积极探索农村水利工程管理体制新路

  百加镇是赣江流域上一个具有悠久历史的重要商埠。土地面积103.33平方公里，辖有9个行政村，1个居委会，129个村小组，3996户，总人口18630人，全镇各类水利工程273座，其中小(二)型水库6座。传统的水管模式建管用脱节，责权利分离，形成了“国家无力管，集体管不好，群众管不了”的局面，维修资金难筹措，群众投劳难组织，防汛经费难保障，绝大部分小（二）型水库得不到有效维护，年久失修积病成险，灌溉与防洪矛盾突出，渠系配套年久荒芜，灌溉功能日益衰退，面对现状，2003年5月我镇提出改革小型水利工程经营管理体制的新理念，在县委、县政府的领导下，我们克服了重重困难，对构建新的农村水资源管理体制进行了艰苦细致的探索，初步形成了农村水资源管理的新格局，取得了显着成效。

一、改革旧的水管体制

改革的基本思路：走以水养水，以水保灌，综合利用，持续发展之路，目标是建立水库防汛保安长效机制，手段是改革传统的管理制度，通过公开竞卖确立新的水库水体经营权人，用水库水体经营权来换取水库的维修资金，明确政府及村委会与经营权人的职责，建立水库管理长效运行机制，保证水库安全和农业用水的需要。

改革的主要做法：一是广泛宣传水库改制的目的和意义，消除广大干部群众的疑虑，特别是原承包经营者的抵触情绪。2004年春节过后，我们邀请本镇在外工作人员、有影响的群众代表、老党员老干部、部分县乡人大代表和政协委员，召开座谈会征求意见；召开三级干部大会和水库受益村组村民会议，进一步统一思想，形成合力，使广大干部群众真正从思想上认识到水改事关切身利益；召开人民代表大会审议通过《水库改制资金使用管理办法》，明确了资金使用原则。二是多角度全方位进行科学论证，组织干部和水利技术人员对6座小(二)型水库的运行状况、病险程度、经营状况以及下游群众对水库历年来防洪灌溉情况，进行详细调查，邀请物价、农业、财政、水利等部门对水库的经营价值进行评估，邀请县水务局的技术人员对水库进行病险鉴定，提出水库防汛抗旱技术指标，设计水库除险加固方案。三是平等协商妥善中断经营合同。根据国有企业改革的实践，依照“租不破卖”的政策和“情形事变”的法律规定，晓之以政策，动之以大义，本着既照顾原承包人利益，又节约改制成本的原则，做到合理赔偿，稳妥推进。考虑到无形资产的经营难以补偿的实际情况，我们提出了三个原则：一经营权未到期不予补偿的原则，二原经营权人固定资产及物质据实转让的原则，三经营权人预期收益适当补偿的原则，即按水库竞卖成交价的10%予以补偿。逐座终止原承包合同。四是规范权责科学制定新合同条款。针对原承包合同责权利不明确等问题，根据《水法》、《防洪法》、《合同法》的有关规定，新的水库经营合同进一步明确了镇、村和经营者在水库工程建设、管理、维护以及防洪、抗旱等方面的责任和义务。在保证灌溉需要的前提下，照顾到各方利益，考虑到水库的长期维护和安全运行。五是依法进行公开拍卖，将6座水库现状、起拍价及报名条件等在新闻媒体公告，并将竞卖须知、竞卖规则和水库经营合同文本提供给竞卖者。竞拍会邀请县纪检、监察、检察院、水务局、农业局、公安局等部门同志到现场监督指导，聘请有竞卖知识和经验的人为主竞人，使整个竞卖活动有序进行。六是从实际出发对水库进行除险加固，县水务局设计安排工程项目22个，设计总投资达174万元，依照设计，结合当地材料单价、劳动力价格以及各水库的实际情况，我们对各水库的维修项目及工程量进行了再次测定，按照水库改制资金使用管理办法，区别轻重缓急，确定25个项目，首期安排70万元，二期安排20万元，这些项目基本与水务局设计吻合。同时，成立“水库改制交接及冬修指挥部”、“水库冬修工程质量监理小组”等机构。明确责任，制定措施，确保工程质量和进度。所有工程采取以新承包人为业主，由其聘请有资质的施工队伍，经镇政府鉴证后组织施工。工程质量监理小组对工程实行全程跟踪监督。依据监理小组提供的《质量监督日记》所记录的实际工程量和工程质量予以验收和决算。七是稳妥办理水库经营权交接，及时到位对原承包人的补偿，对原承包人拒不接受协议规定标准补偿的，认真做好思想工作，化解矛盾，协调新承包人山场使用和周边群众的关系，确保安全稳定。在协调办理水库接交工作过程中，注意工作方法，做到依法、有序、公正，加强工作的预见性，保证了接交工作稳妥按时到位。

改革的主要成效：一是水体经营权效益得到提高。改革前，6座水库年获租金2万元，30年可获得60万元，由于这些租金不是一次获得，每年2万元起不到什么大作用，而被镇里作为预算外收入列支了。拍卖后一次性获得139.1万元，加上利息，应是改革前获得租金的3倍以上。从投入看，6座水库建成后三十年，年投入不足8000元，30年累计投入不足25万元，改制后两年投入接近100万元，相当于改制前30年总投入的4倍，同时积累了一笔可观的长期可以支配的防洪保安基金。二是解决了水库维修资金筹措难的问题。按照资金管理使用办法，10%用于水库改制工作经费，10%用于合同理赔，5%用于县水库保安基金，60%用于水库一次性维修加固，25%用于建立水库长期保安基金。改制后镇里两年安排了近100万元用于水库除险加固，星塘水库大坝渗漏严重，多年来被市里列为病险水库，由于资金投入不足，对存在的问题只能简单处理。拍卖后，2004年安排了14万元资金对水库大坝冲抓、溢洪道整治和斜管翻修，2005年安排了3万元资金修建导渗沟，彻底解决了水库的安全问题。山吾陂集雨面积45平方公里，坝体单薄，一到汛期就是重点防汛对象，水库改制后安排了15万元进行内坡加厚和铺设预制块，今年又安排了5.4万元修建导渗沟，大大提高了水库的安全系数。三是解决了水库日常维护与管理难的问题。过去，由于水库管理责权利不明确，村委会有防洪责任，但无法落实防洪措施，水库承包者因是短期经营，对日常维修没有积极性。改制后，水库的日常维修及经费均由经营者负责，保证水库蓄得起、保得住、管理好、用得上，经营期满后，水库应完好无损地移交镇政府。四是拉动了投资，促进了民办水利的发展。过去由于水库承包期相对较短，租金又低，承包者随意经营，都可收到不错的效益。改制后水库经营权年限长，租金高，经营者必须要作长远经营计划，以大投入获得大收益。受改制的影响，群众兴起了民办水利的高潮，2004年下半年全镇兴建小山塘水库37座，新增养殖面积800亩，新增灌溉面积2100多亩，拉动民间投资1200余万元，初步形成了三吾流域水产经济圈，水产业成为我镇主导产业。五是解决了农业灌溉用水调度难的问题。2003年大旱时期，水库蓄水与农业灌溉的矛盾非常突出，群众意见很大。改制后管用水权责明确，实践证明新的体制有利于解决这些矛盾。

二、构建新的水管体制

推行水资源市场化管理。水库改制取得了“政府满意，群众受益，经营者得益”三赢效果。我们因势利导，将水库改制的成功经验向村组延伸，构建农村水资源管理新格局。在所有权不变的前提下，将集体所有的小微型水利工程全面推向社会，实行市场化运作管理，真正走出一条民决策、民建、民管、民用、民受益的新路。今年6月，我们根据中央1号文件精神，出台了《村组小微型水利工程管理体制改革实施办法》，在镇政府的指导下，百加和慕塘两个村对村集体所有的小型水利工程进行了机制转换，其他村也在积极做好转制前的准备工作，年底可全部转换成功并发证。

加强水资源产权及经营权管理。今年6月30日，我们召开三级干部大会向6座小（二）型水库的经营人颁发了《水库水体经营权证书》，明确了经营期限和经营范围及水体容积，包括保坝水位、最高水位等，设置了四至界桩。对原有个人及个人和集体共同投资的小微型水利工程要区别不同情况厘清产权，核权发证，占用耕地和林地的，需由所有权人签订流转协议，办理权属变更手续。2006年起新建小微型水利工程，在履行申请、设计、审批、验收程序后，由镇政府核发水利工程产权证书。

建立规范的防汛抗旱新机制。水库改制一个基本考虑就是确保水库汛期安全，提高抗旱灌溉能力。防汛抗旱关键是合理科学准确的界定水库的水位，根据水库历史蓄水情况和县防汛抗旱指挥部的要求，水库改制后，我们规定了最高蓄水位和最低保坝水位，设制了水库防汛水位标尺，方便经营者在防汛抗旱时按照镇防汛抗旱指挥部的要求准确控制水位。改制后的经营合同明确规定了镇政府、村委会、经营者在防汛抗旱中的职责、相互关系，依照这些规定我们出台了防汛工作四项制度，即班子成员汛期值班制度、汛期值班制度、汛期报告制度和防汛行政指令制度，形成了“统一指挥，分级负责，各司其职，共同配合”的防汛机制。

探索水费粮征收新机制。历年来，水费粮征收是按田亩分摊的，这一政府行为违背了“谁用水，谁出钱”的原则，引起了群众的不满。水库改制后，我镇积极探索水费粮征收新机制，基本思路是把水费粮征收由政府行为转变为市场行为。根据每座水库的灌溉面积，确定每座水库水费粮基数，政府规定用水价格，并委托水库经营权人与受益群众签订用水供需合同，水库经营权人收取水费后按合理的比例上交政府。

谋求水资源利用最佳效益。建立新建微小水利工程审批制度，履行申请、设计、审批、验收程序，严禁未批先建，确保新建水利工程安全，提高水利工程的灌溉效益。积极完善灌溉的配套设施，今年我们通过实施九贤国土整治项目，全面完善山下沅渠系建设，10000亩农田实现旱涝保收。加大力度向上级争取资金扶持，尽快解决三吾渠系配套问题，解决三吾流域12000亩农田灌溉问题，形成水库高效灌溉网络，最大限度地发挥水资源的利用效益。

三、对农村水资源管理的现实思考

拍卖水库经营权是水库经营与管理体制的一次重大改革，涉及到方方面面的利益调整，涉及到未来水库管理体制的重建，在实施过程中仍然存在理论与政策，政策与实践的诸多困惑和困难。

理论上面临的突出问题是水库的产权归属。农村小（二）型以上水库大都是人民公社平调劳动力的产物，其所有权性质应该属于集体，本着尊重历史的原则，所有权归属应该是乡镇人民政府。因此，水库改制的主体应该是乡镇人民政府。

政策上面临的突出问题是拍卖水库经营权尚无明确依据。03年前，水利部《小型水利工程产权制度改革试行办法》，《江西省人民政府批转省水利厅关于加快推进全省水利工程管理体制改革的通知》等文件，对农村小（二）型以上水库的改革没有明确提出拍卖水库经营权，但是政策的精神应该允许探索水库产权制度改革的形式。

实践中面临的突出问题，一是如何终止水库前承包合同。我镇6座水库有5座经营权未到期，到改革时最长的经营权仍有8年，最短的也有2年，水库要改制，前提是终止承包合同，否则后面的工作无从谈起。二是除险加固怎么搞？水利主管部门对水库除险加固的设计有规定，在设计资金多，投入资金少的情况下，如何面对现实来搞除险加固？

水是农业的命脉，水是农业生产非常重要的要素之一。实现水资源在农业生产要素中的最佳配置是农村生产力发展的要求，是完善农村家庭联产承包责任制的要求。十一届三中全会以来，家庭联产承包责任制在农村的实施极大地调动了农村劳动力的积极性，促进了农村生产力的发展，但是农村土地的问题、农村水资源管理的问题，这些影响农村生产力发展的重要因素并没有得到很好的解决，如何实现农村生产力要素的有效配置，也是未来三农问题求得根本解决的症结所在。十六大提出要不断完善家庭联产承包责任制，我理解就是要通过体制的创新，推动农村生产力的发展，最终求得三农问题的解决。农村小水利工程管理体制的改革就是对农村水资源管理体制的一种尝试，这种尝试的最终目标就是走民建、民管、民受益、民决策的路子，把农村水资源交给市场，由市场去调节农村水资源的使用，提高农村水资源的使用效率，实现农村水利工程投资的多元化。需要说明的是，我们的这种尝试仍然是初步的，需要完善和发展的地方很多，甚至有些做法也是可以进一步商量，我所讲的只是我们对农村政策和农村发展的一些初浅的理解。