政府应对突发公共事件管理能力的现状及提升

　　关键词：政府  突发公共事件  现状及提升

　　摘要：随着我国社会经济建设进入新阶段，影响公共安全的因素增多，各类突发公共事件时有发生。2008年1月我国南方大部分地区和西北地区东部出现了罕见的持续低温、雨雪、冰冻天气，对交通运输、电力设施、农业生产及人民生活造成了严重影响。直接经济损失达上千亿元。全国人民在党中央的领导下众志成城、抗击风雪，取得了抗冰救灾的伟大胜利。但是雪灾所暴露的一些问题也应该引起高度重视，政府应对突发公共事件的管理能力有待进一步提高。本论文就此问题针对性的从政府管理机制、管理系统等方面提出了几点对策。

　　一、前  言

   （一）雪灾概况
　　2008年春节前夕，一场大范围的雨雪横扫半个中国，南方大部分地区和西北地区东部出现了建国以来罕见的持续大范围低温、雨雪和冰冻的极端天气。面对罕见雪灾，党和国家最高领导人亲赴灾区视察和指挥，大批军、警出动；同时国务院应急管理办公室发出紧急通知，要求各地做好强降温降雪天气的防范应对工作，最大程度减少灾害造成的损失。这次雪灾不仅给中国经济社会造成巨大的损失，也暴露出政府部门在危机管理中存在的一些问题与不足，应当引起高度重视，从中可以看出政府应对突发公共事件的管理能力水平的低下，急需加大力度来提高相关的能力。
　　（二）突发公共事件及其影响
　　近年来我国各种突发公共事件层出不穷，不仅给全国人民生命财产和经济发展造成重大损失，而且有的还危害到国家安全和社会稳定。因此，如何科学应对、妥善处理，是我国政府必须面对的问题，对政府管理提出了挑战，考验着政府应急管理能力。据统计，我国每年因自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等突发事件造成的非正常死亡超过20万人，伤残超过200万人，经济损失超过6000亿元人民币。
　　突发公共事件对经济发展和社会稳定具有很大的负面影响，不仅给社会生产和公共利益造成巨大损失，对生态和人类生存环境产生破坏，同时也会严重威胁人民的生命财产安全，以致引发社会动荡和公共危机。自然灾害是由于自然现象的异常变化作用于人类社会，从而造成人员伤亡、财产损失、社会秩序混乱，影响和阻碍社会经济发展的事件。2008年1月，我国出现罕见的持续低温、雨雪、冰冻的自然灾害对交通运输、电力设施、农业生产及人民生活造成严重影响，直接经济损失达近1100亿元。自然灾害作为突发公共事件的一类，常常会给人们带来生命和财产损失，应当采取措施积极应对，以尽可能降低其造成的危害。

　　二、雪灾暴露出的问题

　　(一) 当前我国的应急体制并不健全
　　2003年的SARS使我国面临着一场空前的危机，自此之后中国开始加速突发公共事件的应急机制建设，各级政府制定了有关自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的应急预案。2007年11月1日，国家突发事件应对法正式实施，明确我国要建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。但此次雪灾所暴露出的问题表明，目前的应急体制并不乐观，如果说“九八抗洪”，中国面对单一事件时尚可应付，此次面对复杂事件，我们的应急体制，包括治理模式都有值得反思之处。而五个关于自然灾害救助的国家应急专项预案中，并没有包括雪灾。这次雪灾之所以造成如此大的问题，除了雪灾超出常规外，还包括遇到春运，两者叠加就把消极影响扩大了。目前，不论是国家层面还是地方层面的各类应急预案，都只针对特定突发事件，对于复合性突发事件仍不能充分应对。
　　(二) 地方政府应对雪灾经验不足，缺乏防范意识
　　地方政府没能对大雪成灾有预期，加上部门分割，在具体的实施和协作中又会出现很多问题。此次雪灾突袭南方，而南方只有应对暴雨、台风的经验，以致一些地方对百年不遇的大雪有些措手不及，加上雪灾适逢春运，使交通和电力的困境倍增。纵观各车站人流的情况，甚至部分地方的局势可以用高危来形容，如广州、南昌等地车站还数度出现几乎失控的局面，这在一定程度上反映出民众缺乏相对自觉的纪律性，同时也暴露出组织方面的缺陷。近年的冬天，一反常态露出了它寒冬的本来面目。这对从防范意识上就准备不足的政府部门来说，更不用说采取具体的防寒措施了。因而，地方政府部门的所采取的措施都是非常规的措施，不具有很强的抵抗防御能力。
　　(三) 政府应对突发事件的管理缺乏有效的协调机制
　　此次发生在南方各省的自然灾害表明，我国现行应对突发事件的组织机制存在很大问题。雪灾应该由应急办管，但各级政府下属的专门应急办公室只是一种协调性机构，还不能真正具有统一组织、指挥和协调各种突发事件应对工作。在很多情况下，危机的处理需要社会各个部门通力协作，但是社会各部门在面对突发公共事件时还不能进行有机的结合，缺乏有效的内部协调机制，应对工作中存在以部门职能为中心的部门主义倾向，缺少单一的应急指挥组织管理系统。政府各职能部门条块分割、权责不明晰，相互间沟通不畅。气象部门和电力部门就缺乏有效沟通，气象信息未能对电力设施的建设和运行起到应有的指导作用。
　　(四) 信息建设有待进一步规范

　　众观此次雪灾我们可以看出在信息的规范上缺乏统一的信息标准，有的地区专业部门按照各自行业的应急机制建立信息系统，但是对该系统平台技术和业务系统数据格式标准不一，加上各部门之间通讯网络和数据传输网络缺乏联动机制，因而加大了实现信息的联动和技术的共享的难度。虽然和以前相比，信息建设上已有长足进步和发展，但同时也出现一些问题。比如记者到某灾区采访被认为是“添乱”，而2008年1月25日京珠高速公路之所以出现严重大堵车，也与各信息部门发布混乱通车信息有着极大的关系，致使许多不知情的车辆进入湖南后无法出去，造成京珠高速出现严重堵车境况。

　　(五) 缺乏明确的问责机制
　　在中国现行的政府体制下，由于相关单位的职责不清，许多事务管理上条块分割严重，责权利关系没能理顺。谁负责、对谁负责的问题没有以法律或制度形式加以明确，激励机制和惩罚机制错位。遇到突发公共事件，事发地政府的主管部门需要同时向其所隶属的本级政府和上级政府主管部门报告。在现有的绩效考核体系下，事发地政府的主管部门在上报时不得不再三权衡自己的利弊得失。一些地方政府往往是尽量“捂盖子”、“报喜不报忧”、“多报喜少报忧”，揣摩领导意图讨领导喜好。遇重大突发性危机事件，往往是有利益各部门拼命抢，有责任却相互推或往上推，对危机事件处理分析草草了事。

　　三、提高政府应对突发公共事件能力的对策

　　突发事件对人民生命健康和财产安全、正常生活生产带来严重威胁。加强对突发公共事件的管理，是关系国家经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事，是构建社会主义和谐社会和全面落实科学发展观的重要内容，同时也是各级政府部门坚持以人为本、执政为民、全心全意为人民服务的本质体现。
   (一) 改革现行突发事件应对组织体制，各部门协同应对
　　我国可考虑成立集中统一管理突发事件性质的“应急管理委员会”，克服目前在突发事件应对组织体制领域过于分散、制度化水平低的弊端。由于机构改革的复杂性，可以将各级应急机构改为实体性的应急指挥机构，统一行使各项应急指挥职权，一旦有灾，不论发生在何时、何地，依靠统一集中的应急指挥系统立即投入应急救灾活动，第一时间内将突发事件控制在萌芽状态，提高应急工作效率。各地区各部门要树立大局意识、责任意识，健全应对突发公共事件的组织体系，明确各方面职责，确保一旦有事，能够快速有效地作出反应，临危不乱。
　　(二) 加强突发事件应急管理的能力提升
　　在政府对突发事件管理系统中，政府官员和社会公众的危机意识、应对突发事件的知识和能力的高低发对于事件的有效应对发挥着重要作用。首先，应进行突发事件的警示宣传，使公民树立正确的危机意识；其次，对普通民众开展突发事件管理知识和技能培训，增强公民自救互救能力，形成较强的社会整体危机应对能力；最后，组织开展突发事件的应对演习，提高整体防控突发事件的能力。

　　(三) 完善信息应急管理系统
　　健全的信息沟通机制可以保证信息准确、及时地传递，以便政府快速制定突发事件应对的政策。突发事件的本身带有急速和不确定性，只有政府完善信息应急管理系统，才能把信息扭曲的情形大大减少，有助于使尽可能的信息量能够被社会各方面吸收和利用，弥补某一个部门、地方因为误判信息而导致的错误决策。事件一旦发生，政府部门应迅速率先发布事件的过程，以防小道消息满天飞而混淆视听，政府要重视和发挥媒体在突发事件管理中的积极作用，与媒体作深入的沟通、协调与合作，使媒体在政府的正确引导下充分介入到突发事件中，让公众了解事件真相。同时还要运用各种信息网络技术，实现各部门信息及时沟通以及整个社会的协同调度。
   (四) 完善对突发事件管理的各级应急预案
　　虽然我国应对突发公共事件管理体制基本建成，但还需要完善各级应急预案关于自然灾害的救助体系。鉴于特定突发事件可能遇到其他情况最后演变为复合性突发事件，尽可能考虑到所有可能发生的情况，制定专项的应急管理预案。要把法律规定变成日常制度，该储备的储备，该演习的演习，使应急工作常规化，让政府和公众坦然应对突发事件。中央政府统一负责各种紧急事务的协调管理，制定应急管理政策规划，建立预警和信息报告制度。强化政府的统一协调、资源整合能力；省级政府及有关部门的主要职责是对地方政府应急管理提供指导和帮助，组建常设的综合性的应急协调机构，直接处置全省范围的重大突发事件。这样分工合作更有利于强化和提高应对管理能力。

　　（五)严格和完善责任追究制度

　　在应对重大突发性公共事件中，各级政府要明确相应的政治、行政责任制度。当政府公务人员不能履行或背弃责任时，必须受到相应的行政惩处，触犯国家法律的要按照法律规定追究相应的法律责任。对重大公共危机事件瞒报、缓报、谎报的要追究相关主要领导的责任，在应对公共危机过程中出现的玩忽职守、失职、渎职等行为，要追究相关人员的法律责任。要不断健全和完善应对突发事件中的法律责任制，使之日趋完善和健全。

　　四、结  语

　　总之，面对类似“雪灾”各种错综复杂、难以避免的突发公共事件，作为承担公共事务管理者和公共安全责任者角色的各级政府部门，必须制定出最行之有效的应对策略，不断完善应对突发公共事件的相关体制,以便于再遇到各种突发公共事件时能以最快的速度，尽最大的努力化解各种危机，保障国家和人民的安全，做到挽救国家和人民的财产最大化，切实做到人民和国家的利益高于一切,以人为本。

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