社会治理视角下的城市社区管理探析与实践

       引言 
　　在十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，做出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的决策。在此背景下，城乡规划领域的管理体制也尝试向过程、协调、多元、互动方向的转型。 
　　我国现行的城乡事务管理方式主要由政府主导，缺少与市民的沟通与交流，忽视不同利益主体的诉求，甚至出现了一刀切、一言堂等现象。社区作为城市的基本单元，在管理过程中也出现了“社区行政化”等突出问题。这不利于社区有序健康的发展，也埋下了许多社会矛盾隐患。 
　　厦门于2014年3月发布了《美丽厦门战略规划》，海沧区的兴旺社区作为战略规划中“美丽厦门共同缔造”的试点，以“网格化、微自治”为平台”，进行了政府与居民共同管理的尝试与实践。本文试圖分析兴旺社区的管理模式，从辩证角度来认识其经验和不足并加以思考，提出可以推广的建议。 
　　1研究现状与理论基础 
　　1.1治理与社区治理 
　　“治理”于20世纪90年代在公共管理领域兴起，并逐步延伸到经济学、城市规划行业。“治理”概念是在“管理”的基础上发展起来的，不同于行政权力纵向行驶的行政管理，“治理”指政府、非政府组织以及各种私人机构主要通过合作、协商、伙伴关系，通过共同目标处理公共事务。其权力向度是多元的，并非纯粹自上而下[1]。联合国全球治理委员会对“治理”的界定是：“个人和各种公共或私人机构管理其事务的诸多方式的总和”。
　　基于对“治理”的理解来看，“社区治理”是否可以做这样的界定：在社区领域中，居民、社区组织、政府等多元主体，对与社区相关的公共事务，通过互动和沟通而达到共识并采取一致行动的过程。其目标是满足社区的基本需求和保证社区秩序得以良性的循环发展。
　　1.2国内外社区治理发展及研究 
　　西方部分发达国家社区治理方面已形成了比较成熟的治理模式。以美国为例，“市政体制采用的是议行合一或议行分设的地方自治制度，将政府行为与社区行为相对分离。政府主要职能是通过制定各种法律法规去规范社区内不同集团、组织、个人的行为，协调社区内的各种利益关系并为社区成员的民主参与提供制度的保障。而社区内的具体事务则完全实行民主自治，与政府部门并没有直接的关系[2]。” 
　　我国的城市发展日渐成熟，城乡规划也要从技术编制转向引导发展、维护公众利益转变，社区良性的治理模式探索提上了日程。目前学界对社区治理讨论的重点之一是呼吁社区组织应强化其自治功能，政府逐渐从社区退出，在制度和规则上保证社区组织的自治性[3]。不过，也有学者提出反对意见，认为在中国完全排斥政府作用不现实也不可能[4]。 
　　1.3小结 
　　治理的历史来源和基本制度的差异，决定了中西方社区治理模式、手段、目标会有所差异。随着现代社会的快速发展，人口流动快、结构差异大。我国的社区从强调首属关系、情感因素的一个社会共同体到现在半自治半行政的单位。原有的单位管理方式逐渐失效，新的管理方式还未成熟。因此，结合本土的特点，学习国外成功的社区治理经验，应成了创新社会管理的出发点，社区治理也将成为社会变革的一个路径选择。 
　　2社区治理现存的问题 
　　2.1社区居民居委会职能行政化 
　　《宪法》第一百一十条明确说明了居民委员会是基层群众性自治组织。《城市居民委员会组织法》中对社区居民委员会也有明确的职能定位“是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。但在现实中，囿于种种体制制度上的局限和细则的缺失，居委会已逐渐成为了街道办的下派工作机构，在一定程度上淡化了其自治组织的职能。 
　　2.2制度设置的不当 
　　社区指标制度的设置引导社区工作的重点，有时更是为了完成指标而进行。再如部分地区的社区组织绩效考核标准往往将社区硬件设施质量放于首要位置，这在一定程度上引导了在社区发展中注重“硬件”而轻视“软件”，以社区硬件设施的质量和社区经济发展水平作为社区组织绩效的评价标准[5]。一心一意搞建设（如广场、绿化等）绘制社区蓝图，忽视了当地居民的实际诉求。 
　　2.3居民参与意识缺乏 
　　不同于西方的民主思想，我国公民受中华传统文化“臣民思想”的熏陶，居民缺乏主动参与管理事务的意识。不是涉及到自身切身利益的事情表现得漠不关心，对于政府管理认识不足、社区公共事务参与程度不高。 
　　3厦门市兴旺社区“微自治”模式研究 
　　3.1兴旺社区简介 
　　兴旺社区位于厦门市海沧区新阳街道，主要管辖范围是长庚医院以南，霞飞路以西，海新路以东，蔡尖尾山以北。常住人口2918人，流动人口12360人，整个社区外来人口比重高达81%。多为周围工业园区的双职工，典型的外来人口集聚的社区。 
　　3.2治理理念 
　　社区治理和软法治理理念相结合，一方面将司法延伸到生活，建立水木调解工作室、社企联合调委会，另一方面协商制定《小区自治公约》、《楼栋公约》等，形成社区自治“微法典”，推进群众契约自治。 
　　3.3网格化的治理路径 
　　兴旺社区将社区划为15个网格区域，实行网格化管理，并以此为基础进行建立工作机制，开展各项工作，明确职责范围，旨在事务精细管理。 
　　3.4治理实施机制 
　　3.4.1协同共治工作构架。社区的治理工作构架为“一核三元”：以党组织为领导核心，居委会、便民服务中心、社区组织平衡发展的三大组织平台（图3.3）。以此均衡各方力量，避免行政权与公民权的失衡，保证治理的公平性。“一理四组”：在现行划分的15个网格中的基础上，建立网格自治理事会，下设协调小组、文娱小组、服务小组、其他小组。理事会作为社区与网络的抓手，协助社区实现居民自治，四小组分别承接网格内的群众事务、纠纷调解、志愿服务等。

      3.4.2分类聚合。在城市社区系统中，有多元的社会需求，有繁杂的成员，常常出现”众口难调“的治理困境。兴旺社区建立“社区发展协会”，紧扣”多元统一“的理念，分别按照地缘、业缘、趣缘等进行聚合。如按照趣缘组建书画俱乐部、羽毛球俱乐部等。 
　　3.4.3智慧治理。社区利用物联网、云计算等新一代信息技术为治理事务提供便捷高效的管理，在兴旺社区服务云平台，家庭医疗、教育得到较好地解决。如家庭医疗，在智慧社区公共服务平台，实现了全省联网的网上预约挂号，并归档。此外，招工信息、跳蚤市场、办事指南等消费信息和政务服务功能也加入云平台，探索出了信息技术创新社区治理的新方式。 
　　3.4.4法制保障。“法治意识融入生活常态”是兴旺社区的一个写照，以网格化信息化建设为契机，建立便民服务中心，排查不和谐因素，发动居民解决房前屋后实事。与区法院、司法局建立“无讼社区”。2014年，成功调解矛盾纠纷33件，成功率达96.2%。 
　　3.4.5“五微自治” 
　　（1）微组织。社区发展民生倾听室、民心服务站、广场舞之家等微组织构建群众自治参与体系。通过这些社区微组织开展自治议事活动、社区活动，建立“以奖代补”的机制，促进微组织的发展。微组织的设置，较好地激发了社区居民和辖区企业参与事务的积极性，实现了社区事务据名字里的共治格局。 
　　（2）微心愿。居民通过社区倾听室热线、微博、微愿箱等提出社区建设、管理、服务的微心愿。如圆梦廊一侧的心愿箱，社区居民将“我能提供的帮助”“我想得到的帮助”写成纸条投入信箱（图3.6），社区“民情调查队”每天收集汇总，为两者之间牵桥搭线。 
　　（3）微事务。兴旺社区借助网格化管理的良好基础，以信息化平台为契机，建立便民服务中心，组织网格员排查各种不和谐因素。同时，与区法院、司法局等部门在社区建立调解工作室，积极创建“无讼社区”，努力实现“小事不出网格，大事不出社区”。 
　　（4）微环境。从“民生话仙场”“知心亭”“绿地认领”等特色微环境切入，引导社区居民参与社区公共空间建设，建立绿地认领、空间认管责任制度和表彰激励制度、阳台绿化“以奖代补”制度，发动居民自己动手，优化社区环境。人文微环境方面通过日活动、周活动等系列促进居民之间的交流，建立”熟人社会”，培育“互信互助”的社区文化观念。
　　（5）微政治。社区党支部实施党建保障行动，干部公开接访社区群众、深入走访社区家庭、每年作出一项服务承诺、帮扶一户困难家庭等活动。部分社区党员与低保家庭结成对子，与空巢老人定点联系，与居民密切联系。 
　　3.5兴旺社区治理的经验分析 
　　3.5.1经验推广。兴旺社区进行了基层组织社区治理的全新模式的实践，从“基层社区行政一元管理”转变成居民告诉部门和社会“我们需要什么”“我们能参与做什么”。在这样居民充分参与共同缔造的自治模式中，政府重新定位为“催化剂”，引导和保障社区治理的循序渐进。 
　　3.5.2不足之处。兴旺社区主要通过“以奖代补”的原则来推进社区微组织和社区事务的运行，在一定程度上激发了社区居民和辖区企业参与社区自治的积极性。但是对于要持续发展、量多面广的城市社区，仅仅寄希望于政府划拨经费来实行以奖代补的机制，没有奖惩并重方式，也没有盈利的社区项目。资金的投入明显是杯水车薪，是不可持续的发展方式。
　　4城市社区治理的思考和建议 
　　4.1法治保障 
　　《国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中明确提出依法治理城市，改革城市管理体制，完善城市治理机制。由于现代社会的社区人口结构、生活模式变化迅速，要保证治理工作的展开，必须要有良好的法制作为后盾。 
　　4.2柔性治理 
　　中華民族自古就有“礼之用，和为贵”这向善包容的社会治理之学。“为人君，止于仁；为人臣，止于敬；为人子，止于孝；为人父，止于慈；与国人交，止于信”（出自《大学》）。在社区这一城市基本单元里，除了法律保障治理外，更多应该依靠“和”的柔性治理实现社会约束力，传承“和”的治理精髓，将社会矛盾隐患化解于基层社区，促进社会的和谐。 
　　4.3基金来源 
　　经费方面依靠政府拨款或是私人捐赠明显是被动的方式，治理事务被其牵制过多。各社区可以考虑从社区管理项目获得收入，如主要包括机动车停放费、非机动车棚出租费、商铺出租费等，收入为社区居民所有，由居委会统一管理并公示。此外，也可与企业进行合作的方式，如企业赞助篮球场、游泳池等公共设施，社区在不影响居民使用情况下给予公司员工规定的开放时间。 
　　4.4“多项选择”机制 
　　在有稳定的资金保证下，开展社区项目时充分利用各方资源，可以实施“多项选择机制”。各居民和组织可以根据自身情况出力、出资、或是其他资源，最后由社区基金补给，得以发挥各所长，共同参与到社区的项目中。 
　　4.5“治理”平民化 
　　社区规划项目和治理事务接地气，居民津津乐道的才有意义。将专业平民化，让居民看得懂、听得懂，相关知识的普及，促进了学科专业的发展，也是现在城乡规划转型与发展的一个考虑方向，从源头上减少了各种管理实施过程中出现各种主体利益冲突、司法诉讼等问题。 
　　5结语 
　　对于社区治理，并不存在脱离社会、跨越地方特色差异的普适性模式。但是共同的目标都是促进社会权利的均衡和协调使用，最终的目标是调动社会各种积极因素实现社会共治的目的。对于目前的社区治理，所面临的转变主要是设计制度和模式，借助现代法律保障和传统的“仁和”柔性约束，刚柔结合，才得以良性循坏地运作。 
　　参考文献： 
　　[1]陈广胜.走向善治[M].杭州：浙江大学出版社，2007. 
　　[2]俞德鹏，柴小华.城市社区建设中的法律问题研究[M].济南：山东人民出版社，2009.
　　[3]潘涛.公共治理理念下的城市社区自治[J].中共山西省直机关党校学报，2009（6）：53-54. 
　　[4]刘迟.政权与社权的共治：传统中国的城市基层社会管理实践[J].社会科学战线，2012（11）：253-255. 
　　[5]冯娜.中国城市社区治理研究[D].四川省社会科学院，2012. 
　　[6]张京祥，陈浩.空间治理：中国城乡规划转型的政治经济学[J].城市规划，2014（11）：9-15. 
　　[7]（宋）王安石.王文公文集·周公[M].上海：上海人民出版社，1974. 
　　[8]李一冉.大学.[M].北京：中国广播影视出版社，2008.