政府在土地储备制度中的角色探索
石秀华1 宋国伦2
(1武汉华中科技大学 湖北 武汉 430018）
（2华中科技大学 湖北 武汉 430074)
摘 要 土地是一种特殊而且非常重要的生产要素，建立并完善土地储备制度是理论和实践关注的热点。从土地储备制度产生的背景出发，解释了土地储备制度的一般内容和运作过程，重点分析了在土地储备制度中的政府定位，政府既是公共利益的代表，也是土地储备市场的干预者和参与者。
关键词 土地 土地储备制度 政府角色
我国传统的土地资源配置体制——土地行政划拨制度，形成于计划经济时代，随着市场经济的发展，房地产市场的高速增长，其赖以存在的制度环境和服务目标已经转变，不适应性和滞后性日益彰显。因此，探索土地资源配置的新机制，成为国内土地管理理论和实践所关注的热点问题。
国外，实施土地储备制度（Land Banking 或 Public Land Banking），最早出现在荷兰，随后很快被许多西方国家所接受，如欧洲的英国、法国、德国、丹麦、瑞士及欧洲以外的美国、加拿大、澳大利亚等。
１９９６年８月上海率先开展土地储备工作，建立了我国第一家土地储备机构——土地发展中心，开始了土地资源市场化配置的探索。１９９７年８月杭州市也成立了土地储备机构，探索通过土地储备为旧城改造、国企改革筹措资金的道路。１９９９年６月，国土资源部以内部通报的形式向全国转发了《杭州市土地收购储备实施办法》和《青岛市人民政府关于建立土地储备制度的通知》，向全国推广两地开展土地储备的经验。到２０００年６月，全国已有上海、江苏、浙江、广东、山东、湖北等１４个省市、７０多个城市推行了土地储备制度。至２００１年８月，全国３０个省共有土地储备机构６６９家，收购土地１５ ５２２hm2，已出让土地３ ８８５hm2，库存１０ ７７１hm2，到２００１年１１月，全国各地的土地储备机构已达１ ００２家。有人称此为新的一轮“土地革命”。
根据新制度经济学、公共经济学等理论，在新制度建立的过程中，作为新制度的制定者和推行者，政府的作用和准确定位尤为重要。在土地储备制度的建立过程中，应如何定位政府的职责和功能呢？本文尝试从三个方面进行阐述，政府在土地储备制度中既是公共利益的代表，又是市场干预者和参与者。
1 在土地储备制度中政府是公共利益的代表
马克思认为国家职能有两个：一是进行阶级统治，二是维护国家安全和社会秩序。恩格斯发展了这种思想，“政治国家及政治权威将由于未来的社会革命而消失，这就是说，社会职能将失去其政治性质，而变成维护社会利益的简单的管理职能”。我国是社会主义国家，所有公共权力属于人民，一切国家机关除了人民的利益，没有也不可能有自己的特殊利益。因此，从国家职能的角度看，国家机关应是公共利益的代表。
以卢梭为代表的契约国家论认为国家是社会契约的结果，集合了全体人民共同要求和共同意志，国家的目的和责任就在于保护人民的自由、生命和财产。福利国家观更认为国家对公民的关心要“从摇篮到坟墓”，国家不仅要在政治上保障所有公民享有广泛的、平等的自由，也要实现经济利益分配上的正义。
从本质上讲，国家最基本的特性就是“公共”，国家不是为一部分人或者组织而设立的，国家的功能是调节全体公民的利益，实现社会公共利益的最大化。政府作为国家意志的执行机构，必须以维护公共利益为宗旨，其政策和行为都必须以维护公共利益为最基本目标。
《中华人民共和国宪法》第１０条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除了法律规定属于国家所有以外的，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。《中华人民共和国土地管理法》第２条规定：“中华人民共和国实行土地社会主义公有制即全民所有制和劳动群众集体所有制”。公众享有土地的所有权，政府是受公众的委托对土地产权进行运作，这些决定了政府在代理公众行使土地所有权及衍生出来的土地使用权、租赁权等其它权利时必须以公共利益为出发点。
2 在土地储备制度中政府也是市场干预者
根据公共管理理论，市场不是万能的。市场能通过价格的变动和供求关系的变化有效地配置资源，提高经济活动的效率，但市场本身并不能保证公平、充分的竞争环境，也不会自己界定产权，维护社会正义等，这些被称为市场失灵。在市场失灵时就需要政府进行干预。
在我国土地使用制度的改革中，市场机制在解决城市土地利用率低、结构布局不合理等问题以促进城市土地合理利用等方面发挥了重要的作用。但是，土地是一种特殊商品，土地市场是不完全竞争市场，这些都为土地储备制度中政府的干预准备了条件。
2.1 土地市场失灵要求政府干预土地市场
（1）城市土地的相对稀缺性和市场地域性，导致土地市场的垄断性。在城市内部，土地的固定性又导致不同区位土地的不可替代，所以不能形成完全竞争市场。另外，地产的稀缺性导致交易金额一般比较巨大，自然形成较高的市场门槛，市场竞争者较少，容易出现垄断。
（2）土地资源的固定性导致了土地市场的权利性主导。在土地市场中，由于土地资源的固定性，土地不能像一般商品那样自由流动，所以所谓的土地交易其实是土地权属的交换。这一过程必须以地契等法律文件为依据，在法律的确认和保护之下才具有效力并得到承认和实施。另外，这种权力主导性还导致土地市场的交易要经过复杂、严密的程序，交易活动所需要时间比较长，这些特点使市场本身无法保证其交易的顺利进行。
（3）城市土地的小弹性使得土地（不动产）在一定程度上具有储蓄银行的作用。因为土地的供给弹性比较小，地价主要由市场的需求决定。而人类对于城市土地的需求长期处于增长状态，其与城市土地的相对稀缺性的矛盾决定了城市土地在总体上始终处于紧俏的状态，土地价格也呈上升趋势。所以，人民对土地投资具有安庆感，并在市场交易中表现为惜卖性，这导致土地这一特殊商品不能按一般的市场规律自由流动。
2.2 土地在国民经济中的特殊地位和效果要求政府干预
土地是自然生态系统的基础因子，土地互相连接在一起，不能移动和分割，因此每块土地和每一区域土地利用的后果，不仅影响本区域内的自然生态环境和经济效益，还会影响到临近地区甚至更大范围的生态环境和经济效益，产生巨大的社会后果。土地使用的巨大社会影响力，要求任何国家政府都要以社会代表的身份对土地的利用进行干预、监督和调控。
市场配置的效率高低取决于竞争性模型能否实现土地资源配置的帕雷托最优，城市土地市场的特殊性决定了不可能满足模型的预设前提，所以出现市场失灵是必然的。对此，城市政府进行积极而适当的干预，制定相应的土地管理制度和措施，以实现土地资源的高效配置。
3 在土地储备市场中政府也是参与者
前面说过，政府在土地储备市场中是公共利益的代表者和市场干预者，同时又作为土地储备市场的参与者，这似乎是矛盾的，公共利益的代表者与土地市场的参与者在是否追求利润最大化上会产生矛盾；土地市场的干预者与土地市场的参与者似乎有既当裁判员又当运动员的嫌疑。公共经济学和新制度经济学的相关理论可为我们提供一些参考。
公共经济学认为，在市场经济条件下，政府部门同私人部门一样，也是一个独立的经济实体，以自己的方式参与国民经济的运行，影响着国民经济的速度和发展方向。不过，政府和私人部门参与的方式和目的却大相径庭。私人部门是以收益最大化为前提和目标，政府却不能，政府的经济活动一方面要顾及收益和成本，这方面与私人部门并没什么不同，另一方面必须以全社会的公正和公平为前提和目标。为了这两方面的目标，政府必修建立适当的制度采取合适的政策方式，参与到土地储备市场中来。
新制度经济学三大块理论中的制度变迁理论认为，制度变迁的目的是改善委托人和代理人之间的合同安排，通过实现由专业化带来的贸易收入而最大化委托人和代理人的财富的价值，从而实现全社会福利的提高。在土地储备这个新市场中，应将制度变量引入市场经济分析中，以交易费用为基础，研究市场机制如何有效配置像土地这样的稀缺资源，从而提高经济效率。因此，政府作为土地市场的参与者也是必须的。
我国土地制度十多年的发展历程，是不断出现问题并解决问题的历程。过热的土地市场和房地产市场曾经占据了大量的农田，留下大量闲置的土地和商品房，大量失地农民的利益受到侵害，市场竞争不规范，土地供应总量失调，价格扭曲，国有资产得不到保值增值等问题累积，我们现有的土地储备制度也就是在这样的环境中应运而生。
参考文献
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