，通过选举和掌控行使由个人土地所有权派生并集合的公共占有权的机构，并以立法权、监督权等制约土地公共占有权的分配及其管理、收益，得以实现。至于土地的处置权能，必须由所有权主体以民主法制予以控制，而土地收益权，则可以依照所有权主体的意志，根据经济发展的程度，采取用于公共福利或“分红”等方式实现。
　　其二，全体公民个人的土地所有权中的占有权能派生并集合为公共占有权，并由民主选举的公共权利机构行使。这个公共占有权要由全体公民（包括农民和市民）选举的立法机构立法成立的行使机构，即国有资产[1]和资源占有委员会来行使。国有资产和资源占有委员会的负责人，也要由全体公民或人民代表大会选举产生。土地的公共占有权，是社会主义公有制的土地权利关系中的关键环节，明确并规定土地的公共占有权，又是解决中国农民问题的必要环节。需要说明的是，行使土地公共占有权的国有资产和资源委员会与行使行政权的政府是有区别，并且是没有隶属关系的。对于土地，政府应负责行政方面的管理职责，如行政性的土地使用规划、税收等等，但不行使土地的公共占有权。
　　其三，国有资产和资源委员会将土地的公共占有权分配给国有企业或公共单位，以及从事农业生产的农民个人。这种分配包括无偿和有偿两部分。无偿部分，是指分配给公共权利机关、军队、事业单位的用地，因其不从事经营，而且是为公共利益服务的，因而其使用权是无偿的。有偿部分，是指分配给国有企业和农民的生产经营用地，其有偿，是指按分得的土地面积和质量缴纳土地占有费，由国有资产和资源占有委员会收取。至于私有企业和外资企业，因其所有权不属全体公民，故不能占有土地，只能从国有资产和资源占有委员会租得土地使用权。而农民个人之所以可以分配土地占有权，则由于历史原因及其生产特点所致，特别是土地改革时分配给农民实际的土地占有权。农民的农业合作社与其所办工商合作企业用地，是从其个人占有权中派生的使用权，也不由国有资产和资源委员会另外再分配土地占有权。国有资产和资源占有委员会分配农民土地占有权，是土地占有权的再分配，是第二层占有权，因此要由第一层占有权统属。其分配的原则，是在一个时点，按村（特殊情况也可以按乡）的范围，根据土地面积与质量，平均分配给该村（特殊情况的乡）全体村民。以后再以每10年或15年为一期，对因人口变动（生、婚、死、迁）造成的变化进行个别调整。农民的土地占有权对于农民来说，是终身制，其死亡后应交回国有资产和资源占有委员会。而当某农民从各种渠道转业并定居于城市，其土地占有权也要交回国有资产和资源占有委员会。
　　其四，农民分得的土地占有权包含使用权，农民可根据自己的意愿与需要、能力，进行个体生产经营，也可以将土地使用权从占有权中派生并集合，与劳动力所有权派生的占有权相结合，组成合作制经济实体，从事农业或工商业（不脱离本地）生产经营。私有企业或外资企业，不能从国有资产和资源占有委员会分配土地占有权，其用地的使用权，在城市，可向国有资产和资源占有委员会申请，由该委员会按规划并收取费用调拨租用；在农村，需先向国有资产和资源占有委员会申请，由该委员会按规划协调拥有土地占有权的农民，再由企业与农民协商租用土地使用权的位置、面积、时间、租金和其他条件，签订合同，报国有资产和资源占有委员会批准，并在政府行政管理部门登记。对于所租土地面积较大，非一个农民所占有土地能满足的，应与多人分别签订合同和办理相关手续。
　　二、组建合作制——农民以劳动力所有权、土地占有权和生产资料所有权为依据的“自由联合体”
　　农民合作制经济实体是一个严格系统的权利体系，其成立与发展的根本，就在于以从法律上明确规定农民的公民权和民主权，改革土地制度并规定的农民对土地的占有权及其劳动力所有权、生产资料所有权为基础，派生、集合农民的劳动力占有权、土地使用权、生产资料占有权，形成公共权利和相应的权利关系。
　　其一，农民个人的劳动力所有权及其占有权能派生并集合的公共占有权。
　　农民个人的劳动力所有权，是其公民权的体现。解散人民公社以后，农民个人的劳动力所有权实际上已经属于农民自己，但在法律上并没有明确规定，因此也不能得到应有的保证。农民的合作经济实体的建立与发展，根本在于劳动力的集合与协作，为此，其主要权利是劳动力所有权而非土地占有权和生产资料的所有权，这是劳动者为主体的社会主义公有制的基本点，也是建立和发展合作制经济实体的主要依据。从法律上明确农民个人的劳动力所有权，既为农民的合作制经济实体确立权利基础，也为以各种方式出卖劳动力使用权的农民提供法权保证。
　　在规定农民个人劳动力所有权时，要明确其占有、使用、处置、收益等权能，并规定在农民非个体生产经营条件下其占有（含使用）权能派生并联合为公共占有权，进而共同支配其使用权的权利关系，以及农民个人单独出卖其劳动力使用权的权利关系。前者针对农民联合为合作制经济实体和农民工成立工会共同与企业签定出卖劳动力使用权合同，后者针对农民工单独与企业发生雇佣关系。
　　农民的合作制经济实体，首要的公共权利，就是参加合作制经济实体的农民将其劳动力所有权派生的占有权联合起来，构成公共的劳动力占有权。公共的劳动力占有权是劳动力所有权的占有权能的相对独立体现，它是由各个单独的劳动力所有权决定并派生的，作为劳动力所有权主体的农民自愿将其占有权能联合起来构成公共占有权，因此也会随其意愿而退出这种联合。也就是说，农民在将其劳动力所有权的占有（含使用）权能派生并联合起来的同时，依然保持着劳动力的处置权能和收益权能。劳动力的处置权能只是针对占有权能和使用权能的，不像生产资料或生活资料的所有权中处置权能不仅针对占有权能和使用权能，还包括对某物的所有权本身，劳动力的处置权能不包括对劳动力所有权的处置，劳动力所有权只属于劳动者本人，不可以用任何方式转让和出卖。劳动力的收益权能是针对其使用权能的，但在合作制经济实体中又要经过占有权能才能实现。
　　其二，农民对土地的占有权派生的使用权联合为公共的使用权。
　　土地是农民组建从事农业的合作制经济实体基本的特殊生产资料，在改革中国土地制度之后，农民从国有资产和资源占有委员会分得一小块归其占有的土地，这块土地的占有权只是属于农民个人的，不能因为其参加合作制经济实体就属于该实体。农民对土地的占有权并不因其加入合作制经济实体而消失，他们所加入合作制经济实体的，只是土地占有权能所包含的使用权能，使用权能由占有权能中派生出来并联合为公共使用权。土地的公共使用权由合作制经济实体统一行使，用于农业或本实体经营的其他产业。拥有土地占有权的农民如果要退出所参加的合作制经济实体，可以收回其投入的土地使用权。因死亡或转入城市就业而上交其土地占有权者，合作制经济实体也要退回其投入的土地使用权。
　　其三，农民对生产资料的所有权派生的占有权能联合为公共占有权。
　　农村集体制的错误之一，就是将农民个人对生产资料的所有权收归集体，从而使农民失去了对“集体所有”的生产资料的掌控和监督。合作制经济实体以明确并保证农民对生产资料的个人所有权为前提，由作为生产资料所有权主体的农民自主决定将其占有（含使用）权能派生并联合，构成公共的占有权。农民参加合作制经济实体的生产资料占有权，可以用实物和货币两种形式投入，但实物也要折合为货币，以货币统一计算投入量。至于刚组建合作制经济实体时每个农民投入以货币计算的生产资料占有权的数额，应根据各地具体情况，经协商确定。可以采取参加者平均的方式，也可以有所差别，借用股票的形式加以确定。后一种方式在开始时有利于合作制经济实体的生产经营，但参加者投入的差距不要过大，对于那些有大额生产资料或货币的参加者，可用借款方式集资。农民投入生产资料股份较多的部分，应视合作制经济实体的发展，分期退还股本，以保持本合作制经济实体在权利关系上的平等。
　　农民作为生产资料所有权主体，在将其占有权能派生并联合为公共占有权之后，依然保持对这部分生产资料的处置和收益权能。处置权能的作用，主要体现在要退出该合作制经济实体时，所有权主体可以将其原投入及其增殖部分以货币形式收回，以及对该合作经济实体总体性投资或经营方面的掌控和监督上。收益权能则体现于该合作制经济实体的总体收益的分配上，可因各实体的具体情况，采取按股分红或用于公共性福利、社会保险等方式，而经济实体的积累也应体现于生产资料所有权的收益权能上。
　　其四，合作制经济实体集合了参加者的劳动力占有权、土地使用权、生产资料占有权，形成总体性的公共权利。
　　合作制经济实体的优势，就体现于此。中国农民所组建的合作制经济实体规模虽然不可能很大，但其联合起来的公共权利所占有和支配使用的劳动力、土地和生产资料的总量要远大于个体农户，因而也就可以逐步采用工业技术，购置工业化新农具进行协作生产，同时还可以因地制宜搞相应的工业、服务业企业。进而逐渐积累，扩大再生产和经营。

　　由农民投入于合作制经济实体而形成的劳动力公共占有权、土地公共使用权、生产资料公共占有权，都具有相对稳定的独立性，即使某个参加者要退出，也要按农时或年度，并提前申请，因此合作制经济实体可以根据其公共权利所掌控和支配的劳动力、土地、生产资料制定长期和年度性的生产经营规划。对于这些公共权利，应在法律上做出明确规定，并予以法制保证，防止其失控、流失和使用不当。
　　其五，由参加合作制经济实体的公共权利派生的经营权。
　　合作制经济实体公共权利还要派生为经营权，才能进行生产和经营。经营权是一个总合性权利，它是劳动力、土地、生产资料使用权的总合，由经营者支配这些使用权，来规划、支配、指挥本合作制经济实体的生产经营，对生产经营各个环节的劳动力、生产资料的投入和土地的使用进行动态的管理。一个合作制经济实体的经营权，在总体上应是统一的，由一个人负责行使，进而，可根据各经济实体的具体情况，建立经营管理的系统，有机地行使经营权，努力达到优良效益。
　　其六，由全体参加者民主选举本合作制经济实体公共权利管理委员会和监察委员会，由该委员会选聘经营权行使者。
　　农民合作制经济实体的公共权利，来源于参加者个人的权利，参加者的劳动力所有权、土地占有权、生产资料所有权是根本权利，公共权利是由此派生并受参加者掌控的。为此，行使公共权利的机构是管理委员会，其职责类似股份制企业的董事会。不同的是，股份制企业是按股份来选举董事，而合作制经济实体则是由参加者每人一票（不论其投入生产资料多少）选举管理委员会委员（包括其主任委员）。管理委员会由委员若干，其中有主任委员一人，副主任委员一至三人构成，由全体参加者选举产生，从总体上行使本实体的劳动力占有权、土地使用权、生产资料占有权，并制订本实体长期和年度生产经营规划，制订经营管理规则，经全体参加者大会通过后由该委员会负责实行。对公共权利的行使，要有与管理委员会平列的监察委员会，其委员、主任委员、副主任委员（比管理委员会人数要少）也要经全体参加者大会选举产生，其职责主要是监督、检查管理委员会工作及其成员的行为，以及对经营权行使者的监督。两个委员会成员本由本实体内产生，原则上都不脱产。
　　管理委员会选聘（签订合同）本经济实体的经营权行使者，其职责类似企业的经营，由他全面负责本经济实体的生产经营，即依照本实体长期和年度规划，遵循本实体经营管理规则，提出具体的生产经营计划和细则，经管理委员会批准后实施。经营权行使者根据本实体规模和经营管理需要，任命其助手和各层管理人员，具体指挥、协调、处理本实体的生产经营活动。经营权的行使者一般要从本实体成员中选聘，特殊情况也可从外部聘任。其任期以5年为宜，可以续聘，对不称职或渎职、谋私者，经监察委员会提出处理意见，管理委员会依此意见解除其聘任，情节严重者应交法办。管理委员会对经营权行使者能完满履行其职责者，要依合同兑现报酬，绩效优秀者，则应奖励。
　　其七，全体参加者有在本实体参加劳动，服从经营权行使者安排、指挥的义务。
　　在合作制经济实体中，参加该实体的农民，有两重身份，一是所（占）有权的主体，二是劳动力的载体。前者使之有权选举管理委员会和监察委员会，并由管理委员会选聘经营权行使者，监察委员会监督经营权行使者；后者则要求参加者有在生产经营过程中认真、充分地发挥其劳动力，并服从经营权行使者的安排、指挥的义务。
　　其八，合作制经济实体的全体参加者有按所付出劳动的质和量领取报酬的权利。
　　合作制是社会主义公有制的基本形式，与资本雇佣劳动制不同，合作制中劳动者不是出卖其劳动力使用权，而是将劳动力所有权派生的占有权联合起来，共同支配其劳动力使用权，因此，劳动者的生活资料不是由交换（出卖劳动力使用权）而取得，而是在自主联合中确立按劳分配原则，从分配中获取。农民合作制经济实体的权利关系决定了它必然实行马克思所提的“按劳分配”原则，但要根据具体情况，规定明确的细则。其要点，一是要将劳动力的质进行等级划分，不能像人民公社那样搞平均主义；二是以劳动时间为衡量劳动量的标准，或日或小时为计量单位；三是强化用工计划和管理；四是适度实行计件工资制。农民合作制经济实体的按劳分配，要随其发展不断地加以调整，以保证参加者按劳动分配生活资料的权利充分实现。
　　其九，全体参加者对本合作制经济实体经营管理的建议、监督、批评权。
　　这是作为合作制经济实体参加者的农民从其劳动力的所有权、土地占有权、生产资料所有权派生的综合性权利。合作制经济实体是参加者的生存之所，也是发展之本，他们一方面要以民主权选举管理委员会和监察委员会，用民主的机制表达自己的意愿，另一方面又要对具体的经营管理提出建议、批评和监督。这包括对管理委员会制订的规划和规则的审议，以及对生产经营过程中出现问题的及时建议和批评，同时又要从各自角度对管理委员会、监察委员会及经营权行使者进行监督，对发现的问题，应依照章程反映和处理。管理委员会、监察委员会成员及经营权行使者都有义务听取批评、建议，接受监督，以保证本经济实体正常运行和发展。
　　三、改革完善村民民主自治制度
　　农民或村民的自治是进入近现代社会以来，废除旧的集权****后所采取的农村政治、社会组织形式。在旧中国，农民的自治与保甲制度相结合，是官僚统治农村的方式。现时期中国的村民自治制度，在形式上与解放前相差不多，关键在于民主。如果不实行民主，或民主不充分，势必成为行政集权体制的工具，其弊端相当明显。
　　首先，坚持社会主义原则，明确村民自治的民主性，强化村民的民主权利，以法制保证民主选举、监督等程序。
　　应在充分认识村民自治制度的现实和历史意义的同时，明确而充分地向各级党政机构贯彻社会主义民主法制，批判和克服其行政集权体制的弊端，尊重并引导农民的自主意识，为村民自治提供必要条件和服务，绝对不能以“长官意志”干涉、主导村民委员会的选举及其工作。与之相应，要通过立法进一步完善村民自治制度，由立法机构和各种媒体广泛宣传村民自治制度的性质和意义，在确立农民自主意识的基础上切实地行使其民主权利，由自主而自治。各级执法和司法机构，特别是县级执法和司法机构，应密切关注并监督村民委员会的选举及村民自治的全过程，对违背规则和法律的行为予以纠正或惩处。由此而使社会主义民主法制贯彻于村民自治制度之中。
　　第二，从法律上进一步明确农民是村民自治的主体，具体规定农民在村民民主自治中的权利，完善村民委员会选举及其工作程序，公共事务和公益事业的办理与经费筹集使用等。
　　现行《中华人民共和国村民委员会组织法》是1998年11月4日由第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过的，在实行过程中，逐步显露出一些不足。而且，村民民主自治并非只是组织村民委员会，其内涵和外延都要大于组织村民委员会，也大于村民委员会的工作范围。因此，只此一项法律还是不够的，应颁布《村民民主自治法》以取代《村民委员会组织法》，对农民在村民民主自治中的权利和义务，村民民主自治的内容和形式，村民委员会的选举和组织、职责、工作程序，村公共事务和公共事业的办理与经费筹集、使用等等，都要有明确规定。村民民主自治不同于村民自治，要在法律上明确“村民民主自治”制度，进而，在条文中对村民的民主权利进行具体明确规定，或许短期内这些规定不见得都能实现，但毕竟为村民掌握和运用其权利提供了依据。民主与自治是统一的，在民主的前提下，农****用自己的权利来处理与自己利益密切相关的公共事务和公益事业，这是现代社会生活的必要内容。为此，应选举自己利益和意志的代表者来行使公共权利。村民委员会的权利，来自每个村民作为公民的民主权，是其民主权以选举权派生的公共权利。村民的民主权不仅包括选举和被选举权，还包括言论、批评、监督等权利，这些权利都要作用于本村的公共权利及其行使过程。而这个过程也就是村民作为本村成员的全部公共活动和利益之所在。
　　第三，明确并规范执政党组织及其成员在村民民主自治中的地位和作用。
　　现代的政党，是公民民主权利中结社权的体现。中国共产党的执政地位，是其党组织领导其参加者和拥护者长期努力奋斗取得的。只有在中国的社会变革中保持先进的思想和路线，并约束和要求其参加者在社会进步中起带头作用，才能取得其在民众中的信任和支持。中国共产党的参加者，只是将其结社权集合起来，他们并不比其他公民多丝毫特权，却因中国共产党的历史任务，而增加了带领民众进步的义务。村民民主自治，是与合作制经济实体相统一的当前中国农民发展进步的大趋势。中国共产党作为社会主义政党，理所当然地应成为这一历史大变革的前驱，就像它在新民主主义革命及其土地改革中所做的那样。不仅作为执政党要在路线、政策上提供必要的导引，更要指挥其基层组织与党员在实际中发挥模范作用。
　　村民民主自治，是包括农村的共产党参加者在内全体村民公民权和民主权的体现与作用。中国共产党的基层组织，即各村的支部（或总支），要依照党的路线、政策，并宣传党的路线、政策，依法促进村民民主自治的建设与发展。并动员和指导其成员积极发挥他们的公民权和民主权，参与村民民主自治的进程，其中优秀者，要争取在民主选举中成为村民委员会成员，代表村民行使其公共权利。
　　第四，正确对待和处理家族势力在村民民主自治过程中的作用。
　　家族势力在中国农村的存在，是历史延续的结果，其作用在不同地区也有所不同。当前家族势力在农村的存在，大体有这样几种情况：一、某家族世代居住某村，占人口的大多数，外姓人口很少，故在这类村庄实行村民民主自治，与“家族民主自治”相似，关键在于打破其血缘传统意识，强化民主观念，以法制实行真正的民主自治；二、同村有二至三个大家族，且都争夺村民委员会控制权，这是近年家族势力干扰村民自治最突出，矛盾也最尖锐的类型，对此，应强化民主意识，加重法制观念，必要时可依法对干扰、破坏选举和村务者予以教育和处理；三、同村有多姓，惟一两个家族势力稍大，但达不到控制选举，操纵村务的程度，但在村民自治中不时会起一定干扰作用，对此，应加强民主法制教育，逐步削弱这些家族势力。
　　村民民主自治制度的实行，是中国社会变革的一项基础性事业，它与农民合作制经济实体相配合，作为中国农民现代化的两翼，带动中国农民进入社会主义商品经济和公民社会。
　　四、进城农民转化为市民的权利及其在农村各种权利的处置
　　农民进城转化为市民，是其公民权的表现，但这种转化不是无条件的，特别是在现阶段，更要从法律上规范这种转化，以避免盲目流动所引发的大规模社会问题。为此，应从法律上规定：
　　第一，农民转化为市民，既是其权利，又要承担相应的义务，并要具备职业和生活的基本条件。这里所说的义务，是相对于农民所要转化的城市而言的。作为市民，都享受着其所居住城市的公共设施和相应的社会保障，这些都应是市民以其劳动创造的，是他们劳动的剩余部分的社会体现。农民转化为市民，必须在转化前就已在该城市从事相对稳定职业，即以其劳动的剩余部分为该城市的公共设施和社会保障做出了必要贡献，这可以用在本城就业的年限（如3－8年）及其技能水平和贡献综合界定。同时要衡量其在本城继续就业和生活的条件。
　　农民转化为市民，是权利的变化，这是以农民素质技能和职业的转化为依据的。也就是说，农民必须有在城市就业的内在条件，才能转化为市民。这包括：一、在某一城市长期而稳定就业的农民工，他们已具备所从事职业的必要技能和身体、文化精神等素质，而且就业前景明确；二、在某一城市长期从事个体商业经营，并有稳定收入，且有经营前途者；三、在城市投资工业和服务业企业，且其企业已正常生产经营者；四、在私有企业从事经营管理，且职业稳定者。以上四部分农民，实际上都已经是城市中的长期就业和居住者，并以其劳动、经营、投资为该城市财政作出了必要贡献，而且具备了转化为市民的必要条件。他们及其家属，只要提出申请，就应批准其转化为市民。对于上述条件，要以法律形式规定。
　　第二，各城市应根据自身现状和发展规划，为农民转化为市民提供必要条件。农民转化为市民，要有必要的物质和社会条件支撑，其中，主要条件，即其作为市民的物质生活条件要由农民自己创造和准备，城市则应提供相应的社会条件，这包括：一、农民转化为市民后的居住条件，这当然不是为他们提供免费住房，而是在房地产业的规划上包括对他们买房或租房的规划，特别是“经济适用房”和“廉租房”；二、提供转化为市民的农民子女的入学条件，农民转化为市民后，其子女的受教育权必须保证，并按规定入学，政府应在师资、教学设施、教育资金等各方面统筹解决；三、提供转化后新市民享受城市中各种公共设施和社会保障的条件，为此，政府应在预算中做出相应规划和支出；四、城市的街道居委会等社会组织，要欢迎新转化的市民，给以必要的照顾，原市民亦应欢迎新市民，并提供帮助。
　　第三，农民转化为市民，要向政府有关部门提出申请，如实填报本人及家庭情况，并要有其所就业单位的证明或工商、税务部门的证明，由政府部门核实后批准，户籍管理机关登记其户口，并发给各种证件。这些形式上的程序是必要的，是法制的要求和表现。但这些程序绝不是排斥农民转化为市民的关卡，只要申请转化为市民的农民条件符合法律规定，政府各机关就应批准转化并办理相关手续。对于那些刁难、推拖农民转化为市民申请，迟迟不予批准或办理相关手续的机关及其工作人员，申请人有权依法诉诸法律，由执法权和司法权行使机构予以解决；对于那些在审批和办理农民转化为市民手续过程中，以卡、拖为手段，谋取私利者，应予以法制处分。社会舆论和媒体要强化对这种转化过程的监督，以保证转化的公开性和公正性。
　　第四，改革、发展教育和培训，提高农民及其子女的素质技能，为农民转化为市民创造必要的内在条件。农民转化为市民，并不简单地是转户口、进城经营和居住，其主要内容是素质技能的改造与提高。当务之急，就是扩大高、中级职业技术教育，既可以恢复原有已解散的学校，也可以将莫名其妙升为本科的高职技术学校或其相关专业改回，或在本科工农科类大学增设专科技术教育专业，再就是新办一些技术学校。至于这类学校的经费，在国家投入的同时，可向需用技术人才的企业，特别是私有企业和外资企业收取培养费。强化职业技术学校教育，其中主要对象应面对农民子弟，为他们进城转化为市民提供必要的技能教育。为此，这类学校应尽量不收学费，或收少量学费，以使农民子弟上得起，同时带动农村的义务教育。政府必须承担起对农民工和城里青年职业培训的职责，其资金来源一是财政的专项支出，二是对需要雇佣工人的企业收取培训费用。对于参加培训者，只能收少量费用，甚至免费。再就是强制性地要求企业对所雇佣的职工进行培训，而企业自身也要认识到培训的重要性，加强岗前和提高性培训，以提高职工技能来提升企业的品级，增加效益，使企业持续发展。
　　以上四点，是实现农民转化为市民应有的必要条件，也是国家应尽的义务。当然，不可能要求国家一下子就准备好这些条件，也不可能说明天就将一亿多进城农民工都转化为市民，还应渐进有序，逐步地进行这种转化。与此同时，还要处理好转化为市民后农民在农村的各项权利。
　　一、作为农民从国家分配的土地占有权，在其转化为市民时，应交回国有资产和资源占有委员会，由该委员会重新分配。在转化为市民的农民交回土地占有权时，国有资产和资源占有委员会应将在占有土地上的基本建设投入折价退给本人。
　　二、结束作为农民时在村民民主自治中的各项权利，不再享受村民的公共福利等。
　　三、其在农村的房屋和宅基地的处置，房屋是个人生活资料，可由其本人出卖；宅基地的占有权则应退回国有资产和资源占有委员会，其房屋一时卖不出去者，也可设定一定年限，由房主出租，而宅基地的使用权应向国有资产和资源占有委员会交租金。
　　四、参加农民合作制经济实体的农民转为市民时，其土地占有权也应交给国有资产和资源管理委员会，由该委员会统一分配，或在一定时期将使用权租给合作制经济实体。而转为市民的农民在合作制实体中投入的生产资料，由该经济实体退回本人，或在结算清楚后以借款方式定期归还。对合作制经济实体中的集资或借款等，都要结算清楚，并一次性或分期归还。
　　五、鉴于当前仍实行家庭联产承包责任制，在土地制度未改革的情况下，农民进城转为市民，其对土地的权利，是承包的使用权，这个权利应交还村集体。房屋可以出卖，房基地的使用权，应交还村集体，暂时卖不出去者，应向村集体交一定租金。村民权利和在其集体经济中的权利，可参照上面二、四条处理。
　　六、对于在本乡、村开办工业和服务业企业，或在本乡、村企业长期就业，以及长期从事个体工商业的农民，其主要生活来源已不是农业，但家庭仍在本村居住，他们在农村的权利应区别对待：（一）土地占有权，如本人及家庭无力从事耕种，或其收入水平已数倍于本村农民，就不应分配或分配后再由国有资产和资源管理委员会收回，但其又转业从事农业时，则应重新分配；（二）村民民主自治的权利应保留；（三）房屋所有权和宅基地的占有权也要保留，以保证其在农村的生活。
　　七、从其他渠道转为市民者，如上大学后在城市就业，参军后转业于城市等，其本人的土地占有权亦应由国有资产和资源占有委员会收回，其他权利如上述二、三、四条处理。
　　农民转化为市民，是一个重大转变，其间会有各种权利和利益的问题，总的原则应是结束其作为农民的各项权利，确立其作为市民的各项权利。在处理的过程中，要具体分析，考虑到每人每家的实际情况，妥善处理。
　　参考文献：
　　[1]关于国有资产的公共占有权，请参见刘永佶.中国经济矛盾论（中国经济出版社），2004.