人民调解发展的新特点

　　摘要：在新时期构建和谐社会的过程中，人民调解发展呈现出新的特点：人民调解的法律依据进一步完善；人民调解组织和队伍向专业化、职业化发展；人民调解与其他纠纷解决方式相互衔接；人民调解协议的效力进一步加强。

　　关键词：人民调解；和谐社会；纠纷；解决机制
　　积极、妥善地化解社会矛盾是构建社会主义和谐社会的一个重要内容。作为一种民间的诉讼外纠纷处理方式，人民调解制度在纠纷解决方面发挥着重要的作用。但是，随着传统的计划经济体制的打破及社会主义市场经济体制的确立，我国处于社会大转型之中，原有的道德、习惯、公约、行政性规则对社会共同体成员的约束力逐渐减弱，加之，由于缺乏法治的经验和传统，法治兴国的政策被理解为诉讼至上，因而，上个世纪90年代以来，人民调解在解决民间纠纷方面的作用曾被不断弱化。随着改革开放的深化和社会主义市场经济的发展，因利益之争而产生的纠纷大量增加。在现代矛盾日益增多，司法资源紧缺的情况下，强化民间调解的力度和份量，无疑能更好地疏导解决各种矛盾和纠纷，节省司法资源，促进和谐社会的建设。
　　一、新时期人民调解发展的背景
　　《论语·学而》曰：“礼之用，和为贵，先王之道斯为美。”反映了以儒家文化为代表的中国传统文化讲求协调、平衡、中庸，排斥对立、差异，以“和为贵”的立场和以“仁”的原则修身齐家平天下，倡导个人和社会、个人和国家的和谐与统一的价值取向和思维形式。“礼之用，和为贵”所蕴含的理念形成了中国古代重调和、轻诉讼，重德化、轻法制的法律意识，形成人们“耻于讼”的价值取向，人们习惯于用调解的方式来解决纠纷。虽然随着社会的不断发展和进步，中国传统调解制度所赖以存在的重要基础：封闭的小农经济、传统社会固有的家族制度、行会制度、族绅长老的权威以及三纲五常的伦理秩序已被逐渐丧失，但传统文化中重和谐、礼让的思想在整个现代社会中仍然存在并被赋予了新的内涵。新时期人民调解发展的背景主要体现在政治建设和法治建设两个方面：
　　(一)政治建设背景
　　中共十六大以来，以******为总书记的党中央将树立和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会放到重要的战略地位，中国传统文化关于天人合一、民为邦本、讲信修睦、先义后利等有关和谐的思想精神被发展为以人为本、全面协调、可持续发展，民主法治，公平正义，诚信友爱，充满活力，安定有序，人与自然和谐相处的新和谐观。“和谐”这个符合中国儒家传统的概念在新时期被放到了更加突出的位置，“和谐”已成为中国当前最流行、最重要的关键词。
　　“构建社会主义和谐社会是一个不断化解社会矛盾的持续过程。”构建社会主义和谐社会要求各类矛盾得到及时、妥善的舒缓和解决。在现实社会中，如何解决人们之间的利益冲突，既是法律的问题，也是道德的问题。人民调解通过运用道德和情理说教进行纠纷解决的方式可以唤起潜藏于人们内心深处的良知和美好情感，使得冲突主体达成合意，解决纠纷，在化解矛盾的同时，重建和谐的人际关系，并促进社会整体道德水平的提高，能够塑造更好的社会公共道德，奠定社会和谐稳定的基础。
　　(二)法治建设背景
　　进人2l世纪之后，以前那种将以利用法院诉讼与否作为判定人们法律意识和权利意识高低的标准，调解、和解妨碍了权利意识和法律意识成长的社会心理已开始逐渐消退，媒体和学者对于诉讼解决纠纷的效果、当事人和法院的诉讼成本、法院的力量以及滥诉、缠诉等问题开始给于关注，而与此同时，法院外的非诉讼纠纷解决方式受到了积极的关注。自2000年中共中央社会治安综合治理委员会提出“要高度重视矛盾纠纷排查调处工作”开始，以调解的方式解决社会纠纷开始重新受到重视。2002年，最高人民法院的司法解释《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》和司法部发布的《人民调解工作若干规定》以及中共中央办公厅、国务院办公厅《关于转发(最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见)的通知》，改善了人民调解工作的政策环境和工作氛围，人民调解开始进入一个新的发展时期。2004年，最高人民法院和司法部联合召开全国人民调解工作座谈会，中共中央政治局常委、中央政法委书记****发表题为“充分发挥人民调解作用，创造瑟定和谐社会环境”的讲话，强调：“要根据民间纠纷的新情况、新特点，针对突出的难点、热点纠纷开展调解工作，化解改革进程中的利益冲突，做到哪里有民间纠纷，人民调解工作就延伸到哪里，将大量的民间纠纷化解在基层，保证改革和发展的顺利进行。”司法部部长吴爱英在2006年12月26日全国司法厅(局)长会议上发表《坚持以科学发展观统领司法行政工作，努力为构建社会主义和谐社会做出新贡献》的讲话强调：“各级司法行政机关一定要充分发挥人民调解的特色和优势，以化解社会矛盾纠纷为主线，以法制化、制度化、规范化建设为重点，狠抓组织、制度、工作、场所、经费、报酬‘六落实’，进一步加强人民调解工作。”
　　在司法部重申调解的重要价值的同时，法院也开始重新将司法调解的地位和作用提到重要地位，并开始重视诉讼与调解之间的衔接。2002年《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第一条规定：经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。2004年在全国人民调解工作座谈会上，最高人民法院院长、党组书记、院长肖扬发表《人民法院应加强对人民调解工作的支持与指导》的讲话，强调“要切实把人民调解工作放在司法机构的重要议事日程，加强对人民调解工作的支持和重视”，特别是要“加强基层司法机关对于人民调解委员会的指导”。肖扬2006年10月16日在最高人民法院机关处级以上干部大会上强调：为构建社会主义和谐社会提供司法保障，要重点抓好八个方面的工作，而“加强调解，最大限度化解社会矛盾纠纷”是其中之一。
　　在推进社会主义和谐社会建设过程中，强调促进人与人、人与社会、人与自然相和谐，建设和谐文化，倡导和谐理念，培育和谐精神，在全社会形成共同的理想信念、道德规范和价值取向，使和谐社会的思想道德要求内化和深化为人民群众的思想行为方式和日常生活理念的要求，决定了纠纷的解决不仅仅是要求通过法律迫使双方当事人这样做，而是要求在纠纷解决的同时，进一步维持当事人双方未来的和谐关系。因此，尽量避免过度对抗的民事诉讼，促进当事人双方接受一种相互尊重、相互信任和理解的调解方式将成为纠纷解决的时代选择。
　　二、新时期人民调解的新特点
　　适应新时期矛盾纠纷的特点，人民调解在以下方面呈现出新的特点。主要体现在以下几个方面：
　　(一)人民调解法律依据进一步完善
　　到目前为止，中国共产党及其所领导的政府颁布的指导和规范人民调解工作的重要的法律法规有：1980年1月重新公布的《人民调解委员会暂行组织通则》，统一规定了人民调解委员会的性质、任务、组织、活动原则、工作方法和工作制度。1989年6月17日国务院颁布的《人民调解委员会组织条例》，确定了人民调解依法原则、自愿原则和不限制起诉原则的三大原则。1990年4月司法部颁布的《民间纠纷处理办法》。这些法律法规对促进人民调解工作的制度化和规范化起了积极的作用。但由于这些规定非常简略，且法律对人民调解协议的性质和效力缺乏明确规定，致使人民调解制度的作用不能得到充分发挥。2002年9月，最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》以及司法部令《人民调解工作若干规定》明确了经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。调解协议的合同性质的确定，强化了人民调解的法律效力，促进了人民调解工作的发展。

　　(二)人民调解组织和队伍向专业化、职业化发展
　　我国《宪法》第111条规定，居民委员会、村民委员会设人民调解委员会，调解民间纠纷。《村民委员会组织法》第25条和《城市居民委员会组织法》第13条：以及国务院1989年颁布实施的《人民调解委员会组织条例》第2条也作了类似规定。我国民事诉讼法第16条第1款规定：“人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院的指导下，调解民间纠纷的群众性组织。”而在2002年司法部公布的《人民调解工作若干规定》第一款又规定：“人民调解委员会是调解民间纠纷的群众性组织。”这些规定从根本上确立了人民调解委员会的法律地位。人民调解组织的建设和发展，为人民调解的发展提供了有力的组织保障。
　　我国现行的调解机构主要是农村村民委员会、城市(社区)居民委员会设立的人民调解委员会。这种最基层的群众自治性组织在对传统民间纠纷的处理上发挥了重要的作用。但是随着市场经济的建立，人口的大量而频繁地流动，经济交往范围的扩大和多样，人们之间的纠纷在更广泛的领域内发生，而且纠纷的内容更加复杂和多样。人民调解组织的调解范围已从一般的婚姻、家庭、邻里、宅基地、借贷、赔偿进一步延伸到城市建设、土地流转、环境治理保护、劳动争议、医疗保险、交通肇事、医患纠纷等多方面。以人居区域建立的传统的基层人民调解委员会由于层次较低，对于一些重大、复杂的纠纷的调解已显现出力不从心，难以保证调解的良好效果。适应新形势下民间纠纷的新变化，人民调解组织结构发生了新的变化。
　　2002年《人民调解工作若干规定》对人民调解组织做出了新的规定，扩大了人民调解组织的范围和形式。现在调解委员会已从传统的村民委员会、居民委员会等自治组织拓展到乡镇街道、企事业单位和行业、社团组织，区域性、行业性人民调解组织得到大的发展，在消费者协会、残疾人联合会、集贸市场、经济开发区、物业管理小区、房地产开发区以及贸促会、商会都建立了调解组织，一些地区还按照社会主义市场经济的发展要求，建立了面向社会公开服务的调解机构，人民调解组织正在向专业化、职业化方向发展。但是专门性的纠纷调解还未制度化。因此，着力抓好乡镇(街道)、村(居)调委会建设，探索建立区域性、行业性调解组织，是人民调解组织在新时期建设的一个重要任务。
　　除了调解组织网络的覆盖面得到拓展外，人民调解员素质进一步提高，队伍结构进一步改善。对于调解员，并没有特殊的职业背景要求，只要求“为人公正，联系群众，热心人民调解工作，具有一定法律、政策水平和文化水平”。随着民间纠纷的性质、类型都发生了大的变化，涉法的关系日趋复杂，对人民调解员的能力也提出了更高的要求。因此，“大力加强调解队伍建设，选配好调解员，着力优化调解队伍的知识结构、年龄结构，提高队伍的专业化水准”成为提高人民调解工作水平的关键。实践中，通过提高基层司法行政机关对人民调解工作的指导、举办调解员培训班、调解工作经验交流会、调解工作表彰会、将那些年龄大、文化水平低、责任心差的调解员更替为有较高的思想道德水平、公道正派、在群众中有威信、文化较高的人等各种形式促使调解员的素质不断提高。此外，各地积极吸收离退休法官、检察官、律师、法学工作者以及具有专业技能的在职人员等参加人民调解工作，许多地方试行了首席人民调解员制度，考试考核持证上岗制度。调解队伍的知识结构、年龄结构以及专业化水准都得到了优化和提高。
　　(三)人民调解与其他纠纷调解方式相互衔接
　　构建在党委领导下，以人民调解为基础，充分发挥行政调解和司法调解作用，三种手段相互衔接配合的大调解工作体系是新时期人民调解发展的方向。
　　2006年10月11日中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出的“健全社会舆情汇集和分析机制，完善矛盾纠纷排查调处工作制度，建立党和政府主导的维护群众权益机制，实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合，更多采用调解方法，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态”，是人民调解工作与其他调解相衔接这一特点的标志性文件。
　　1999年，在第四次全国人民调解工作会议上，司法部强调新时期人民调解工作应在调防结合，以防为主的基础上，与相关部门配合建立起适应化解新形势下人民内部矛盾的“大调解”机制。2001年，司法部在全国农村推广山东“陵县经验”之后，集治安、行政、司法、人民调解为一体的优势互补、互相协调的调解机构——乡镇司法调解中心在全国农村迅猛发展。在农村建立乡镇司法调解中心的同时，城市也开始了在社区建立新型调解组织的探索，建立了“社会矛盾调处中心”或“社区纠纷调处中心”，形成了一个由街道(镇)社会治安综合治理委员会直接领导的，由街道(镇)直属的信访、司法行政、城建、卫生、计生、劳动、民政和所在街道(镇)的公安派出所、工商、环卫等部门派员参与的，直接调处社区内重大、复杂纠纷的组织体系。由此，新时期人民调解的组织结构从原来建立在自治性组织上的村委会和居委会人民调解委员会扩展到具有行政性质的乡镇(社区)调解中心，形成了一种多元化的人民调解格局。
　　为贯彻落实十六大和十六届六中全会精神，各级政府以化解社会矛盾纠纷为目标，积极创新调解机制，健全调解制度。部分省市初步形成了在党委领导下，社会治安综合治理机构协调，以人民群众和政府有关职能部门、司法机关为主体，以乡镇、街道为重点，以人民调解为基础，人民调解、行政调解和司法调解相互衔接、相互补充的“三位一体”的大调解工作体系。许多乡镇、街道设立综治工作中心或社会矛盾纠纷调处服务中心，对矛盾纠纷采取“一站式”受理、“一条龙”调处，把大量矛盾纠纷化解在基层。
　　三、强化人民调解协议效力的对策
　　人民调解协议是在人民调解委员会主持下，双方当事人经协商，自愿达成的解决他们之间纠纷的协议。《中华人民共和国民事诉讼法》第10条第二款规定：“人民调解委员会依照法律规定，根据自愿原则进行调解。当事人对调解达成的协议应当履行；不愿调解、调解不成或者反悔的，可以向人民法院起诉。”《人民调解委员会组织条例》第9条规定：“人民调解委员会主持下达成的调解协议，当事人应当履行。经过调解，当事人未达成协议或者达成协议以后又反悔的，任何一方可以请求基层人民政府处理，也可以向人民法院起诉。”我国的《民事诉讼法》和《人民调解委员会组织条例》对调解未达成协议以及协议后反悔可以起诉的规定，使得调解协议不具有约束力，致使人民调解制度的作用不能得到充分发挥。最高人民法院于2002年9月5日通过了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，其中的第1条明确规定：经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。该规定第一次从司法解释上对人民调解协议的性质和效力作出明确规定，加强了人民调解协议的效力，为人民调解工作注入了新的生机与活力。但是，认可人民调解协议的合同效力仅仅体现了民事诉讼对人民调解协议的尊重和相互融通。由于人民调解协议不具有执行力，当事人不履行协议，不能由人民法院强制执行，而仍要通过诉讼程序来解决。因此，仅仅赋予人民调解协议以民事合同的性质，难以督促当事人及时、积极地履行自己的义务，以实现权利人的合法权益。为推动人民调解更好地开展，有条件地赋予人民调解协议强制执行力将成为新时期人民调解发展的新趋向。
　　《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第10条规定：具有债权内容的调解协议，可以通过公证机构依法赋予强制执行效力，由于自愿达成的、有民事权利义务内容的人民调解协议具有民事合同性质，经公证证明产生强制执行力。除了公证这一途径之外，最高人民法院和司法部还于2004年2月12日联合下发了《关于进一步加强人民调解工作，切实维护社会稳定的意见》，其中规定，当事人持已经生效的人民调解协议向人民法院申请支付令的，只要符合民事诉讼法的相关规定，人民法院就应当予以支持。最高人民法院院长肖扬指示：“凡是经人民调解达成的有民事性质的协议，人民法院应当予以确认，以免这些非诉讼方式解决的纠纷进入司法领域，从而节约司法资源，缓解诉讼压力。”在司法实践中，各地为实现人民调解协议的效力进行了新的不同的尝试。
　　综上所述，进一步改革和完善人民调解制度，夯实人民调解的法律依据，扩大人民调解的工作领域，强化人民调解组织的功能，提高调解队伍素质，增强调解协议效力，协调人民调解和其他纠纷解决机制的衔接，充分发挥人民调解化解纠纷的作用，最大限度地缓解社会冲突、减少社会对立，构建和谐的人际关系，推动和谐社会的建设。所有这一切，都是新时期人民调解发展的取向。