我国农村公共产品供给问题探讨

　　[摘要]　农村公共产品供给状况直接关系农业生产、农民福利和农村经济社会的稳定和发展。保障农村公共产品的有效供给，不仅是我国当前财政工作的重点，也是统筹城乡经济社会发展，全面建设小康社会的重要任务。文章针对我国农村公共产品供给总量短缺和质量低下的现状，提出保障农村公共产品有效供给的几点建议。

　　[关键词]　农村公共产品；供给；公共财政

　　一、总量短缺和质量低下一直是我国农村公共产品供给的主要问题

　　在城乡分割的二元经济结构下，我国公共资源配置主要向工业和城市倾斜。从“以农养工”到“农工自养”，城乡公共产品供给上的相对独立和不均衡日益显现。在城市，实行的是以政府为主导的公共产品供给制度，城市公共产品供给无论从数量上还是质量上都优于农村；在农村，实行的是以农民为主的“自给自足”型公共产品供给制度，农民生产、生活所需的公共产品在很大程度上是由农民自己承担，农村公共产品供给数量短缺、质量低下一直是其基本特征。

　　经济体制改革以后，这种格局虽然在“乡政村治”模式下进行了一些调整，但并没有根本改变。事实上，随着国家经济重心的转移，农业经济的比较优势逐渐丧失，农村的财政力量也大为衰减。改革后的乡镇政府虽拥有一定的财权，然而与其承担的几乎涵盖了辖区内农村社会各方面的职责相比，制度内财政收入显然是力不从心。1994年的分税制改革更加剧了基层财政的窘迫局面。在这种情况下，农村公共产品供给的资金来源除有限的农村各项税收外，主要依靠乡镇企业上缴的利润和管理费、乡统筹以及各种集资、摊派、收费、罚没收入、捐款等。农村公共产品以制度外财政收入为主的筹资特征展露无遗。这种筹资制度，虽然在一定程度上缓解了农村公共产品供给的压力，但实际上是政府把本应由政府提供的农村公共产品或由政府与农民共同承担的农村公共产品的成本完全分摊给了农民，加重了农民的负担。改革后的村级组织显然不是一级政权，而从其向农民收取的“三项提留”及其使用来看，无疑也扮演着筹资并提供农村公共产品的角色。

　　长期以来，由于缺乏有效的农村公共产品供给谈判机制，一方面，农民无法在公共产品的供给决策中体现自己的意志，行使自己的权利，对公共资源的筹集和使用缺乏有效的监督；另一方面，在“自上而下”的农村公共产品决策机制下，政府和村级组织也难以准确地表达农民在农村公共产品供给方面的意愿。由于“建设财政”和地方政府部门决策者追求“政绩”和“经济利益”的诱导，有限的公共资源大多被以各种名目用于搞政绩工程和发展地方经济，并未主要用于农民急需的农村公共产品的供给上。这样，农村公共产品的供给不仅总量短缺、质量低下，而且结构失调。

　　特别是在相对落后的中西部地区，许多县乡财政是“吃饭财政”、“要饭财政”；许多农田水利基础设施年久失修，抵御自然灾害能力较弱；农业科技人员短缺、研发资金不足、成果推广力度不够，相关信息服务远远满足不了农民需求；许多农村地区道路坑坑洼洼，晴天尘土飞扬，雨天泥泞阻隔；农民就业技能培训供应不足，大多数农民得不到有效的就业技能培训；农村义务教育经费短缺、质量不高，校舍、教学仪器等硬件设施普遍落后，优秀教师流失导致师资队伍整体水平低下；植被破坏、水土流失、土地沙化、环境污染，农村生态环境日趋恶化，部分地区人畜饮水困难，基本生存条件无法保障；农村医疗和公共卫生设备陈旧，服务保障能力低，农民看病难，因病致贫的现象时有发生；农村医疗保险、最低生活保障以及社会救助仅在少数地区刚刚启动，大部分地区仍是空白。

　　与农民急需的一些农村公共产品供给不足并存的是，在许多农村地区，一些农民不需要或者需求较少的农村公共产品的供给也出现了一定程度的过剩。例如，农村基层政府部门管理过宽、分工过细、机构臃肿，人员膨胀；一些基层政府办公大楼豪华气派，不少达标升级项目劳民伤财；一些地区中小学校布局不合理，个别村庄小学老师比学生多；一些贫困落后地区大力修建利用率极低的休闲广场、歌厅舞厅、高档宾馆等，既浪费了大量公共资源，也加重了农民负担。

　　为了减轻农民负担，缓和农村矛盾，稳定农村社会，近年来，党中央、国务院实施了农村税费改革。很显然，农村税费改革就是要在减轻农民负担的同时，试图通过逐步改革直至取消已经过时的农业税，建立城乡一体化的税收制度和村内兴办各种集体公益事业采取“一事一议”的民主方式来建立一个较为合理的农村公共产品成本分担、供给民主决策的机制。从农村税费改革的实践来看，达到了减轻农民负担的政策目标，改革地区农民负担的绝对额较改革前下降了30%以上。但是，由于农业税改革不到位，“一事一议”制度筹资的有限性和操作上的困难，配套改革未能及时到位，如基层政府机构改革步履艰难，每年区区几百亿元的财政转移支付资金分摊到广大农村地区只是杯水车薪，难以弥补县乡财政因农村税费改革形成的财政资金缺口，农村公共产品成本分担、供给民主决策的机制并未有效建立等。这就直接导致农村税费改革后县乡财政和村级收支缺口加大，提供农村公共产品的能力大大降低，原本就已存在的农村公共产品供给总量短缺和质量低下的问题更为突出。窥一斑而知全豹，即使是农村税费改革中党中央和国务院明确要求的“三个确保”，不少地区也只能确保减轻农民负担，而无法完全确保乡村两级正常运转和农村义务教育经费的正常需要，其他农村公共产品的供给可想而知。

　　二、保障我国农村公共产品有效供给的几点建议

　　l.按照统筹城乡经济社会发展，全面建设小康社会的要求，实行城乡一体化的公共产品供给制度，“让公共财政的阳光照耀到农村”。一是转变就“三农”论“三农”的思想观念，加快实施工农业和城乡协调发展战略，按照全面、协调、可持续的科学发展观的要求，把农村公共基础设施建设和农村公益事业发展逐步纳入公共财政的支出范围，在公共财政资源配置上，统筹考虑城乡发展，合理调整国民收入和财政支出结构，加大对农业、农民、农村发展的支持力度，使城乡居民均等享受公共财政所提供的公共产品。二是深化农村税费改革，切实减轻农民负担，特别是要尽快取消农业税，在对农业和农民实施诸多税收优惠的前提下逐步统一城乡税制，使城乡居民均等承担税收义务。三是加大中央和省两级财政对县乡财政转移支付的力度，使农村基层政府财权与事权相对称，保障县乡政权的正常运转和农村公共产品的必要供给。四是综合运用政府投资、财政补贴、财政贴息、税收优惠等手段，保护农业生产，拓宽农民增收渠道，促进农民收入的稳定增长。

　　2.建立民主、科学的农村公共产品需求表达和供给决策机制。农民是农村公共产品最直接的使用者和受益者，公共财政提供的农村公共产品是否符合农村广大居民的实际需要，是衡量农村公共产品供给有效性的重要标志。在决定农村公共产品供给的种类和数量时，农民最有发言权，应该作为主要的决策者说了算。现行农村公共产品供给“自上而下”的决策机制是导致目前农村公共产品供给效率低下的重要原因之一。因此，必须建立民主、科学的农村公共产品需求表达和供给决策机制，由内部需求决定农村公共产品的供给，实现农村公共产品供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变。一是进一步完善村民委员会制度和乡人民代表大会制度，采用直接民主与代议民主相结合的方法，建立农村公共产品的需求表达和供给决策机制，由全体农民或农民代表对本社区公共产品的需求和供给进行投票表决，以充分体现农民的意见。二是通过真正的民主选举约束，使农村社区领导人在农村公共产品的供给决策中真正为本地选民负责，把增进本地选民的利益放在首位，深入了解农民对公共产品的实际需求，加强可行性分析，避免脱离当地农村实际情况的公共产品供给决策。三是进一步完善和落实农村税费改革中的“一事一议”制度。实践证明，“一事一议”制度是一项切合实际的农村公共产品供给决策的好制度。这种村级公益事业由全体村民大会或村民代表大会共同商议决定，并规定每人年公益事业集资费不超过15元的制度规定，不仅充分体现了农户自己决定农村公共产品的意志，自己的事自己说了算，而且也兼顾了农户的经济承受能力。农村基层组织既要防止“不议不办”的消极畏难情绪，又要克服“乱议乱办”的粗暴简单行为，凡事都要按照公开、公平、公正的原则，积极带领群众严格按照“一事一议”的政策和程序，组织大家议，协助大家定，带领大家办，使广大农民群众真正成为农村公共产品供给的主人。

　　3.建立和完善政府（中央、省、县、乡）、村集体和农民三位一体的农村公共产品供给体系，并按照受益原则合理划分各自提供农村公共产品的职责范围。我国农村地域广阔，农村居民人口占总人口的70%以上，农村公共产品不仅数量庞大、而且种类繁多，性质不同，在国家财力尚不十分雄厚的前提下，仅仅依靠有限的公共财政投资来满足农民生活和农村社会经济发展所需要的农村公共产品的供给显然力不从心。考虑到大多数农村公共产品，例如水利工程、大江大河治理等具有受益范围上的地域性，因此，农村公共产品的供给无疑具有多主体和多层次性，应按照农村公共产品的性质不同和地域性特点， 建立和完善政府（中央、省、县、乡）、村集体和农民三位一体的供给体系，并合理划分各自提供农村公共产品的职责范围。首先，农村公共产品的公共性和基础性决定了在农村公共产品的提供中，政府责无旁贷，理应发挥主导作用。针对我国目前农村公共产品供给的实际情况，关键是要合理界定中央与地方政府提供农村公共产品的责任和范围。一般来说，受益范围遍及全国的农村公共产品，如与国防建设有关的民兵建设、农业基础科学研究、农业信息网的建设、农业环境保护等应由中央政府提供；受益范围主要是地方的农村公共产品，则由相应级次的地方政府提供；具有外溢性，而且地域性十分明显的地方性农村公共产品，如跨区域的大江、大河的治理、跨区域的大中型骨干水利工程、跨区域的大中型防洪防涝设施建设则由中央政府和地方政府或各个受益的地方政府共同提供。考虑到我国目前县、乡基层财政比较困难的实际情况，农村社区又是我国行政区划的最底层，农村的边缘性决定了不少农村公共产品实际上是对上级政府提供的公共产品的配套和延伸，在这些农村公共产品的供给中上级政府（中央、省）理应承担较大比例的成本。例如，农村义务教育经费就可以考虑按“三、三、二、二”的比例分担，即中央供应30%，省供应30%，地县市供应20%，乡镇供应20%.其次，对于农村准公共产品的供给，政府应积极采用财政补助、税收优惠等政策，在明确产权的前提下，按照“谁投资、谁收费、谁受益”的原则引导私人资本进入；对于那些投资教小、受益对象明确但排他成本较高的部分农村公共品，如田间道路修建、部分学校设施修缮等，可通过“一事一议”制度，以集体为主体召集受益村民共同付费的方式来供给。对那些受益对象明确，排他成本较低的部分农村公共品，如农村小型水利设施中的机井、水渠等，可以运用市场机制和自愿机制，完全按照市场运作的方式来供给。

　　4.调整财政支出结构，加大公共财政对农民急需的重点农村公共产品的供给力度。目前，我国政府财力有限，公共财政体制也在不断改革和完善之中，这就决定了公共财政对农村公共产品的供给必须按照先保障纯公共产品、后提供准公共产品，先保障生存、后提供享受，先保障稳定、后促进发展的原则，分清主次先后、轻重缓急，分阶段逐步进行。现阶段应重点保障农民急需的下列农村公共产品的有效供给：一是农村基层政府机构的正常运转和社会治安；二是农村义务教育和农民培训，重点是中小学危房改造、教学公用经费和师资队伍建设；三是农村公路建设、农业基础设施建设和农业科技进步；四是农村公共卫生和环境保护。五是农村救助和农村大病医疗保障。为此，必须调整财政支出结构，加大公共财政对农民急需的重点农村公共产品的投入力度。一是将《农业法》要求的“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应高于财政经常性收入的增长幅度”落到实处，将新增教育、卫生、文化支出主要用于农村，建立健全财政支农资金的稳定增长机制，通过增量调整和加大转移支付力度，保证农村公共产品供给的资金需要。二是整合各种支农资金，转变财政支农的方式和结构，调整财政支农资金的使用方向，将有限的财政资金更多地转向农民急需的重点农村公共产品的供应上，充分体现公共财政的“公共性”，真正解除农民的后顾之忧，促进农民生产和生活环境的不断优化。三是调整国债资金的使用方向和投入结构，继续增加国债对农民急需的重点农村公共产品的投入。

　　[1]丁学东。创新财政支农政策、改善农村公共品供给和服务[J].中国财政，2004（6）。

　　财政部农业司课题组。公共财政覆盖农村问题研究报告[J].农业经济问题，2004（7）。