村委会换届选举中出现的新问题研究

  摘要:村民自治是巩固农村基层政权的大问题,村民委员会选举又是其重中之重。本文对换届选举中出现的新问题进行了调研,认为关键在领导,要加强对基层干部的民主教育和法制教育。

   河南省民政厅和省社会科学院组成联合调查组,于1999年下半年先后到10个县市、25个乡镇、42个村组,对村委会换届选举问题进行了深入调查。从调查情况看,我省村民自治工作的整体情况是好的,但也出现了一些值得注意的新问题。

  一、换届中、选举后出现的新情况、新问题

  村委会选举诱发了农村政治力量的新组合,这些新的情况主要表现在:

  1.千方百计控制选举,阻止个****利分散。实行村委会选举后,乡镇政府由原来对村委会的领导关系变为指导关系,这就使乡镇政府和村党支部的部分权力分散到自治组织。对此,一些乡镇政府和村党支部认识不足,担心会削弱党的领导,更担心直选出来的村干部不听党委的话,因此用消极的态度对待民主选举活动,支持、保护少数亲近自己的村干部,使村组权力仍把持在少数干部手中。从而引发群众集体越级上访、械斗甚至死人等突发事件。

  2.“两委”职责不明,工作中各行其道。党支部

  的领导核心地位主要体现在政治领导、思想领导和重大决策上,但规定较为笼统,村党组织和村委会各自的权限范围不够具体明确,极易产生两种矛盾。一是在一些农村党组织领导班子较强,在村里较有权威,党组织在领导和管理本村事务中并不只是提出建议,而是对村里的重大事项、重要问题和村务工作直接作出决策和决定,村委会形同虚设。二是由于缺少及时的引导和教育,极个别民主选举出的村委会不愿接受村党组织的领导,认为村支书仅是由几十个党员选出来的,把村委会凌驾于村支部之上,因此出现了村两委争权夺利、互相推诿扯皮等现象。

  3.民主管理形式化、民主决策简单化。从调查来看,虽已有90%以上的村建立了村民代表会议,但仅40%的村民代表会议能够定期开会,普遍存在着村务事项不提交村民会议讨论决定,而是由村委会决定后通知村民代表会议的问题。村民代表会议能够充分发挥作用的仅占20%。另有40%的村民代表会议有名无实,长期不召开会议、不商讨村内事务,村务仍有支部书记个人说了算,存在着重民主选举、轻民主管理和民主决策的问题。

  4.民主监督不能正常发挥作用。民主评议和村委会定期报告工作是民主监督的重要环节,是搞好村民自治的保障。然而,一些农村此工作基本上没有展开,原因是村委会很少召集村民会议对其工作进行评议,村民缺少对其评议的机会和监督条件,特别是基层干部指派和违犯选举程序产生的村委会成员,更不想让村民评议和监督,很少向村民会议定期汇报工作,村干部的行为得不到村民的有效监督。

  5.宗族、宗教势力抬头,给选举增加了难度。血缘、亲情关系是农村社会一种重要关系,如果基层政权建设得不到加强,那幺宗族、宗派势力就会重新抬头,甚至左右基层政权。尤其表现在换届选举中,家族势力被一些人操纵,试图通过本族人被选为村干部来维护自身的利益,实现家族势力合法化。在选举中,宗族、宗派矛盾进一步公开化,干扰了选举,造成选举不成功,或者把不具备候选人条件者选上。

  6.群众自发组织的出现值得关注。由于一些地方村委会换届选举不公和基层组织软弱涣散,各种矛盾大量聚积,一些农民为了维护自身的利益,围绕当前农村的热点问题成立了诸如“减负理事会”、“反对****小组”、“盲人协会”等自发组织。一些骨干分子打着“反腐减负”的旗号,散布偏激言论,挑动群众情绪,公然干扰选举和抗粮、抗税、抗提留,和基层干部对着干,甚至撕选票、砸票箱、围攻殴打村干部。

  二、影响村民自治的主要原因

  (一)县乡两级少数干部不能够正确对待村民自治。不少地方基层干部不能正确看待农民文化心理素质和现代法律意识,总认为农民素质低、愚味、不可能选好村委会,少数干部把群众推选的村干部比作“地痞流氓”、“村霸”和“劳改释放分子”。而农民认为不让群众选干部是乡村一些干部有私心,公开选举了,他们想干些违法的事都干不成了。如某城关镇对某村选出的村干部不放心,压制群众选举,出现了不按法定程序选举,不尊重农民民主权利的违法行为。在选举中,乡村两级干部为维护自身利益,对村委会的换届选举只作表面宣传,如贴贴标语、喊喊口号等,而对选举程序和选举细则的宣传力度不够,使不少选举政策被棚架,特别在候选人提名方式上大做手脚,使党支部少数个人在村委会换届选举

  中全部指派候选人合法化,其结果造成领导个人想让谁当村干部,有无能力均能当选;领导不想让谁当,再有能力也当不上。

  (二)农村党组织不能转变其领导方式,造成“两委”关系不协调。农村基层党组织在各项事务中,一般都起着决定作用。这种传统惯性作用不会因《村委会组织法》的贯彻而马上消失,一旦村党支部或书记个人工作中出现偏差,村委会往往也会一边倒。甚至有个别党的基层干部发生违法违纪、欺压百姓问题时,村委会也不能及时地起到维护法纪、充分代表受害者利益的作用。另一方面,谁都不愿他人来与自己分享权力。由此导致村委不能依法独立负责地行使权力,而村支部在实施核心领导作用时,又没有什幺规则可以制约其大包大揽地行使权力,使村“两委”都找不准位置。村委会换届直选以来,村党支部“人事权”被选民拿去了,不少村支书产生了失落感和恋旧感,对民主直选产生了抵触情绪,在换届选举中内定候选人,包办选举村干部,甚至和新当选的村委干部从一开始就关系紧张。而内定选举的某些干部有劣迹,老百姓也都统统算在村支部或乡镇党委身上。因此,县乡村三级党组织只有从思想深处真正认识到党选村干部的弊端,才会尽快摆脱恋旧情结,在行动上、心理上处于主动态势。

  (三)村民自治的成败,关键在于县乡两级党委和政府的重视程度和工作力度。在村民自治中凡是县级党委(组织部)和政府(民政局)部门真抓实干,从决策到执行过程中工作力度大,该地的村委会换届选举就较成功,村民自治活动正常有序,深得人心,基层政权建设坚强有力,干群关系密切,群众拥护,农村社会稳定。如郾城县、林州市、许昌市、南阳市、汝南县、舞阳市等不少县市就是如此。这是我们抓住农村稳定与四个民主建设的关键。

  (四)缺少有效的民主监督机制。目前我省的村民自治还处在初级阶段,四个民主制度不够完善,民主监督机制还不健全。出现两种新情况:一是不用民主监督制度去监督村委会的村务财务,仍实行人治的方法去管理现代农村,仍由党支书个人说了算,村委会形同虚设;二是村干部在民主选举中大力提倡民主,自己当选后极力限制民主,使民主监督制度和民主生活制度无法正常发挥作用。究其原因,由于经济利益的驱动和干部管理体制上的弊端,村干部要寻找乡干部作靠山,县乡干部需要在乡村培养依靠力量,导致了乡村两级干部盘根错节的复杂关系网和经济利益的一致性,使得当前的农村仍由党支书直接管理村务财务,村民无法对其实施监督,只有靠上访反映问题,乡镇干部明知监督机制不能发挥作用,仍睁一只眼,闭一只眼,任其发展,使得村民自治后监督主体不明确,被监督对象不接受监督,监督渠道不畅通,监督手段无效力等。

  三、有关对策和建议

  (一)实行目标管理,建立监督机制。县乡两级党委和政府要加大《村委会组织法》的宣传教育力度,把它和《河南省村委会选举暂行办法》列为农民群众普法教育内容,强化对农村干部和群众的民主与法制教育。各级党校要把加强基层民主政治建设的有关内容作为县乡领导干部培训的重要内容。在选拔基层“两委”干部时,要充分发扬民主,最大限度地体现党员、群众的意愿。县乡两级组织和民政部门要严格按照组织程序和民主选举程序由党员、群众推选和确定基层党支部成员及支部书记。对党支部成员的选举采取“党员提名、村民认可、乡镇党委把关、党员大会选举”的程序,严格村党组织成员的选用。对村委会成员、主任的选举,要严格按照《村委会组织法》和《河南省村委会选举暂行办法》的要求进行公开选举,对非法操纵民主选举的人员,要严厉打击,并对其进行党纪、政纪处理和法律制裁。在民主选举中,乡镇党委和政府要严把初步候选人产生关,采取以户为代表小组推荐、十人联名推荐和自荐的形式产生初步候选人。正式候选人产生应召开村民代表大会,严格按法律程序由村民代表大会分两轮或三轮直接投票选举产生村委会主任和成员,选出后的“两委”干部要与乡镇党委和政府签订目标责任书,并将责任公开张贴接受群众监督,确保落实。县级党委、政府要对新当选的村支书、村主任实行每年两次的思想、科技、法律、经济等方面的培训,明确“两委”职责,减少磨擦,协调好两委关系,并要形成制度以提高村干部的自身素质和管理水平。

  (二)依法责权定位,明确“两委”职责。《村委会组织法》第5条规定:村委会依法“管理本村属于村农民集体所有制的土地和其它财产”等村务。基层党组织不仅要学这个法,而且要带头维护好、执行好。对新任村委委员的遵法、依法办事的主动意识,  不仅不能阻碍,而应给予支持。村委会依法掌管财产权和村办公司企业法****等行政管理职能,实行财务“一支笔”,否则,村民自治便是一句空话。因此,应该保障村委会行使这些权力。而村支部则就依法重新界定自己的职能。党的领导主要应是在方向、政策、全局、重大问题上实现更高层次的领导,把事务性、职能性、技术性的经济、社会、民间的事务管理,交给农村群众自治组织。如财产权,虽然由村委会主任执掌,但村支部可以就财务、资金的问题制定一个规范程序。对于集体企业法人代表问题,党支书可以兼任监事会监事,不仅使“两委”实现企业共管,而且企业管理制度更趋向科学。农村“两委”班子的责权定位更有利于党支部集中精力考虑本村经济、社会发展的总体规划,更好地抓党建和精神文明建设等工作,把党支部建成新农村的坚强堡垒。

  (三)建立乡政村治衔接机制,妥善处理乡镇政府的行政管理与村民自治的关系。主要把握五点:第一,由国家法律、政策规定的公民义务、上级政府下达的任务和乡镇政府决定的本乡镇内的公务,由乡镇实行行政管理;对内的事务,交由各村村委会按其章程自我管理,乡镇政府可以通过思想教育、宣传引导、工作指导等手段加强影响。第二,乡镇党委要通过对农村党组织的直接领导,密切联系村民群众,从而把握农村工作的方向和大局,实施领导。同时,要坚持和完善乡镇人代会的直选制度,代表联系群众制度和议事监督制度,强化乡级人大在本乡的议事监督职能,疏导民意,反映民情。第三,乡镇政府要依法行政,规范管理;裁减人员,精简机构;强化为民意识,转变工作方法,按市场经济规律办事,严格依法、照章办事。第四,抓紧对村干部的教育和培训;抓好年度考核,把考核结果作为奖惩的主要依据;坚持对村干部进行年度审计,及时查处违法、违纪行为。第五,重点考察农民群众对乡镇党委、政府及其干部的满意程度,农民实际收入增长幅度,农民负担相对减轻程度,各项基础工作的改善程度,乡镇干部工作的投入量。以此端正乡镇干部的政绩观,引导乡镇干部树立勤政为民、务实重干的作风。

  (四)建立完善村级民主决策、民主管理制度,使之充分发挥作用。要依法建立和完善村民会议和村民代表会议制度,在村民中选举群众代表和会长,下设监督小组和理财小组,监督小组负责监督村委日常工作和财务收支情况,每月定期向支部和村委会汇报群众意见;理财小组负责审计本村财务帐目,定期向群众公布。为此县乡组织部门和民政部门要对村委会进行抽查监督,对于弄虚作假、破坏民主决策的“两委”干部,除实行组织处理外,还要追究其法律责任,保障民主决策制度有力,监督体系完善。

  (五)强力推行村务公开,使之制度化、规范化。充分发挥以村务公开、民主评议和村委会定期报告工作为主要内容的村级民主监督制度,强制推行乡村组三级政务公开,规范政务公开内容和形式,建立纪检、监察、民政等部门定期检查监督机制。对村务公开不实、不详、假公开、走形式和农民负担《监督卡》填写不明白等问题,要追究负责人的责任。

  (六)完善法律体系,强化民主制度建设。《村委会组织法》在实践中会面临诸多新情况、新问题,如在民主选举中,对候选人的确定应有附加条件,诸如初步候选人如有违犯计划生育政策、被判刑释放的劳教人员等应有明确的限制。对破坏、干扰选举、砸票箱的人员,应有强制措施;对非法操纵民主选举,简化选举程序的人员,应具有打击和惩罚措施;因此,应尽快完善这部法律,使政治体系制度化,以有效地容纳和综合各种社会群体的利益,获得合法性和公众的支持,保持农村政治稳定。