试论转型社会下的我国社区建设
论文关键词：社会转型；行政推动；社区服务；社区参与
论文摘要：社区建设既是实践探索的过程，也是理论创新的过程，需要不断深化对社区建设的认识。作者认为，就当前我国的社区建设而言，社会转型是社区建设的时代背景，行政推动是社区建设的主导力量，社区服务是社区建设的基础内容，广泛参与是社区建设的本质特征。
从我国国民经济和社会发展第十一个五年规划《纲要》把社区建设作为“十一五”时期的公共服务重点工程，到国务院发布《关于加强和改进社区服务工作的意见》，充分体现了社区建设在当前我国经济社会转型过程中的重要地位和作用。社区建设，既是实践探索的过程，也是理论创新的过程，需要我们立足实际理性地思考，不断深化对社区建设的认识。
一、社会转型：,社区建设的时代背景
我国正处于现代化的社会转型中，这是一场整体社会变迁，涵盖了经济、社会、文化等各个领域和层面。社会转型对我国长期以来存在的“单位体制”产生了强烈的冲击，并推动单位体制向社区体制的转变。单位体制是我国计划经济时期社会整合特别是城市社会整合的主要-T-段。一切微观社会组织被称之为单位，单位成为国家对社会直接进行行政管理的组织-T-段和基本环节，社会各阶层的人们逐一整合在一个个具体的“单位”之中。单位的功能也是多元的，包括政治的、经济的、社会的等多方面，个人的利益、需求、权利、身份和地位，都由单位来体现和实现，居民的生老病死基本上都由单位来负担。同时，这种单位体制又是封闭式的，国家通过户籍、住房、就业、劳动保护等制度以及企业单位所有制性质等，限制单位间人员的流动，固化城乡二元结构。在这样的情况下，社区几乎没有社会资源和发展空间，至多说是单位体制的一种补充。
改革开放和社会转型，瓦解了单位体制赖以运行的基础。随着经济体制改革的深入，社会保障、医疗体制、住房制度、后勤服务等各项改革的推进，以及政企分开、政事分开，各个单位自身的角色功能发生变化，单位的利益独立化，单位的功能专业化，企业办社会职能逐步移交给社会和市场。单位体制的衰弱促使过去那些依赖单位来生活的“单位人”向“社会人”、“社区人”转变，过去需要单位解决的许多生活需求问题通过市场来解决，邻里纠纷、小区环境卫生等问题通过社区组织来解决，单位过去因角色和功能错位而承担的社区功能开始向社区回流。因此，在单位体制萎缩的过程中，单位组织的复合功能不断弱化，而与此相反，居民对社区的依赖加深，社区的地位、作用开始突出。
另外，在社会转型中，随着市场经济的发展、经济类型的多元化和企业的改革改制，有越来越多的人开始游离于“单位”之外，对这些人的服务管理、救济救助等，主要靠社区来发挥作用。社会转型也是城乡二元结构开始打破、城市化进程加快的时期，大量的农村人口流人城市。外来流动人口的急剧涌人，为城市的建设发展作出了贡献，但也带来了一系列的社会问题。对他们的教育和管理服务，也成为作为城市基层管理和自治组织的社区所面临的一项新的课题。
因此，传统社会向现代社会的转型成为我国社区发展的重大契机，加强社区建设，搞好社区服务，成为我国社会转型这一特殊时代背景下的客观要求和必然。
二、行政推动：社区建设的主导力量
社区建设的动力究竟来自自身还是~1-部?从理论上讲，社区的产生和发展是有其内在必然性的，应该从居民的生产生活中自生，社会的变化带来了大量事关居民切身利益，但政府又解决不好、市场解决不了的问题，这就催生出社区组织和社区活动。但就我国目前而言，这种可能变为现实，还需要经历一定的时间。
由于历史文化、社会结构的差异，中国缺乏西；b-国家社区发展的自治精神和内在动力，缺乏公民参与的传统。西；b-国家早在工业革命后，为了应对212业发展带来的一系列社会问题。就已相继在社区内开展了一系列社会工作， 如20世纪初期英国、法国、美国等国的“睦邻运动”，以培养社区居民自治精神和互助精神为目的，动员社区居民参与改造社区生活条件的各类活动。西；b-发达国家社区发展日益成熟，也有其特定的历史文化背景。以美国为例。早期来到北美的移民，生活非常艰辛，又遍布各地，这就促使人们联合起来进行自我治理和开展社区运动。大家通过志愿性的和慈善性的活动，一起建学校、医院、教堂等，互相支持帮助，开始新的生活。这种由特定的历史自然生长出来的公民参与，造就了美国公众参与公共福利的传统，志愿精神和慈善文化成为几百年来美国社会文化价值的核心。
而在中国。长期自给自足封闭的自然经济和深厚的儒家文化，形成了独特的以家庭为中心的人文环境，家庭成为社会结构的基本单位，并承担着抚育、赡养等方面的功能，血缘成为联结家庭与社会的重要纽带。加上建国以来“单位体制”这一特殊的封闭式社会组织形式的存在，阻碍了现代社区体系的正常发育。
从目前的实际情况来看，我国的社区建设主要还是靠行政推动，政府发挥着相当作用。其实，回顾我国的社区服务工作。一开始就是在党和政府的指导与扶持下，由行政部门推进的。1954年，全国人大常委会制定颁布了《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》。根据这两个条例，各地城市基层政府设立了派出机关——街道办事处，并成立了居民委员会，建立了法定性社区和社区组织体系，YI=展公共福利、治安保卫、调解纠纷等社区工作。改革开放后，城市基层社区工作的范围进一步拓宽，特别是到了80年代后期，适应社会转型的要求，全国许多城市开展社区服务活动。90年代初，有关部门借鉴国#1-“社区发展”的理念，结合我国实际，提出了“社区建设”的思路，随即国家民政部在一些城市开展社区建设试点。1998年，国务院批准民政部在原基层政权建设司的基础上，建立基层政权和社区建设司，使社区建设成为了政府一项专门行政管理职能。之后，民政部还在全国城市中启动了较大规模的社区建设实验区活动。以国家“十一五”规划《纲要》和国务院新近发布的《意见》为标志，我国的社区建设方兴未艾，正进入一个全局性整体推进的新阶段。
由此可见。行政力量客观上成为过去和当前我国社区建设的主导。这就意味着，各级政府在当前的社区建设中。必须继续承担起相应的职责，出台相应的政策，制定并组织实施社区发展规划，完善社会服务体系，提供公共服务，倡导民间互助精神等。切实发挥好行政的推动作用。但也必须承认，社区发展的内在动力应该来自社区本身，基层群众自治根基于社会并有赖于社会的发展与成熟。因此，在强调政府行政推动的同时，要合理界定好政府的职责范围，避免行政权力与基层自治之间的矛盾。在社区建设中，既要克服传统体制的惯性，逐步消除基层社区组织的“行政化”色彩和行政职能泛化的倾向，又不能由政府包办代揽，要注重发挥好社区居委会、民间组织、驻社区单位、企业及个人在社区服务中的作用，逐步推动社区管理体制由行政主导型向社区自治型转变。
中外社区发展差异的分析，还给我们很重要的一点启示，就是社区建设和社区服务是与一国的经济社会发展相适应的。这也就意味着，我国的社区发展将是一种渐进式的。从根本来讲，我国社区建设的取向是发展基层群众自治，进而孕育出新型的国家与社会关系。作为一种民主形式，我们必须处理好基层群众自治中的国际经验和中国国情的关系，国外一些具体的体制、规则和程序，我们可以参考借鉴。但在学习借鉴的同时，更要充分考虑中国的国情，包括我国的民主基础、国家性质、历史文化传统等。我国的基层群众自治，必须在中国社会、历史和文化所决定的综合环境下存在和发展，以保证基层群众自治的成功和生命力。
三、社区服务：社区建设的基础内容
我国的社区建设是随着社区服务的普及和深入而产生的。在时间和形成过程上，正如上文所述，是先有社区服务工作，然后才有社区建设的概念和思路；在内涵上，社区建设比社区服务的含义更宽泛。用社区建设这个概念更能够概括和推动我国日益发展的社区工作。因此从这个意义说，社区服务是社区建设的基础。
社区服务是由社区的社会性及其服务的功能决定的。社区是一个社会实体，通俗地讲，它就是一个“小社会”，是宏观社会的缩影，社会性是社区的根本。这就决定了社区为居民所服务的领域和内容是十分广泛的。因此，国务院《关于加强和改进社区服务工作的意见》明确要求：加强和改进社区服务工作要以不断满足社区居民的物质、文化、生活需要为出发点，整合社区资源，健全服务网络，创新服务方式，拓宽服务领域，强化服务功能。坚持以人为本，着眼于居民多层次、多样化的物质文化需求，及时提供服务，为社区居民排忧解难；坚持社会化，政府提供公共服务，鼓励、支持社区居民和社会力量参与社区服务；坚持分类指导，按照政企分开、政事分开的原则，区分不同类型的社区服务。关于社区服务的具体内容，《意见》要求各级政府要推进社区就业、社会保障、救助、卫生和计划生育、文化教育体育、流动人口管理、安全等服务；支持社区居委会协助城市基层政府提供社区公共服务，开展自助和互助服务等；大力培育社区服务民间组织，积极组织开展社区志愿服务活动；鼓励和支持各类组织、企业和个人开展社区服务。
但在当前的实际5]2作中，仍然有许多因素制约着社区服务的进一步发展。其中比较突出的是资金来源紧张，社区缺乏自我发展能力。解决这一问题的出路似乎是发展社区经济，兴办更多的经济实体，壮大社区经济实力。但市场经济和社会的发展，以及城市管理体制的改革，将不断要求社区也转变职能，与企业和实体分开，把主要精力从以往热衷于经营创收转变为搞好社区服务管理上来。走出这一两难困境的途径，就是必须坚持社区工作的社会化，发挥好政府、社区居委会、民间组织、企事业单位、居民群众的共同作用，形成多渠道、多元化筹集服务资金的格局，多方面开发社区服务资源，统筹好社区服务经济效益与社会效益之间的关系。当然，政府在这方面的职责非常重要，要按照公共财政的要求，保证必要的投入，帮助社区落实公共服务的资金、场所和人员，出台完善相应的政策，吸引、鼓励社会方方面面的力量投入到社区建设服务中来。同时，要坚持社区无偿服务与有偿服务相结合。一方面，目前的社区服务还承担着社会服务的功能，在目前各方面投入还很有限的情况下，社区服务必然要实行有偿服务，以保证其顺利发展；另一方面，社区服务又不同于一般的服务和市场经营活动，具有明显的福利性质，发挥着社会保障的功能，这就要求它在某些情况下必须实行无偿或者低偿服务，(P182)因lit，社区服务要以追求社会效益为主要目标，通过社会服务促进社会和谐。
四、广泛参与：社区建设的本质特征
广泛参与是社区建设的本质特征，也是社区建设成功与否的重要标志。同西方国家相比，我国的社区建设缺乏公民参与的历史传统。从现实情况来看，虽然近年来社区服务和社区建设快速发展，居民群众参与程度不断提高，但与社区建设的需要相比，参与率仍然偏低。许多城市的调查显示，目前社区居民参与，从参与的形式看，动员式执行性参与是主要形式，居民多是在社区工作人员的动员说服下参与社区组织的一些活动和业已决定的事项。如环境卫生、扶贫帮困、治安联防等活动以及听取情况介绍通报等，而对社区事务决策、公共权力运作等过程缺乏参与和监督；从参与的内容看，以非政治性参与为主，参与的事项和活动多与政治关系不大；从参与的人员看，又以离退休老年人为主，青年人则缺乏热情，参与较少。
社区建设有赖于居民社区意识的培养，而社区意识更多地要在居民参与社区事务的活动中塑造。只有通过参与，居民才会对社区有认同感、归属感。可以想象，即便是一个小区的环境卫生、活动设施等硬件条件很好，但如果居民没有责任感和参与热情，邻里间缺乏团结友好互助的情感氛围，至多这只是个居民的居住区，而非令人依恋的生活共同体。因lit，在社区建设中，一定要树立以人为本的理念，克服见物不见人、只注重硬件设施建设的做法，把培养居民对社区的认同感、归属感作为社区建设的基础和关键来抓。
解决居民社区参与的难题，除了宣传教育外，首先很重要的一点，是要强化居民与社区间的利益关系。利益是参与的主要驱动力，要使居民形成有相关利益诉求不是找单位或职能部门，而是找社区。对此，作为政府和社区，就要把解决居民的实际需要放在5]2作的首位，把解决群众普遍关心的热点、难点问题作为社区建设的重点，注重用共同利益来调动居民参与的积极性。其次，要完善参与机制。要通过相关的程序，制定相应的制度，建立完善参与机制，推进社区事务公开，保证居民参与社区事务决策与监督，推动居民参与向制度化、规范化、日常化发展。再次，要提高居民参与的组织化程度。居民不是以单个的个体而是以一定的组织形式来参与社区活动的，组织是居民有效参与的基本条件，必须通过动员组织，在培育、引导居民的组织化过程中，提高居民的自组织能力。最后，要改革城市基层社会管理体制。近年来，各城市开展的以“两级政府、三级管理”为基本内容的街道体制改革就是这方面的探索，改革的目的，就是要理顺政府与社区间关系，改变目前街道和居委会角色错位的状况，从而保证社区集中精力组织好居民参与社区公共事务等社区自治方面的工作。
在积极扩大居民参与的同时，也要努力动员社区内的企事业单位、社会中介组织等，共同参与社区建设，共建生活便利、环境整洁、治安良好、邻里和谐的文明社区。