试论乡镇行政权力的运作：模式与绩效

　　论文关键词：乡镇政府  行政权力  运作模式  绩效

　　论文摘要：本文以个案调查为基础，描述了我国乡镇行政权力的运作模式及其特征，在此基础上，对影响乡镇政府绩效的几方面因素进行了合理解释。

　　一、引言

　　在我国农村。随着经济体制改革的深化，政治体制改革实际上也从农村基层拉开了序幕。使得农村基层政治体制改革也成为我国学术界所关注的一个热点问题。乡镇政府作为国家行政体系在乡村基层设立的行政组织．是整个国家行政体系运作的基础，国家的各项农村政策、工作任务必须通过乡镇一级政府才能贯彻落实。它是国家意志在乡村社会的输出终端，而乡镇政府的一切行政活动，无论领导、决策还是实施。都是通过政府行政权力的运作来实现的。正如诺顿·朗所说“行政管理的生命线就是权力。权力的获得、保持、增长和丧失是实践工作者和研究者所不能忽视的。忽视了这点。其后果几乎可以肯定就会是丧失现实性和导致失败。”

　　如果乡镇行政体系中出现权力失效或部分失效。这一行政体系在经济与社会发展中就很难发挥应有的作用，不仅影响到国家政策的贯彻和执行，而且直接影响到我国广大乡村社会的稳定与发展．其地位与作用可见一斑。

　　二、理论关照下的实证调查

　　乡镇行政权力的运作建立于政府权力结构的基础之上。因此，必须首先考察该乡政府行政权力的实体性结构。所谓行政权力结构是指“行政权力整体性的关系状态和有序性的活动过程。”[从纵向来看。它表现为与行政组织体系相一致的层级结构，体现出行政权力主体在垂直方向上的差异。韦伯把这种结构称作科层制或官僚制，认为它具有强制性的法规、明确的分工与责任、稳固而有秩序的上下级制度和层级制原则．其中的权力地位按照等级排列．存在着一种上级机关与下级机关之间命令与服从的关系[；从横向来看，行政权力结构包括行政体系中的部门结构以及行政部门之间进行管理活动所需要的专业化分工，表现为功能、资源、技术、信息等方面的差异。这种横向的部门结构往往为研究者所忽视。这里，我们以X乡为例进行实证分析。

　　H省X县位于该省中部．X乡位于X县境内北部偏东。据2000年统计辖31个行政村，196个村民小组，12000户，51585人。乡政府西南距县直新区18公里。X乡政府有乡长1人．副乡长2人．

　　其中一个分管工业、小城镇、土地等．另一个分管农业。全乡31个行政村，分为五个工作区，有5名区长，5名副区长，由副书记、副乡长兼任。在乡政府机构方面，属于乡政府“块块”管理的有：水管站、财政所、农经站、林业站、土管所、民政所、广播站、计生指导所、农机站、水利站、统计站、畜牧站、文化站．它们的人、财、物权全部由乡政府全面管理和领导；属于上级对口机构“条条”自上而下垂直领导的有：邮政所、电信所、工商所、法庭、保险站、交管站、电管站、烟草专卖站．其行政隶属关系以及人、财、物均由上级业务主管部门负责：属于乡政府和县对口组织双重领导“条块”共管的有：地税所、粮食所、信用社、供销社、派出所、教育办，其中地税所、信用社、供销社的人、财、物都由上级主管部门管理，乡镇负责党团组织关系和政治学习，派出所和教育办的业务由上级主管部门管理，乡镇负责其工资的发放、党团组织关系和政治学习。

　　广义而言，行政权力是一种政治权力，因而其运作也体现出一种南权力作用的方向、方式、轨道、层次、时间和结果等要素有机组合而成的权力运行模式。}1同家行政管理的目的与使命只有通过行政权力的运作才能实现，这一运作过程即是行政权力主体对客体施加影响并使客体按照主体意愿采取行动的过程，包括计划、组织、用人、指挥、执行、控制、监督和反馈等一系列具体行为。

　　首先，行政权力是一种矢量，其作用方向和轨道具有明显的指向。在运作过程中其作用呈现出自上而下的方向。运行轨道呈伞状放射。从X乡政府行政权力的实际运作过程来看．它主要通过个渠道来贯彻上级的行政命令、执行县级政府及上级政府部门的政策和决定以推动行政权力的运作：一是县级政府直接对乡政府下指令．如X县提出争创“三城”(即卫生城、园林城、旅游城)，实施蓝天绿水工程，并成立了争创“三城”指挥部，下发有关文件到X乡政府．要求以任务形式完成；二是通过县党委对乡党委下指令．如强制性完成党报党刊和各种机关刊物的发行任务：三是通过县直下派部门和机构对乡政府下指令，如每年的国税、地税任务。

　　　其次，行政权力的运作呈现出明显的层次性．其中间过程存在许多中介。国家行政体系从中央到地方再到基层按照严密的层次进行划分．行政管理的主体和客体之间往往不能简单地发生直接作用．而是要经过若干中介的传递过程。在X乡政府组织的人事权上．人事变更由乡党委提议，党政联席会议(包括乡党委全体党委委员和乡政府各机构主要负责人)决定：在事务权上，重大决策由乡党委、政府主要领导集体作出，具体事务分工负责，政策性事务由集体研究；在财权上，2000元以内的费用由乡长一支笔审批，2000 10000元的费用由乡长、书记共同审批．1万元以上的费用由党政联席会议共同审批。这样就形成了乡党委／乡政府——各职能站所——各村党支部／村委会——各村村民的行政权力运作的层次，乡行政权力正是在权力体系中的不同层次运作中产生效用。

　　再次．行政权力的根本目标，是要通过贯彻执行国家法律、法令和各类政策来有效地实现国家意志．行政权力的作用方式主要是强制性地推行政令。x乡政府开展工作时经常向村下达种类繁多的指令性任务，凡是涉及到公粮收购、计划生育、税费收取及上报各种材料统计等大都下达严格的任务指标，并规定完成期限及奖惩办法；同时县级下达的各项指标任务，乡政府每年分解到各村，向村下达农业生产任务及工业产值指标，如乡政府制定的有关建立乡工业企业和有关调整农业结构的文件中就明确划分了各村的发展目标和任务，并将完成任务的情况与村干部的工资待遇直接挂钩，年终结算，给予一定的奖惩。

    从X乡政府行政权力的具体运作来看，具有以下几方面的特征：

　　第一，乡政府行政权力基础性的组织结构受到县级政府的控制，县级政府对乡十部拥有较强的人事管理权。曾在县委组织部、政研室工作过的乡现任党委书记和曾经在基层工作过十几年的现任乡长就是由县委、政府直接任命；县政府在乡村下派机构的人、财、物大都由上级部门控制，其行政隶属关系以及人、财、物均由上级业务主管部门负责，即使属于双重领导、“条块”共管的地税所、信用社、供销社等，其人、财、物都由上级主管部门管理。

　　第二，乡政府行政权力在运作中的实际能力和影响力是有限的，对重大经济、社会事务没有最终处理权。X乡造纸产业由于污染严重，而且过度开采当地有限的水资源，使得水资源枯竭，吃水灌溉困难，给乡政府所在地的村民生产和生活造成了极大的不便利，村民因此4年未缴纳农业税费。水污染问题曾多次受到新闻媒体的曝光，但由于造纸产业的高利润和高税收，县政府在与X乡的税收分成中占有大头，而且这些纸厂每年交给县环保局的排污费就有80万一100万元，出于地方利益的考虑，县政府一直迟迟未能关闭该乡造纸厂。

　　第三，乡政府的行政权力在运作中权限不明确，尤其表现在政企不分的问题上。首先，乡政府虽然表面上不干预企业的生产销售经营活动，但是在企业投资方向上却经常指手画脚。其次，在企业的发展目标和规模上，乡政府作出了强制性的规定，如在有关文件上规定，“十五期间每年新增公有制企业10家，其中500万元以上的企业2家”，这种发展速度已经远远超出整个X乡经济的承受力。

　　第四，乡政府目前采取的行政强制手段已经不能保证行政权力正常的运作。在调查中了解到各村与乡政府之间的矛盾使得乡政府的行为方式有所改变。在不发达的农业经济环境下，自上而下层层加码的各种收费摊派、日益加重的农民负担是矛盾的现实根源所在。过去那种人民公社体制下的政治动员和行政强制的工作方式已经不能完成当前的各项任务，更不用说化解矛盾和冲突。在调查中X乡的乡干部有一个共识，即“过去的手段粗暴，但是行之有效”，“(现在)工作手段太软，对不尽义务的群众没有有效的办法”，“软办法不管用，硬办法不敢用”。环境的变化和形势的变迁使得乡干部不得不采取由过去简单的工作方法转变到“恩威并施”的手段，既有说服动员、讲道理的一面，又不得不“拿出狠气”，粗暴地对待不上交公粮、税费的“刁民”。

　　三、梳理与思考

　　与西方发达国家相比较，我围行政权力的状况异常复杂，它既要受到各种传统因素的影响，同时也受现代化及全球化的冲击，其运作及绩效呈现出复杂的局面

　　从X乡的状况来看，其行政权力的运作并不令人满意。在我们看来，乡镇行政权力运作不畅主要是由行政权力的目的、手段、基础、主体结构、客体状况和环境因素所决定。就其自身而言，提高乡级政府绩效主要有以下几点考虑：

　　首先。从行政权力体系的组织结构来看。组织结构合理与否对行政权力的运作具有决定性的作用。X乡党政关系的现实结构和状况受制于上级政权的党政关系现状，它直接决定着乡政府行政权力的运作状况。在县乡两级政府之间的纵向行政组织关系上，乡政府与县政府及其下属职能部门争夺资源。如果要求县政府放权让利，势必侵害县政府及其下属部门的利益，上下级之间的组织矛盾与摩擦将会加剧。

　　其次，影响行政绩效的原因也包括行政权力作用的范围。范围的大小需要视权力的强度、基础、手段、社会发展水平等情况而定，范围的适当与否会影响到行政权力的实际作用力并进而影响到政府的行政绩效。在乡党政组织之间的横向关系上，党政权力不分，乡政府行政权力缺乏自身应有的独立性和自主性。乡政府管了不该管的事。耗费大量的人力物力财力，干预乡村社会经济事务，将行政、政治职能和经济职能、社会职能混为一谈，造成了行政资源的极大浪费、行政成本的极大增加和行政绩效的降低。

　　再次，行政权力的目的与手段的合理性与正当性是一个根本的因素。从整体上保证行政权力目的与手段的合理与统一，是保证政府行政绩效的首要前提。行政权力集中体现在进行公共管理和公共服务、维护公共利益等活动中，而作为公共权力之一的行政权力，就是实现公共利益的手段。乡政府行政权力运作的目的与手段的合理性与正当性不统一。直接影响到行政权力主体自身的权威性。X乡政府行政权力的目标直接体现为地方行政管理的政策和目标，这与国家的政策目标具有很强的相关性，但同时又具有“搭便车”为自身谋取利益的倾向。其合理性与正当性不能完全反映国家权威的合法性，也就不能为乡村社会所接受和认同。同时，行政目标会影响到行政权力运作的方式和手段，产生不同的行政绩效，这也是为什么调查中许多农民认为在X乡“国家的政策是好的，被乡里的干部搞坏了”的原因所在。

　　最后。行政权力的方式与强度对行政权力的运作产生重要影响，其方式和强度取决于行政权力的结构和基础。不同层次及不同功能方面的职位权力。其权威的大小是不同的。在行政权力运作中的作用也不同。在目前国家所大力推行的“乡政村治”体制下。乡村社会有效的治理不仅取决于乡镇政府对乡村社会有效的行政引导。而且行政权力的充分运作也取决于村民群众对社区公共事务的自我管理，更取决于乡镇政府与村民自治组织之间、行政权力与自治权力的密切配合和良性互动。