当代中国“两会”与社会主义民主两种重要形式的关系

　　“两会”是当代中国客观存在的一种政治生态，它因人大会议和人民政协会议同期举行而形成了一种政治惯例，成为中国人民当家作主的一种民主形式。进入新世纪，对于如何实现人民当家作主的重大问题，中共在理论创造方面取得了重大突破，提出了社会主义民主两种重要形式的论断。人民代表大会构建了社会主义选举民主，人民政协是发扬社会主义协商民主的重要渠道，当代中国“两会”无疑是社会主义民主两种重要形式相互融合与统一的形式。

　　自中国共产党成立以来，始终高扬人民民主的大旗，对于如何实现人民当家作主的重大问题，中国共产党人“不拘泥于刻板的模式”，探索出了一条以会议的形式实现民主的路径，“两会”就是最显著的例子。所谓“两会”是指“每年同时召开的人民代表大会和中国人民政治协商会议”，① 它已经成为当前中国政治生活中客观存在着的民主政治生态和政治惯例。进入新世纪，中国共产党又提出“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是中国社会主义民主的两种重要形式”。②显然，社会主义民主两种重要形式是指社会主义选举民主和社会主义协商民主。③习近平同志在指出“人民政协是人民民主的重要形式”、 “是社会主义协商民主的重要渠道”，④“我们必须坚持国家一切权力属于人民，坚持人民主体地位，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”。⑤习近平同志的讲话显然指出了人大和人民政协在发扬社会主义民主中所起到巨大作用，那么对于因人大、人民政协每年春天同期议事所形成的“两会”又与社会主义民主两种重要形式之间的深刻关系是什么呢?

　　一、人民代表大会构成社会主义选举民主的主要形式

　　一般认为，社会主义选举民主是指在中国共产党的领导下，人民采取投票的方式，按照少数服从多数的原则，来选择自己的利益代言人或者是决定国家和社会生活发展的一种重要民主形式。照上述界定，我国的人民代表大会无疑是社会主义选举民主最具典型意义的实现形式，因为无论是从历史的视角还是现实的彰显来看，它凝聚了中国人民对选举民主实现的追求。

　　从历史上看，新民主主义革命时期，中国共产党就领导人民依次采用三种会议形式让选举民主价值理念落了地。

　　一是工农兵(苏维埃)代表大会。工农兵代表大会是土地革命战争期间，中国共产党在苏区创建的一种政权组织形式，它是以选举民主为基础具有代议制性质的红色政权组织形式，“这是中国几千年历史上第一次劳动者的代表大会，是人民自己的最高权力机关。”⑥

　　二是“三三制”参议会。“三三制”参议会是中国共产党在抗日战争中在各个革命根据地建立的民主政权。它在组织各阶层的力量参加参议会、议决重大问题、团结一切抗日力量、打击日本侵略者中起到了积极作用。这种在抗战期间以会议的形式实现民主的政治制度，不但秉承了工农兵(苏维埃)代表大会的基本原则，还进一步发展和扩大了民主范围，为后来的人民代表大会确立提供了丰富的经验。

　　三是人民代表会议。人民代表会议是在解放战争和建国初期，中国人民实行的一种政权组织形式。它是具有代议性质的一种无产阶级的政权组织形式，更多的是为解放战争时期的地方政权建设而专门设计的，“它并不以普选作为必要条件，而是在更大程度上融入了协商民主的成分。”⑦

　　上述三种会议的名称尽管各不相同，但本质上都承载了选举民主的价值理念或者说是选举民主的表现形式，这无疑是为建国后社会主义选举民主在全国的实施积累了丰富的经验。1954年第一届人民代表大会召开，不但形成了以它为核心和主要内容的国家政权组织形式，而且还让社会主义选举民主有了更加广阔的实践舞台，使得社会主义选举民主以人民代表大会的形式在现实的政治生活中得以彰显，主要体现在以下几个方面：

　　一是人民代表大会是以选举为核心的代议民主。一般而言，现代民主均为代议制民主，选举是实现代议制民主的基本形式和基础，代议机关主要由定期选举产生，代议机关代表着人民意志，行使最高权力。开国者们所设计的以人民代表大会为核心的代议制民主符合地缘广阔、人口众多等基本国情。在此民主设计中，国家权力的所有者——人民不可能直接地经常地行使属于自己的权力，而是采用了间接形式民主的手段——人民代表大会制度。在人民代表大会中，所有中国成年公民均享有选举权与被选举权。人民通过选举产生的人大代表组成国家权力机关的形式实现了当家作主。

　　二是人民代表大会是社会主义选举民主的重要实现形式和途径。尽管新中国成立后所颁布的《宪法》历经多次修订，但均规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”在人民代表大会的职权上，法律规定，在国家层面，全国人大是最高国家权力机关，它的常设机关是全国人大常委会;在地方层面，地方人大是地方国家机关。在人民代表大会的组成方式上，法律规定人民代表大会代表由直接选举或间接选举产生。由于人大代表都是根据人民的意志选举出来的，这凸显出了选举在社会主义选举民主中的重要性。

　　三是人民代表大会所构造的民主形式体现了选举的精髓。现代意义上的选举民主一般要具备以下几个基本要件：选举定期化和坚持公开、公正、公平、自由选举的原则;公民享有普遍的选举权;选举过程采用票决制;一人一票，多数决定;差额选举，等等。⑧我国的人民代表大会坚持了上述原则：

　　其一，坚持选举权的普遍性。法律规定凡是成年的本国公民，只要没有依法被剥夺政治权利，都具有选举资格，享有选举权。

　　其二，坚持选举权的平等性。每一选民在一次选举中所投的票数相同，且每张票的效力相同，即通常所说的“一人一票一值”原则。

　　其三，坚持直接选举与间接选举相结合。法律规定全国人民代表大会之代表，省、县和设区的市人民代表大会之代表，由其下一级人民代表大会选举之。乡、镇、市辖区和不设区的市人民代表大会之代表，由选民直接选举之。

　　其四，采用秘密投票的方式。无记名投票是我国选举制度的一项重要原则。实行秘密选举，有助于选民或者代表在不受外界干预和影响的情况下，更加自由地表达自己的意志，使选举结果更加真实。

　　其五，实行差额选举。法律规定，在选举各级人大代表时，实行的是差额选举，切实提高选举的民主化程度，从而有利于选出人民群众满意的代表。

　　四是人民代表大会的决策过程也是对社会主义选举民主彰显。作为国家权力机关的人民代表大会要对国家和社会发展的重大事务进行决策，这无疑是在运用人民赋予它的权力。而每逢人大决策时，都要进行表决，每次的表决都用投票的方式，按照少数服从多数的原则，来决定国家和社会生活重大事项。以上事实说明，人大的决策权力行使过程也是社会主义选举民主彰显的过程。

　　总而言之，人民代表大会主要围绕选举人大代表和由人大代表代行人民权力而展开，成为人民当家作主的根本形式，因而成为了社会主义选举民主最集中的体现。

　　二、人民政协是发扬社会主义协商民主的重要渠道

　　“协商民主是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。”⑨作为发扬社会主义协商民主主渠道的人民政协在发扬民主方面着比较优秀的传统和扎实的实践基础，有学者指出中国的协商民主以清末新政的“资政院”、咨议局为逻辑起点，⑩单就政治协商的视角来谈协商民主的话，上述说法有一定的道理，但中国共产党从新民主主义革命起，就依次以三种会议的形式赋予政治协商以新的内涵，将其发展为既涵盖政治协商，又有了新的寓意的社会主义协商民主。

　　一是“旧政协”会议。“旧政协”又称政治协商会议，是抗战胜利后，国内各政治派别本着共同协商的基础，旨在为建立一个民主中国而召开的一次重要会议。“旧政协”探索了一条通过“协商”方式解决国内政治问题的途径。这也是中共同各民主党派在历史上，第一次进行正式的政治协商的实践，加强了各民主党派的团结与合作，发展壮大了统一战线。

　　二是“新政协”会议。“新政协”是在国内革命阶级响应中共“五一”劳动节口号下召开的，它在协商民主发展中的作用主要在于，通过协商的方式建国解决了中共建政的法理难题，为新中国的诞生奠定了合法性基础。

　　三是人民政协会议。1949年9月召开了中国人民政治协商会议第一届全体会议，协商建立新中国，是新中国成立前后协商民主的一次成功实践。此后，尽管人民政协的职能经历过重大调整，但在几十年政治实践中，一直发挥社会主义协商民主重要渠道的作用。

　　上述梳理表明，从“旧政协”经“新政协”到人民政协，尽管其各自产生的历史背景、政治内容等有很大的差别，但它们运行的基本方式却异曲同工，表现为不同的政治行为主体，基于某种利益考量，依托一定的制度平台或政治架构，借助于协商的方式，来寻求共识，达到共赢的政治过程。毫无疑问，这种发轫于政治协商的协商民主经由人民政协发扬光大，其内涵和外延得以不断的丰富和发展，浸透在了人民政协职能中：

　　一是社会主义协商民主体现在政治协商中。人民政协的首要职能是政治协商。所谓政治协商是指“对国家和地方大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商”。 人民政协的政治协商在体现协商民主方面主要强调四点：

　　其一，协商内容是指就国家的大政方针、政治经济文化的重要问题来协商。

　　其二，协商的参加者是指在中国共产党同各民主党派、无党派人士。

　　其三，在协商形式上，主要是采用会议的形式，即有政协全体会议，也有常务委员会会议，还有主席会议和常务委员专题协商会等其它会议形式。

　　其四，在协商程序上，强调决策之前和决策执行过程中。多年的实践证明，人民政协的政治协商不但在重大决策中发挥了作用，而且成功地开辟了一条提升中国共产党执政能力的重要途径。

　　二是社会主义协商民主体现在民主监督中。人民政协民主监督是一种非权力的政治监督，它对协商民主的彰显，主要体现在以下方面：在监督内容上，主要针对宪法和法律法规的实施情况、中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况、党委依法执政及党员领导干部履行职责、廉洁从政等方面的情况而开展;在监督形式上，它主要是通过提出意见、批评、建议的方式来施行;在具体做法上，形式多样，主要有以下几种：提建议案;调研活动、视察活动以及提交提案、举报;接受聘请担任政府、司法机关的特邀监察、督查、检查人员方式;积极参与民主评议等。总体而言，人民政协的民主监督，对于建立和完善我国科学合理的权力运行机制，巩固中国共产党的执政地位，提高党的领导水平和执政能力，均具有十分重要的意义，它反映了社会主义协商民主的特点，突出了社会主义民主的巨大优势。

　　三是社会主义协商民主体现在参政议政中。参政议政是人民政协的另一职能，在突出协商民主方面主要表现为两点：

　　其一，专题调研来反映社情民意。主要指政协组织参加政协的各界别委员，对国家大政方针以及人民群众普遍关心的问题开展调查研究，然后撰写出调研报告、提案、建议案或采用其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议。

　　其二，各民主党派、无党派人士到政府中任职，参与国家事务的管理，或者是同中国共产党一道对国家大政方针和国家领导人选进行协商，或者是参与国家方针政策、法律法规的制定执行等。

　　总之，参政议政有利于调动政协各参加单位和各界委员参与国事的积极性，也有利于党和政府在决策中充分吸纳人民的意志和各方面的合理要求。

　　一言以蔽之，社会主义协商民主是中共十八大报告正式表述和确认的中国人民民主的一种基本形式，它丰富了中国特色的民主形式。在推进协商民主建设的过程中，无疑，人民政协是一个经过长期实践检验，业已成熟的制度化平台。

　　三、“两会”彰显社会主义民主两种重要形式的统一

　　上文已经分析人大是社会主义选举民主的主要形式，而人民政协是发扬社会主义选举民主的重要形式，那么由这两个会议所形成的“两会”，理应成为社会主义选举民主与社会主义协商民主的表现形式。事实上也的确如此。

　　从历史上看，人民政协曾把选举民主与协商民主“一肩挑”。中国人民政治协商会议第一次全会在特定的历史条件下代行了全国人大的职权。中央人民政府由其产生，共同纲领由其通过，还制定了新中国的几部重要法律，人民政协的上述活动无疑说明它在当时的历史环境下，很大程度上在行使选举民主的职权。人民政协第一次全体会议选举产生的6名中央人民政府副主席和56名委员中，民主党派和无党派人士均约占一半。这既体现了中共平等的态度和合作的诚意，又使选举民主与协商民主相辅相成、互为补充。

　　从人大代表、政协委员产生来看，是选举民主与协商民主互相交融。在人大代表选举中，有关法律强调通过“酝酿、讨论、协商”的程序来确定正式代表候选人，这一程序的设置无疑就是突出协商民主作用。在实践中操作中，也一直恪守上述程序规定。比如，在间接选举中，代表名额的分配要经过多次的自上而下多次的协商后，达成一致意见后，才能确定候选人，最后票出结果。而政协委员的产生更是体现了协商民主，比如，人民政协全国委员会委员的产生：第一步，要先由各民主党派中央、各人民团体、无党派民主人士、各个界别等充分协商后提出。在地方的全国委员会委员，要先由各地方委员会协商推荐;第二步，对于各方面提出的推荐名单，中共党委组织有关部门要进行综合平衡，反复同各推荐方面协商后，方能形成建议名单;第三步，名单公示。事实证明，上述每个步骤都浸透着协商民主的精神。

　　从组成上看，“两会”是由承载选举民主的人大和承载协商民主的人民政协构成，由于此两个会议在一起召开，故而形成了当代中国的“两会”，所以“两会”就成了选举民主和协商民主的统一。我们看到，每年春天，人大会议召开时，同级的人民政协会议也往往召开，且政协委员一般要列席人大的会议，听取“一府两院”的工作报告，并对人大会议所讨论的国计民生的重大事项和所作出的重要决策提出自己的意见或提交自己的方案。

　　从议事和决策的过程看，“两会”是选举中协商，协商中有选举，且协商是“两会”决策的重要一环。当人大会议就议题作出重大决策时，在内部先进行充分和热烈地协商必不可少，然后根据各方面的意见修改议案，再由全体会议实行表决。另外，在此强调的是，无论是在决策之前还是在决策之中，人大都会与人民政协充分协商，充分听取人民政协的建议和意见。这种人大和人民政协的互动既是互相监督的体现，又彰显了社会主义协商民主的精髓。

　　总之，走过了半个多世纪的当代中国“两会”，成了社会主义民主最有成效的组织形式和实现形式，它在选举民主中一直融有协商民主，协商民主中也一直伴随选举民主，两种民主形式并非截然分开，而是互相交融，统一于“两会”之中。如此说来，当代中国的“两会”民主实际上就是社会主义民主两种重要形式统一的彰显。

　　作者：杜满昌 来源：法制与社会 2016年33期