党代会常任制：党内民主发展的路径选择

　　[摘要] 党内民主必然要求实现党员主体地位，党员主体地位的实现其最基本途径和载体是党的代表大会，而代表大会要发挥这个作用，就必须要实行常任制。实行常任制需要恢复实行年会制，实行代表任期制，设立常设机关，建立健全合理的权力结构和运行机制。

　　[关键词] 中国共产党；党内民主；党代会常任制

　　列宁指出：“没有民主，就不可能有社会主义，这包括两个意思：(1)无产阶级如果不通过争取民主的斗争为社会主义革命作好准备，它就不能实现这个革命；(2)胜利了的社会主义如果不实行充分的民主，就不能保持它所取得的胜利”。[1]邓小平进一步指出：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。”那么，社会主义民主怎么搞，通过何种途径来建设呢？党的十三大报告指出：“以党内民主来逐步推动人民民主，是发展社会主义民主政治的一条切实可行、易于见效的途径。”党的十六大报告进一步指出：“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。”由此可见，党内民主对于党、对于社会主义民主都具有异常重要的意义。那么，我们又如何以及通过何种途径来进行党内民主建设呢？笔者以为其关键和当务之急在于恢复实行党代会常任制。
　　一、为何选择党代会常任制作为发展党内民主的路径
　　民主的基本含义是人民当家作主，从一般的意义来说，这种理解是正确的，也是符合马克思主义的。列宁曾经指出：“民主是多数人的统治”。党内民主是民主的一般原则在政党组织内的延伸。所谓党内民主，从一般的意义上可以理解为广大党员当家作主。列宁指出：“现在整个党组织是按民主原则建立的。这就是说，全体党员选举负责人即委员会的委员等等，全体党员讨论和决定无产阶级政治运动的问题，全体党员确定党组织的策略方针。”对于中国共产党来说，7000多万党员是党的主体。党的各级领导机关及其负责人是党内权力的受委托者，他们是党员的公仆，而不是老爷。正如恩格斯所说，党内的官吏是“自己的仆人”。党内民主就是广大党员当家作主，是否意味着党内一切事务都由广大党员直接讨论决定呢？显然是不可能的。因此，代议制是近现代民主的主要表现形式。无论是无产阶级民主还是资产阶级民主，都不例外。列宁说：“没有代表机构，我们不可能想象什么民主，即使是无产阶级民主”。1948年9月，毛泽东在中共中央政治局会议上指出：“实现党内民主的办法，是实行代表大会及代表会议的制度。”
　　在我国，作为人民民主，实行人民代表大会的代议制形式；作为党内民主，实行党的代表大会的代议制形式。由党员选举产生自己的代表，参加代表大会，选举产生党的领导机关，讨论和决定重大方针政策。党的代表大会制度是实现党员主体地位的基本载体和途径。
　　但是,党代会制度要能够充分发挥其应有作用，保证实现党员的主体地位,必须要实行常任制。为什么呢？
　　从历史和现实情况来看，党的各级代表大会的作用往往难以充分发挥，其权力在一定程度上还存在着流失的现象。主要表现是：第一，在历史上，经常出现不按期召开党的代表大会的情况。第二，党内重大问题往往不是在党的代表大会上讨论决定，而是被全委会、常委会或者其它形式的工作会议、扩大会议所取代。第三，有许多重大问题的决定，虽然在形式上经过了代表大会，但实际上早已在会前由别的会议决定了，代表大会只不过是走走程序，履行一下手续而已。第四，党的代表大会同各种与其相关的委员会的权力关系不明确，甚至出现党的委员会不向选举它们的同一届党代会报告工作，而向非选举它们的下一届党代会报告工作等怪现象。党代会产生党委会，党委会产生常委会，那么，从权力关系来看，党代会应大于党委会，党委会应大于常委会，而现实中的权力关系往往存在着倒置的现象。第五，现行党的代表大会及其代表只能在几年一度的会期内发挥一定的作用，一闭会就难以发挥作用。与实行常任制的人大代表相比，党代表作用相差较远，“五年开次会，会期三五天，举举手，画画圈，散会就靠边”成了党代表难以发挥作用的形象写照。第六，现行党代会既无常设机构又无常任代表，会议一结束，党代会难以行使对其选举产生的委员会和领导干部进行监督的权力。这些现象大多与实行非常任制有关。因此，实现党员主体地位，使党代会发挥其应有作用，其关键和当务之急，是像人民代表大会实行常任制一样，实行党的代表大会常任制。
　　二、如何进行党代会常任制改革
　　实行党的代表大会常任制，需要进行一系列配套改革。结合各地试点多年的实践，笔者以为，最基本的有以下四项。
　　1.恢复实行党的代表大会年会制
　　党的代表大会能够经常召开，是其发挥作用的基本条件。党的代表大会是党的最高权力机关，享有最高的决策权、监督权、党内法规制定权和人事任免权。然而，由于它五年才召开一次，党章的有关规定难以真正落实，党的代表大会权力严重流失。要彻底解决这一问题，有效的办法之一就是恢复实行党的代表大会年会制。
　　关于年会制是否必要的问题。反对者认为，党的代表大会同人民代表大会有很大的不同，后者每年需要讨论通过许多年度性的重大议题，而前者的任务主要是确定党在一个阶段内的路线、方针和基本政策，产生比较稳定的领导机构，因而不需要也不可能每年都开会。这种观点既不符合历史，也有悖于现实。
　　说它不符合历史，是因为马克思恩格斯时代基本上实行了年会制，共产主义者同盟章程规定：“代表大会于每年8月举行。”[10]列宁时期也基本上实行了年会制，1905年4月俄国社会民主工党第三次代表大会通过的党章规定：“代表大会由党中央委员会召开，每年一次。”[11]中国共产党成立后，从一大到六大，基本上坚持了代表大会年会制。1922年，党的二大制定的党章明文规定：“全国代表大会每年由中央执行委员会定期召集一次。”[12]
　　说它有悖于现实，是因为现在全国半数以上的省市都有常任制的试点单位，怎么说不可能呢？而且，从党的十六大到十七大来看，十六届二中全会关于机构改革，三中全会关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定，四中全会关于加强党的执政能力的决定，五中全会关于社会主义新农村，六中全会关于构建社会主义和谐社会，哪一个不是重大议题？可见，党代会也需要研究通过许多年度性的重大议题。
　　况且，实行代表大会年会制的根本目的是为了推进党内民主建设。以“不需要、不可能”这样武断的用词来否认实行年会制的必要，显然失之简单。
　　关于实行代表大会年会制的成本问题。实行年会制当然要花一些费用。从试点的情况来看，县一级召开一次党代会年会需要10万元左右。在经济欠发达地区，这的确是一笔不小的开支。然而，实践是检验真理的唯一标准，一些试点单位的实践表明，年会制并没有增加甚至反而是节约了会议费用开支。因为这些试点单位将全委会扩大会议、三级干部会议等会议合并到党的代表大会年会上，从而大大节约了会议开支。年会制的实行，也使党的代表会议失去了存在的必要，可以取消。并且，党代会年会制适应了党内民主发展的要求，用集体的意志进行决策，大大减少了重大决策的失误。同时，还加强了党内监督，遏制了****问题的发生。浙江省台州市椒江区试行党代会年会制20年，没有一个区委委员在任职期间违法乱纪，社会稳定，经济持续健康地发展。这足以证明，年会制带来的效益是不可估量的。
　　有投资才会有收益，有合理的投资才会有合理的收益。实行民主制度确实需要付出一定的代价，但从长远来看，相对于非民主的制度，它所付出的代价要小得多。因此，在考虑问题时，不能只计较年会制造成的经费问题，而看不到年会制带来的巨大经济效益和社会效益。
　　2.实行党员代表任期制
　　实行党的代表大会常任制，除了需要实行年会制之外，还必须实行党员代表任期制。从一般的意义上来说，代表任期制就是代表常任制。毛泽东在谈到代表大会常任制问题时，首先关注的是代表常任制，并由此推演出每年应召开一次代表大会。他认为，实行代表常任制对党内民主建设很有好处，因为“有了常任代表制度，每年就非开会不可。”[13]邓小平在党的八大上阐述实行代表常任制的好处时说：“代表由于是常任的，要向选举他们的选举单位负责，就便于经常地集中下级组织的、党员群众的和人民群众的意见和经验，他们在代表大会会议上，就有了更大的代表性，而且在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关的工作。”[14]
　　随着党代会常任制改革的深入推进，许多试点单位在实践上都实行了代表任期制，同时，在理论上，党对党代表任期制的提法也逐渐成熟。党的十六届四中全会指出：“建立党的代表大会代表提案制度。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式，建立代表提议的处理和回复机制。加强代表同选举单位党员的联系，听取和反映党员的意见和建议。”[15]党的十七大报告进一步提出：“完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制”。[16]从而在党的文献上第一次明确提出实行党代表任期制。党代表任期制，是指党代表在被选产生以后，其任期与同级党代会当届届期相同。如下一届党代会提前或者延期举行，其代表任期会相应地改变。代表在党代表大会召开和闭会期间，享有代表资格，行使代表权利，履行代表职责，发挥代表作用。这就意味着，以后的党代表就应该和人大代表和政协委员一样，其代表权利不仅表现在短短开会的几天之内有效，而是在3—5年的任期内，随时可以履行其相应的权利和义务。

　　实行党代表任期制，首先应当确定的是党代表的权利与职责。这是实行党的代表大会代表任期制的基础性环节，主要有：（1）在同级党代表大会召开期间参与听取和审查党的委员会、纪律检查委员会的报告；（2）在同级党代表大会召开期间参与讨论和决定有关重大问题；（3）在同级党代表大会上行使表决权、选举权，有被选举权；（4）了解同级党的委员会、纪律检查委员会以及所在选举单位党组织贯彻执行党的决议、决定的情况；（5）向同级党代表大会或者同级党的委员会就经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设的重大问题提出意见和建议；（6）对同级党的委员会、纪律检查委员会及其成员进行监督；（7）参加同级党代表大会或者同级党的委员会组织的活动；（8）受同级党代表大会或者同级党的委员会的委托，完成有关工作。
　　实行党代表任期制，还有一项重要工作是要明确党代表开展工作的方式，主要有：（1）党代表大会代表履行代表职责，主要是参加同级党代表大会和同级党的委员会组织的活动；（2）党代表大会召开期间，党代表大会代表联名可以向大会提出属于同级党代表大会职权范围内的提案，提案应当有案由、案据和方案，提出提案的代表可以要求撤回提案；（3）党代表大会闭会期间，党代表大会代表可以由个人或者以联名的方式，采用书面形式向同级党的委员会提出属于同级党代表大会和党的委员会职权范围内的提议；可以通过参加座谈、列席会议等方式，对本地区经济社会发展、党的建设等重大决策和党内重要文件的制定，提出意见和建议；（4）党代表大会代表受同级党代表大会和党的委员会的委托，可以在本地区对涉及同级党代表大会和党的委员会职权范围内的有关重大决策、重要事项进行调查研究；（5）党代表大会代表应当采取适当方式，与基层党员和群众加强联系，了解党的决议、决定在执行过程中遇到的问题，反映基层单位党员和群众的意见和建议；（6）党代表大会代表应邀可以列席同级党的委员会全体会议等会议，发表意见；（7）党代表大会代表根据同级党的委员会安排，可以参加对本地区重要干部的民主推荐和对同级党的委员会、纪律检查委员会领导班子及其成员的民主评议，参加对同级党的委员会常务委员会工作的评议。
　　3.设立党的代表大会常设机构
　　代表大会年会制在一定程度上解决了党的代表大会能够持续不断地行权这个问题。然而，年会制只能一年召开一次代表大会，不可能一年到头都在开会。因此，在会期外，因为没有组织载体，代表大会无法发挥其作为最高领导机关、决策机关、监督机关的职能和作用，党员代表也难以开展活动。所以，在党代会闭会期间，应该有一个能使其继续行权的载体。这就要求党的代表大会选举产生一个常设委员会，多少类似于人大常委会那样。常设委员会在代表大会闭会期间行使代表大会的重要职能，处理日常事务。
　　其实，早期的无产阶级革命导师已经认识到年会制的不足，并采取了一些弥补的措施。早在共产主义者同盟章程中，马克思恩格斯就明确提出了“遇紧急情况中央委员会得召集非常代表大会”[17]的办法。对此，列宁作了进一步的探索。他开创了党的代表会议年会制的形式，它是由党中央召集各省委员会和各民族地区委员会的代表组成的，其规模与职权都比党的代表大会小一些。它通常在两次代表大会之间召开，以避免代表大会的权力流失到中央委员会或其他机构。除此之外，列宁晚年还想用召开党的最高代表会议等办法来弥补年会制的不足。马克思主义经典作家的探索是宝贵的，但尚未来得及向常设机构的方向探索。
　　在我国某些已经实行代表大会年会制试点的地方，也大都感觉到没有常设机构的尴尬。为了弥补年会制的不足，不少试点单位设置了“党代表联络办”之类的机构。但这些机构在代表大会年会闭会期间，并不具备代表大会的职能，只是党委的一个职能部门和附属机构，对全委会工作只能建议不能监督。其具体职能是“调查研究”、“建言献策”和“当好参谋”等，这与党的代表大会是领导机关、决策机关、监督机关差之甚远，起不到代表大会应起的作用，只不过给党委或者是党委组织部增加一个办事机构和工作班子，使机构和工作人员膨胀。有的试点单位成立“领导小组”，由党委书记亲自领导，分管政工的副书记和组织、纪检、宣传、统战等委员具体负责，但同样不具备代表大会常设机关的职能。
　　实行常任制的目的是为了实现党员的主体地位，落实党章关于党代会是党的最高权力机关的规定，一切背离此目标的改革只能是南辕北辙、缘木求鱼。党的代表大会常设机关可以称为常设委员会。它由党的代表大会选举产生，在党代会闭会期间，能够代行代表大会的重要职能，是权力机关。
　　4.建立健全合理的权力结构和运行机制
　　如果常设机关变成了权力机关，那么我们就必须厘清权力关系，建立健全合理的权力结构和运行机制。然而，一遇到权力，问题就变得很复杂了。八大以后，我们实行了党代会常任制，只开了一次年会，就不搞了；1988年以后，我们有12个常任制试点，搞了14年成效不大；十六大以后，我们对于常任制的呼声那么高，现在似乎又有些归于平静。关于常任制改革，党的文献中的用词是有变化的。十六大以前是“选择试点”，十六大报告是“扩大试点”，十六届四中全会是“进一步扩大试点”，到十七大报告时又恢复为“选择试点”，整整一个轮回。尽管2007年11月1日由《人民日报》刊载的一篇重要文章指出：“选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制。旨在总结以往试点的经验，创新形式、规范程序，为全面推行党代会常任制提供更充分的理论和实践依据。”[18]但是，通过以上党的文献中相关用词的变化，我们还是感觉到常任制改革似乎又陷入困境。20世纪50年代、20世纪末及新世纪初的这三波常任制浪潮为何总是高调而起，低调回落？这其中一定有深层次的原因。笔者以为，这个症结就在于权力问题。毛泽东曾经说过，革命的根本问题是国家政权问题。而国家政权的核心问题就是权力问题。实际上，不仅是常任制改革，任何一项民主制度的改革，随着其不断深入进行，大都不可避免地遇到一个难以逾越的障碍，这个障碍就是权力（power）。因为“民主（democracy）”一词最先起源于希腊文democratia或demokrotia（应用希腊语），是demos（即人民或多数人）和kratia（即权力或统治）二词的组合。民主（democracy）就是人民统治、多数****力的意思，统治也是权力。因此，民主问题必然会遇到权力问题。
　　在历史长河中，政治改革有成功的，也有失败的。但凡成功者，无不与正确处理权力问题有着难以割断的瓜葛；但凡失败者，无不与未能正确处理权力问题有着千丝万缕的联系。纵观浩浩荡荡的人类发展史，对待政治改革进程中的权力问题，无外乎三种方式：一种是不了了之，回归原点；一种是激进革命，推倒重来；一种是温和改良，循序渐进。第一种实际上就是不改革了，邓小平曾经指出，不改革死路一条，不符合中国国情；第二种实际上适用于****一个旧制度，而中国的改革在本质上是社会主义制度的自我完善和发展，也不符合中国国情；显然，最符合中国国情的乃是第三种，就是要循序渐进的改革。
　　那么，怎样温和改良，循序渐进呢？一个方面就是党中央一贯强调的要从基层做起，进行试点，逐步完善。还有一个方面，就是要尽可能的维持现有的政治框架，逐步改变现有政治机构的职能和权力。这两个方面做得好，就会大大减轻改革所遭遇的阻力。对待常任制改革，一方面要积极试点，一方面可以实行对接制：全委会对接常设委员会，行使决策权；党委会恢复六大以前的名称，叫执行委员会，行使执行权；保留纪律检查委员会，行使监督权。这样就体现了十七大报告所指出的：“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。[19]
　　******总书记在“6•25”讲话中指出，要积极稳妥、扎实有效地推进党内民主建设。如果我们认真去贯彻这一精神，走温和改良之路，那么，我们的党内民主改革乃至于整个中国政治体制改革，一定会绽放进步之花朵，丰收胜利之果实。
　
　　注释：
　　[1]列宁.列宁选集[C].北京：人民出版社，1995（2）：782.
　　邓小平.邓小平文选[C].北京：人民出版社，1994（2）：168.
　　十三大以来重要文献选编（上）[C].北京：人民出版社，1991：50—51.
　　十六大以来重要文献选编（上）[C].北京：中央文献出版社，2005：39.
　　列宁.列宁全集[C].北京：人民出版社，1980（22）：53.
　　列宁.列宁全集[C].北京：人民出版社，1987（13）：191-192.
　　马克思恩格斯全集[C].北京：人民出版社，1972（38）：33.
　　列宁.列宁选集[C].北京：人民出版社，1995（3）：152.
　　毛泽东.毛泽东文集[C].北京：人民出版社，1996（5）：137.
　　[10][17]马克思恩格斯全集[C].北京：人民出版社，1958（4）：575.
　　[11]苏联共产党章程汇编[C].北京：求实出版社，1982：7.
　　[12]中国共产党章程汇编（从一大——十六大）[C].北京：中共中央党校出版社，2006：7.
　　[13]毛泽东.毛泽东文集[C].北京：人民出版社，1999（7）：54.
　　[14]邓小平.邓小平文选[C].北京：人民出版社，1994（1）：233.
　　[15]中共中央关于加强党的执政能力建设的决定（单行本）[C].北京：人民出版社，2004：36.
　　[16]高举中国特色社会主义伟大旗帜，为全面夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗（单行本）[M].北京：人民出版社，2007：51.
　　[18]李源潮：推进党内民主建设增强党的团结统一[N].人民日报（北京），2007—11—01.
　　[19]高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗（单行本）[C].北京：人民出版社，2007：32—33.