民国时期吉林省的水田开发政策

[摘  要] 民国时期吉林省的水田开发全面展开，水田面积从民国初年不足千顷，到20年代末已经发展到约7万顷，成为东北地区水田面积最多的省份。吉林省的水田大面积开发，既与朝鲜移民的大量迁入有密切的联系，也是当时吉林省地方政府积极推动的结果。吉林省为了推进水田开发，采取了调查和丈放低洼淤荒，制订和颁布各种鼓励水利建设的章程，设置一些水利管理机构，调节民间水利纠纷等一系列政策和措施，促进了吉林省的水田开发。
  [关键词] 民国时期；吉林省；水田开发；政策
   
    吉林省是我国最大的朝鲜族聚居区，也是近代以来水田开发较快的地区。尤其在民国时期，由于吉林省地方当局实施了一系列推动水田开发的政策，使吉林省的朝鲜移民和水田开发进入一个迅速发展的时期。本文主要利用在吉林省档案馆新发现的历史档案资料，对当时吉林省对开发水田的政策做一初步考察。
     一、调查和丈放低洼淤荒
  吉林省地方政府在丈放官荒中，为了促进当地的水田开发，对于大片无人认领的低洼淤水之地采取了积极减价丈放的政策，这对于吉林省的水田开发产生了很大的推动作用。
  为开发水田，吉林当局对境内低洼淤地进行了多次普查。1923年1月，吉林省清理田赋局发布第14号训令：
  “照得民为邦本，食为民天。民食之源，首重农业，而水田尤为切要。其需资无多，而收利较厚，事半功倍，莫善于此。关内诸省近水之田，无不引种田稻，利益繁兴，询为裕国富民之良策也。东省土地肥美，农业甲于中邦，独于水田一事，素乏讲求。以致沿江沿河沿湖之地，水塘淤沼，天然美利任听抛弃，诚为可惜。查奉天省兴办稻田，已着成效。近来吉林间有仿行，收益亦甚可观。……夷考沿江上下，其以宜稻之田视为无用之地者，几乎指不胜屈。徒以倡办无人，遂致利弃于地。兹拟就办理清丈清赋之便，于沿江沿河沿湖各县掠其大段洼田宜种水稻之区，无论已放未放，分别肥瘠一律划出，或由官办，或饬商民自办，一面雇用韩侨相助为理。至于缴价升科，不仿量为宽展，俾知兴办水稻系为提倡农业起见，期于实边、裕课，两有裨益。惟最初之计划，首在调查，而调查之法，不得虚应故事，务须详细确凿，以利实行。……合亟令仰该县即便遵照，迅将该管境内共有水田若干，切实查勘，绘具草图，注明坐落、垧数，限于文到两个月内，详细具报。”[1]
  这次水田调查的主管机关是吉林省清理田赋局，水田调查是与清丈清赋同时进行。官府为增加田赋收入，对这次调查比较重视。但是，尽管官府一再声称这次调查的目的是提倡种稻，而且对于“缴价升科”可以“量为宽展”，但因清理田赋局出面调查，有些水田地主不免心存疑虑，为逃避赋税而隐匿水田面积，调查数据可能会有不实的情况，据当年九月33个县2个设治局呈报，计有已丈放既垦水田10852垧，已丈放可垦水田地14738.7垧，未丈放的可垦水田地37455垧1亩，总计63045垧8亩。上述数字并非吉林省已垦水田和可垦水田的全部面积，榆树、同宾、和龙、桦甸、虎林、桦川等六县并未呈报水田数字，而这六县皆是水利条件较好，水田开发较早的地方，其水田已耕地和可耕地的面积一定很大。尤其令人奇怪的是，在已呈报水田数字的县份中，滨江、五常、长岭等三县竟“报称并无水田”，这显然是不符合事实的。如果说滨江（今哈尔滨市区）和长岭二县水田开发较晚，水田面积不大，还稍情有可原的话，那么五常县早在清末就进行水田开发，民国时期水田面积已达一定规模，该县竟称“并无水田”显然是在说谎。9月20日吉林省田赋局在给吉林省长的报告中指出：“职局详核各县呈报情形，非饬警区调查即托农会勘报，值此地面不靖之时，又兼职局文电交催，期限迫促，各县之调查仓猝就事，其遗漏而不详尽，诚意中事。夫以吉省幅员之广，万流交错，全境宜辟之水田断不止六万余垧。即滨江、五常、长岭三县，其临江之区，谅亦不无水田可辟。惟事属初举，将来各县举行以后，尚可通令赓续确查，以期地无遗利。兹既查有约数，职等核议办法，拟将民有水田已垦种者，俾令力事扩充，以图发展；其未垦者，催令速垦，毋使利弃于地；至官荒内之水田，应援照奉准宝清县出放洼甸成案，不论等级减价出放，每垧出价大洋八角，仍随价加收经费减五，以示体恤。以上办法如奉核准，即由局通令各县遵照,布告民间，限于明年阳历五月底，某县放出水田若干，新垦垧数若干，造册具报。”由此可见，田赋局对于水田调查决心很大，而且对调查结果立即做出处置：熟地扩充，荒地垦辟，无主官荒低价丈放，力图促进水田开发。
  经过多次调查，吉林省大致掌握了全省各江河流域水田资源的分布情况 ： 饮马河流域12万垧， 伊通河流域3万垧， 拉林河流域30万垧， 蚂蜒河流域8万垧， 牡丹江流域45万垧， 图们江流域13万垧， 红旗河流域2万垧， 绥芬河流域6万垧， 倭肯河流域10万垧， 兴凯湖左近2万垧， 穆棱河流域20万垧， 挠力河流域9万垧， 松花江沿岸及各支流，50万垧。据该项调查，吉林省可开垦的水田数达210万垧之多。这些荒地皆属低洼淤水之地，且多处于北部边疆荒僻之区。汉族移民大多不谙水田技术，因而往往视之如弃土，很少有人愿意承领和开垦。
  吉林省地方政府为了促进北部边疆的开发，乃采取积极措施丈放洼甸淤荒。例如，吉林省宝清县未放生荒均系山坡水甸之地，按最下等毛荒丈放，每垧仅值1元。如此低价，尚无人承领。该县知事无奈，只好在1921年7月28日呈请降低荒价，经吉林省清理用赋局批准，每垧减价2角，每垧荒价仅为8角。即便如此，“报领者仍是寥寥”。富锦县为丈放柳树河等处淤滩，曾向省政府恳请照下则毛荒按四分之一收价，按每垧1.5元的四分之一计算，每垧仅收钱0.375元。经吉林省清理田赋局核准，同意该县可以按3垧折扣为1垧，每垧实收荒价5角。“折扣”方案一出台，依兰、勃力、宝清、饶河、同江等五县也纷纷请求仿效。宝清县本来已经被批准每垧减价为8角，这时亦请求“三垧折扣一垧”，因而该县丈放之洼荒实际每垧仅收价2角6分余。这种折扣减价之风逾演逾盛，到1927年，桦川县民人马呜伦等30人呈请丈放县属洼荒时，竟按每6垧折扣为1垧甚至10垧折扣为1垧计算，价格如此之低，几乎等于无偿白送！官府降价丈放，汉族资本家和地主乃纷纷承领。他们在承领洼甸淤荒后，为了早日开发，早日获利，就积极招募朝鲜移民，促使大批朝鲜移民从东北南部乃至朝鲜本土迁入吉林省东北部边疆新开发区，从而促进了新垦区的水田开发。
   二、制订水利章程
  民国时期吉林省各级政府大力提倡水利建设。1916年，吉林省长公署将延吉道归化鲜人郑安立等人“条陈水地种稻说明书”呈报民国政府农商部，采纳了郑安立等人的建设，认为“稻作宜于东省，允宜推广，以慱厚利”，因而训令各县地方官“妥行劝导，力为提倡”，“及时布种，以兴地利”[10]。1918年7月25日，吉林省长公署正式颁布了《吉林省奖劝耕种水稻章程》其全文
  吉林省奖劝耕种水稻章程[11]
  一、凡各县境内有可耕种水田者，得依本章程奖劝之。但水田试种区域，暂以吉林、伊通、氵蒙 江、桦甸、磐石、双阳、延吉、珲春、敦化、额穆、汪清、和龙等十二县为限。
  二、各县农会应将耕种稻利益晓谕农民。凡未经设立农会各县，应由该县知事完全负责设法劝导。
  三、凡农民耕种水稻，未谙农法时，应由农会详细指导。
  四、县知事应劝导本地绅富广辟水田。
  五、凡个人或团体筹办水田者，所需水稻子种时得呈请县知事酌量给与。前项水稻子种由县知事责成农会先期筹储。凡未经设立农会各县应由该县知事酌量筹办。
  六、县知事督垦大宗稻田，确着成绩者，得由实业厅长按照县知事劝业考成条例第三条分别开具事由，并请省长公署咨达农商部，给予奖励。
  七、农会办理奖劝耕种水稻，确着成绩者，得由实业厅长按照农商部奖章规则，开具事由。呈请省长公署，咨达农商部，核给奖章。
  八、个人或法人及其他团体垦辟荒地，耕种水稻，确着成绩者，得由实业厅长按照农商部奖章规则，开具事由，呈请省长公署，咨达农商部，核给奖章。
  九、凡新来之垦民愿耕种水稻者，得由业主与垦民订立佣垦或佃种契约，报明县知事核准。
  十、垦民欲解除佣佃契约或移转于他人者，须由业主呈报县知事核准。前项佣佃契约不得移转于外国籍人。
  十一、本章程自本省长公署核准后颁布施行。
     民国七年七月二十五日。
  根据该项章程，我们可以看出吉林省提倡种稻主要有以下几个特点：一、规定了水田试种区域。列入试种水田的12个县，大多位于吉林省东南部山区，是朝鲜移民较为集中的地区，在开发水田上既有较好的水利条件，又有熟悉水田生产的朝鲜移民劳动力；二、劝导种稻的实行机关是各县的农会，没有农会的县由县知事直接负责；三、由官府提供稻种，由农会负责进行技术指导；四、对于督垦水田得力的县知事、农会、个人及团体，均由官府给予奖励；五、明确享有奖劝权利的稻农必须是拥有中国国籍的农民，没有加入中国国籍的朝鲜移民不享有上述权利。
  各县政府根据本县情况，也制订了相应的提倡种稻的章程或规划。如1919年4月，延吉县便颁布了《修正延吉县播种水稻暂行规则》，该规则共19条。由于该县朝鲜移民较集中，因而在第一条中明确规定：“本规则以提倡播种水稻为宗旨，无论华垦人民均适用之。”“华”系指当地的中国人，“垦”则指当地的朝鲜移民。由于该地早已有朝鲜移民兴修水利，并出现过一系列纠纷，因而该规则有针对性地规定了开挖水渠时所占用土地的租借方法、租地价格。为了确保水利工程的实施，明确规定：“因开凿沟渠必须经过之地，准照土地收用办法，无论何人不得故意阴阻挠。”“地主租出之地应听各户自由使用，如有阻遏水道情事，令其负损害赔偿之责，并得酌量处以百元以下之罚金。”[12]这就确保了兴修水利，开垦稻田农民的权利。
  地处吉林省中部的吉林县，也在1926年10月颁布了《吉林县实业局倡办水田种稻简章》，共14条。该章程主要是督促该县农民将能够开垦成水田的荒地开垦成水田。首先由县实业局对全县堪种水田之荒地进行调查，然后绘成图册。凡适宜开垦水田的荒地，“验明原业执照，限期一年开垦成熟”。如果逾期未垦，该局将“协商公平代种水稻办法，订立契约”。如该荒地并无管业执照，即认为系属官荒，由实业局报领作为公产。由此可见，吉林县实业局对于荒地开垦采取了较为严厉的督责措施。此外，章程还对朝鲜移民承租水田做出了具体的规定。与延吉县不同，该章程明确规定：“韩人承种水田，须先取得中华民国国籍，方准注册。”“韩人承种水田,只准租种，不得价领。”[13]由此可见，永吉县对朝鲜移民承种水田有一定的限制，但在实行过程中，这种限制并不是很严格的。很多未入籍的朝鲜移民，往往利用已入籍朝鲜移民的名义，从汉族手里承租水田。据1930年永吉县（即原吉林县）公安第六分局调查所属各村屯种稻的184户朝鲜佃农中，未入籍鲜农竟占125户，已入籍者只有59户[14]。因此，尽管在章程上对朝鲜佃农采取了某些限制政策，但官府大力提倡水田，毕竟对朝鲜移民的迁入和开发水田提供了良好的机遇。

三、设置水利机构
  吉林省很长时期并未建立专门的水利管理机构。最初由省田赋局负责管理水田的调查及田赋征收事宜，后由省实业厅负责提倡水利及开发水田事务，20年代末开始由省建设厅负责稻田水利管理事务。随着吉林省水田开发规模的扩大，客观上要求建立专门的水利管理机构。1923年，吉林县的于吉桢曾上书省长，请求设立吉林省水利局。他在呈文中说：“乃以东省农民无耕种水田知识，而社会上又无指导提倡之机关，于引河筑堤，修整水利，地方既无联合之组织，国家又无统筹核计之机关，以致茫茫玉田将成废土。”“伏查民国五年中央设立全国水利总局，复通令各省设立分局，未几而奉省亦设水利局，掘河筑堤，引水灌田，指导耕种，数年以来，成效卓着。”“民国九年吉祯初在抚余县试种水田，得最良之成绩。民国十年复委托农户于肇州、呼兰、依兰三县乡试行试验，成绩均佳。以民国十一年之春旱，而每垧收获尚达二十三石，而以吉林二百万垧之水田，每垧收获二十三石，则每年可产稻四千六百万石。”“援奉省成例，每垧征收水利费八元（改永衡大洋），则吉省可征一千六百万元。如以大工程修治各河流之水利，则水田垧数可达三百万垧，将来水利局之收入，不啻为第二之财政厅。各县之水利分局，又不啻为第二之征收局。”[15]于吉桢通过收入推算，论证设立水利局将会为地方政府带来巨大的财政收入，因而这个建议是很有说服力的。
  1926年，阿城县一个从事水田开发的商绅候国桢也上书吉林省长，请求试办水利筹备处。他在“滨江道区创办稻田有益公社，专垦该区所属十县河流两岸洼下地。第无水利局行政辅助，其中障碍不胜枚举。”他指出：“查全省各道区，现在均有垦种此项水田者，公民既尝此中困难，遍查各区营此业者，均感困难，尚不足为虑，独影响国家税收，减少人民食用，实堪可惜。拟请仿照奉省，暂在滨江设水利局，派员专司水利行政。惟底款无着，似未便遽请设局，暂设水利筹备处。先调查全省已种者有水田若干垧，未种而可种者尽先提倡，俟底款有着，再请设立专局。利国福民，一举数益，诚为我吉省当今最关紧要之急务。”[16]由于缺乏水利管理机构，直接影响了农业资本家对水田的投资和经营，因而侯国桢的建议代表了水田经营者的意见。
  尽管吉林省迟迟未设立专门的水利机关，但各县却有自行设立水利机构的。1927年3月，伊通县实业局附设了一个试办水利局。该局办理的事务，主要有以下十项：(1)关于水田调查事项。(2)关于勘定测量河线事项。(3)关于配置引渠设备堤堰事项。(4)关于水道图表之绘制事项。(5)关于考察水田河线利弊事项。(6)关于河道巡察之考察管束事项。(7)关于监修河道桥闸水关各项工程事项。(8)关于宣氵曳  溢水开闭水闸事项。(9)关于收支款项及造报预决算事项。(10)关于征收水利事项。(11)关于河荒招佃事项。该局经费的主要来源，是向稻田农户每亩征收吉大洋八角钱的水利费[17]。
  1929年7月23日，吉林省组织成立了吉林省水道局。该局隶属于省建设厅，局长由厅长兼任。内设第一、第二两科，各科设科长1人，科员3人，办事员5人。其附设机关，在桦甸县设分局1处，设分局长1人，助理员和雇员各1人，巡查4人。在省城吉林市及阿什、哈达、九站各设临时收捐处，各处设主任1人，助理员、雇员各1人，巡查1～3人。该局常年办公费吉大洋20376元，来源于水道捐的收入。[18]，该局第一科掌管的事项有：(1)关于水道测量事项。(2)关于水道浚氵曳  事项。(3)关于江堤扩展修建事项。(4)关于码头修建事项。(5)关于水道巡查管理事项。该局第二科则主要掌管水道捐事项。所谓水道捐是指“凡在松花江上游江面上为营利之事业者得征收水道捐”[19]。由此可见，吉林省水道局的管辖范围十分狭小，只限于松花江上游的水利事务，尤其侧重于水路航行事宜，并不管理水利设施和水田开发。另据1929年7月22日颁布的《吉林省政府建设厅管理稻田水利暂行章程》，全省的稻田水利事务仍“以建设厅为主管机关”。由该厅负责水利水田的调查，管理和水利费的征收[20]。
    吉林省为了防止或减轻自然灾害的危害，1930年开始在全省普遍建立雨量站的设施，为农业水利提供服务。1930年2月24日，吉林省政府下令云：“查雨量站之设置，事关水利根本要政，……应每县各设一站，以资测验。”接获该令后，各县纷纷建立了雨量站。各县雨量站的设置情况如下[21]：
农安县雨量站，1930年5月19日设于农事试验场。
  延寿县雨量站，1930年8月17日设于农事试验场。
  敦化县雨量站，1930年10月1日设于县立苗圃。
  宾县雨量站，  1930年11月2日设于农事试验场。
  永吉县雨量站，1931年1月1日设于实业局。
  穆棱县雨量站，1931年2月1日设于实业局。