村委会运作的系统分析

  在我国，不搞好拥有9亿多人口的农村法制建设，就不可能成为一个真正的法治国。不发展农村的基层民主，就不可能实现真正的民主，所以我国目前的基层民主建设被认为是继民主革命、农村改革开放的第三次农村包围城市战略。为了保障农村村民实行自治，全国已经建立了村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，即村民委员会。那幺，如何使村委会得以有效动作，乃是基层民主建设成败的关键一环。

  村委会作为一个组织是独立的，但不是孤立的，而是处在一个复杂的系统当中，它的运作要受到这个系统中各种因素的影响与制约。因此，处理好了村委会与系统中各因素之间的关系，才能使村委会保持良好的动作状态。本文试图对村委会运作系统的各因素作出分析。

  一、经济因素

  村委会成员有别于政府公务员以及其它国家机关的工作人员，不能从国家领取工资，但其从事村委会的工作，必然要占用时间和精力。因此，我国村组法第九条规定：“村民委员会成员不脱离生产，根据情况，可以给予适当补贴。”补贴一般从村民上交的提留中或者从集体经济上交村委会的收益中解决。所以补贴与村民及村委会成员的利益息息相关，对两者都是个敏感的问题，补贴太高，会增加村民的负担，补贴太低，就不利于调动村委会成员的工作积极性。由于我国农村经济发展十分不平衡，地区之间的差别比较大，所以补贴问题应从实际出发。一般来说，经济状况比较好，个人收入比较高的地区，补贴相应可以高一些。另外，村委会成员所承担任务的繁简，也是影响补贴的一个因素。

  其次，我们还要注意在临近的村之间补贴的相对水平。有时，村委会成员的补贴即使不算少，甚至在比较高的情况下，如果比不上临近村的话，也难免会影响其工作热情，所以应根据整个村的经济状况、村务繁简等因素，用增减本村享受补贴的人数的方法，来调节补贴的高低，以使其达到相对平衡。

  其实，村的整个经济发展水平与村委会运作之间的关系是很复杂的，并非简单的决定与被决定的关系。总的来看，在经济发达的地区，更有利于村委会的规范运作，但也不是必然如此。例如“1995年国家民政部评选的‘全国模范村民委员会’中，与广东省的面积，人口相差不多但经济发展水平较低的湖南省评选出11个，广东仅6个。”美国学者科恩认为：“社会成员如不享有最低限度水平的物质福利，任何社会也不能指望长久维持自治。”也就是说，人们对于社会事务产生积极的关注，如果低于一个最底限度的物质水平，就不可能发生，如果高于这个限度的物质水平，那幺，还要取决于系统中其它因素的相互作用状况了。

  二、政治结构因素

  人民公社体制废除后，实行政社分开和村民自治。村委会与公社时期的生产大队不同，村委会不是生产管理组织，而是属于政治组织。但这个政治组织并非地方自治的形式，所以中国农村村民的自治权是有限的。对于处理村内各种事务的政治资源由村委会所处的政治结构中的不同政治角色所控制。因此，处理好村委会与这种政治结构中各成分，特别是与乡、民族乡、镇政府(以下统称乡政府)、村党支部的关系，对村委会的运作至关重要。

  1、处理好村委会与乡政府的关系

  ①认清两者的法律地位。我国农村基层社会管理体制的重要特点就是乡政管理与村民自治二元并存。村组法第四条规定，乡政府指导、支持、帮助村委会的工作，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。同时，村委会协助乡政府开展工作。从这里可以看出，乡政府与村委会不是领导与被领导的关系，村委会并非乡政府的派出机构。也就是说，乡政府不可以任命或撤换村委会干部，不可以改变、撤销村委会作出的决定，不可以命令村委会办理各种各样的政府工作，也不可以将属于村民自治范围内的事项收到政府手里来办，它们两者在法律上的主体地位是相互独立的。当然，必要时，村委会可以受乡政府委托，办理有关政府事宜，但应由委托的乡政府承担行政责任。

  ②明确两者的任务职责。我国村级法第二、五、六、七等条文分别就村委会在公共事务、经济职能、法制与精神文明建设以及加强民族团结等方面的任务职责作了规定。这一方面是对村委会的法律要求；另一方面又表明了村民自治事务与国家政府管理职能的界限。乡政府的经费来自于国家财政，乡政府必须对上级政府负责。因此，其功能是将体现国家权力的国家行政管理传递到农村社会，而村委会的功能是在国家有关法律范围内，通过村民共约等方式对社区加以自我管理。我们必须对两者的任务职责加以区分，如果村委会与乡政府的职责混杂不清，或者被乡政府所包容，都不利于村委会行使其法律职能，从而也不利于村民自治。   ③顺畅两者的关系。我国现阶段尚存在国家、集体、个体三者之间的具体利益矛盾。这一矛盾在主要实行集体所有制和家庭分户经营的农村表现得尤为突出。乡政府主要代表的是国家利益或者说是以国家的名义运用其权力。村委会从对外关系上看，是村民利益的代表。不同的利益主体必然会有矛盾存在。村组法第二条规定村委会“向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”。可以说，村委会来自于村民，活动在村民当中，因此，村委会对村民的各种情况最为熟悉，它向乡政府反映有关问题，可使乡政府更好地了解群众的意愿和心声，及时发现、解决村民在生产生活中存在的各种问题。同时，乡政府也可宣传国家的法律、政策。事实证明，它们的利益较为协调，沟通的渠道较为顺畅时，村委会运作也较为规范，否则，结果就相反。

  2、处理好村委会与村党支部的关系

  村党组织与村委会显然是两个性质和功能不同的组织，处理好两者的关系，必须防止两种倾向。其一，不能将两者相等同、相混淆。村党组织是中国共产党在农村的基层组织，承担着对农村社区的政治领导职责，它按党的章程行事。根据村组法，它只是对村民开展自治活动，直接行使民主权利提供“支持和保障”。因此，村党支部不应直接处理村民自治范围内的村务。党支部是通过自己的党员的先锋模范作用，积极支持村委会开展工作的，并不直接领导村委会。如果决定村中事务的权力主要由党组织所掌握，那幺，村委会在法律制度上拥有管理本村事务的权力就不可能得到充分的体现和具体的落实。其二，不能把村民自治与党的领导对立起来。十五大报告指出，共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力。引导村民正确行使自治权是基层党组织的任务之一。村民自治与党的领导本身并无冲突，关键是党组织要改进领导方式，走出人民公社时期那种“一元化”领导方式的格局。它的领导职能不是体现在其本身如何处理村务，而是表现在如何保障村委会依法履行职能，使其良好运作，并同干扰破坏村民自治活动的行为作斗争。

  三、意识因素

  意识作为主体对客观现象的认知、情感、意志过程中的心理活动，具有层次性。这里讲的意识因素是指人们对法律、民主的一种习惯性评价。人们的行为虽然受到规范与制度的约束，但在很大程度上总是潜在地默守着自己的习惯，所以说人们对政治问题的漠不关心乃是民治的最大仇敌。因此，村委会的动作当然以一个良好的运作规程为前提，而人们的民主法律意识对村委会的实际运作会产生巨大的影响。

  我国人民，特别是农民的科学文化整体素质较低，民主法律意识淡薄，这是不争的事实。村级干部对法律情感取向也常会出现信任感的偏差现象。“他们虽然信任法律，但遇到纠纷时，他们往往选择政策或人伦方式，作为解决纠纷的手段。”这种偏差现象是我国村治民主建设的一个极其不利的因素。努力培养人们的民主法律观念，是摆在我们面前的重大课题。我们要正视现实，但不能丧失信心。民主政治建设如同经济发展一样，不是一朝一夕能够实现的。在中国农村搞村民自治，让广大农民亲自参政、议政，参与到伟大的民主实践中，这种民主实践定会慢慢冲淡中国传统文化中与现代民主不相符合的各种落后观念。可以说，比较良好的民主法律意识肯定会益于村委会各种工作的开展，而村委会的规范运作，将会使农民的民主法律意识得到升华，它们二者的效应是良性互动的。

  四、内部结构因素

  内部结构因素指村委会的内部组织以及村委会与社区内的村民、村民会议、村民代表会议之间的关系等的相互制约因素。它在村委会运作系统中，对村委会的运作产生最为直接的影响。

  1、村委会内部组织因素

  村委会内部组织因素是指与村委会成员的构成有关的情况。包括村级成员的人数、妇女、人数较少的民族的名额以及村组成员的姓氏、素质等因素。

  首先，村委会成员在人数方面应符合实际要求。村组法规定：“村民委员会由主任、副主任、委员共三至七人组成。”为了便于讨论问题，村委会成员应为单数。所以，村委会成员的人数其实是三人、五人、七人三种情况以资选择。有的村委会还设立了调解、治保等委员会，总的可享受经济补贴人数应根据村的经济水平和村务的繁简程度来决定。这在前面的经济因素中已提及。其次，村组人员中应有适当妇女名额。这一方面是对保护妇女权益的宪法规定的具体化，另一方面也是村民自治的实际需要。因为村委会成员中如果没有妇女，村民中妇女的积极性就不易调动起来，许多直接涉及妇女权益的工作就不易开展，也就不利于村委会的运作。第三，在多民族村民居住的村，还要有人数较少的民族的成员。在我国，一个村有几个民族村民居住的情况很多。各民族的习惯和利益存在一定差异，村委会中，人数较少的各民族都有名额的话，才能协调好各方的利益，同时也有利于民族团结。

  另外，同一个行政村里大都有不同姓氏的村民。根据我国农村的家庭传统观念，村委会中要考虑配备不同姓氏的成员。家谱与族规在我国农村普遍盛行。族规生效的范围是本宗族、约束的对象主要是同一祖先传下的同姓后裔。族规既约束族内各个成员及各个家庭的日常行为，也规范合族的各种公共事务。在许多自然村中，还建有祠堂，以供奉他们共同的祖先并乞求先祖的保佑。在处理对外事务时，同姓的人们在感情上有很强烈的认同感。所以在村委会成员中考虑不同姓氏村民的名额，有利于村委会工作的开展，否则，难免遇到不少的阻力。虽然，村组法并未对此作出规定，但在农村工作实践中，不能不考虑传统习俗的影响力。     最后，村委会成员的素质对村委会运作显得尤为重要。素质要素包括法律修养，为民服务的热情及在村民中的威望等方面。村组法第23条规定，村委会成员应当“遵守宪法、法律、法规和国家政策，办事公道、廉洁奉公，热心为民服务。”虽然，除剥夺政治权利的人以外，一般成年人都有被选举权，但这同任何别的权利一样，必须在一定的条件成就的基础上，潜在着的权力才能物化为现实。所以，为使村委会的作用得到良好的发挥，在酝酿村委会成员时，应考虑候选人的整体素质。

  2、村委会与村民会议的关系因素

  村民会议由本村十八周岁以上的村民组成，是村民直接行使自治权的组织形式，属于直接民主的范畴。村民会议是村的“权力机关”，村委会要执行或办理村民会议通过的决定，并向村民会议负责并报告工作。村组法第19条规定了村委会必须提交村民会议讨论决定的事项。另外，根据村组法第20条，村民自治章程和村规民约只能由村民会议制定，而不能由村委会或村民代表会议制定。村委会只有严格按法律规定的权限进行运作，才能处理好村委会与村民会议的关系。

  3、村委会与村民代表会议的关系因素

  村民代表会议具有代议制的性质，增加了村民直接民主的中间环节。这项制度是考虑到我国农村实际状况，如外出务工人员较多，有的村较为分散或人数较多，并且根据村民自治实践的一项制度创新。按村组法规定，村民代表会议由村民按每五户至十户推选一人，或者由村民小组推选若干人组成。但是，村民代表会议并不是每村都必须设立的组织，一般是在人数较多或者居住较为分散的村设立。并且，村民代表会议也不是作为村民会议闭会期间的常设机构而存在，它没有独立的权力，只是讨论决定“村民会议授权的事项”。在实际工作中，应认清村民代表会议的性质，才能很好地处理其与村委会的关系。

  4、村委会与村民的关系因素

  村民不但可以通过村民会议或村民代表会议，而且可以通过其它形式与村委会发生关系。例如，村组法第16条规定：“本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。”第22条规定：“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或者县人民政府及其有关主管部门反映。”可以看出，村民有要求罢免和监督的权利。村民如能很好地运用这些权利，就能使村委会在处理事务时，引起足够的关注，甚至产生压力，这种压力是保证村委会运作的动力与效力所不可缺少的重要条件。

  五、自然因素

  自然因素是指人口、气候、地理环境等自然条件。这些自然条件对村委会的运作有时产生很重要的影响。例如，在行政村的设置方面，不但要考虑经济状况、历史习惯；而且还应考虑人口因素、地理环境等自然条件。有的农村，山高路远，交通仍不方便，那幺行政村的范围不可太大，否则，村委会召集一次村民会议都颇废时日，日常工作也难以展开。村组法规定村民代表会议一般在“人数较多或者居住较为分散”的村设立，所以是否设立村民代表会议主要也是与当地的自然条件相关联。另外，农务的季节性很强，农忙的时候，村民最直接关心的是农事，而且村组法规定村委会成员也并不是脱离生产。所以村委会的运作由于受到农忙农闲的影响，也常常有一定的“季节性”。

  除上述各因素之外、村委会的动作与整个国家的法制状况、政策导向、传统文化等要素都不无关系。

  总之，村委会处在一个有许多要素组成的复杂系统之中。只有在每个要素的功能正常发挥的情况下，村委会才可处于良好的运行状态，村委会的良性运作，就不会像人民公社化运动时期那样，把农民牢牢束缚在公社体制内。这样才可使农民充分发挥他们的创造力，才可体现真正的村民自治。