建设新农村 遇到老问题

内容提要：
建设新农村是在制度不健全、政策不稳定和法律不完善的经济、社会、政治环境中进行的。政府传统思维方式、管理办法和运转模式，复制以前改革的误差，再陷雷区的可能性极大。要避免老病复发，就必须从理论上论证在实践中规避，保证新农村健康发展。

关 键 词：新农村 农民  政绩工程  圈地运动
  在《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中，我们注意到，文件除了从八个部分阐述了新农村建设的具体意见外，还强调指出，推进新农村建设要注重实效，不搞形式主义；要量力而行，不盲目攀比；要民主商议，不强迫命令；要突出特色，不强求一律；要引导扶持，不包办代替。这表明党中央、国务院对建设社会主义新农村将要出现的问题已有充分的认识。如果说这些认识是建立在理性与现实、政策与法规的基础上，我们没有必要怀疑这些警示的现实意义，但是，问题是建设新农村是在制度不健全、政策不稳定和法律不完善的经济、社会、政治环境中进行的，社会及各种利益群体对政府的监督和制约机制还没有建立，政府复制以前改革的误差，重蹈覆辙，再陷雷区的可能性极大。为了使新农村建设纳入正常、健康和法治的轨道，我们就应该对新农村建设进行理性的分析，排查出最有可能出现的问题，为新农村建设提供理论支持。
一、建设新农村，遭遇传统的行政管理体制
随着工业化、城市化进程的加速，农村劳动力也随经济的波动而转移到不同行业和地区，农业的边界效益最大化的过程也逐步走到极限，农村的边缘化与农村的基础地位的矛盾也日益突出。城市与工业反哺农业，保证农业的正常运转的发展是经济规律使然，是现代政府不可推卸的职责，所以说，建设新农村是市场经济发展的必然规律的必然结果。但是，由于“中国政府管理体制拥有强大的自上而下的政治动员力量，自上而下占主导地位的政绩评价体系，使我们习惯于以一刀切的方式将多样化、复杂化的问题简单、模式化处理，造成工作的浮夸和花架子。”[1]重视新农村建设，加快新农村建设实际上是对过去改革不配套、政策不到位的矫正和， 不是让政府重新按照传统手段管理农村、指挥农民乃至于折腾农村。建设新农村要求政府把“三农”问题和建设新农村与中国走向城市化、工业化过程联系起来，把新农村建设与农业发展和农民的转移问题结合起来。然而，由于行政体制和政府职能还未取得实质性进展，政府的做秀与政府自上而下的政绩评价体系密切相连。如果撇开政府的职能转变，撇开政治体制的配套改革，撇开和谐社会的建设，新农村就有可能被政治秀一刀切，统一于领导意识，毁灭于政绩工程，是农村被彻底的边缘化。“如果这样，我国的新农村建设就会陷入表面化、简单的模式化、花架子的误区。在此，我们不是简单地反对制定标准，进行规划，而是坚决地反对那种闭门造车的标准，反对以标准来扼杀新农村建设的复杂性和多样性，使新农村建设在大一统的标准中走向形式化、表面化。”
二、建设新农村，遭遇传统的理想模式
传统的、理想的农村最早是从楼上楼下，电灯电话的理想境界，发展到改革开放后农村城市化。基层政府在建设新农村的过程中，由于缺乏对经济发展规律的深刻理解，盲目模仿城市建设的套路，把改革开放初期江南“村村像城镇，镇镇像农村”移植到本地。由于缺乏对保护民族文化的深刻理解，将历史遗留下来的民风、民俗当作封建余毒予以清除；由于缺乏对减少农民，浓缩农村与新农村建设的关系的理解，把建设新农村看成是搬新家、盖新房。在城镇建设中，如何解决技术上的现代化与中国民族文化、区域的特点、地理的条件相结合，是中国城镇化建设中需要解决的一个难题。在现代化城镇设中，引入现代文明与保护民族文化、彰显区域和地理特色并不矛盾，关键要把农村的建设看成是经济的、社会的和历史发展的规律，是农村发展随经济社会发展而自发变迁的一个必然过程。按照城市的标准去建设新农村，不仅违背经济发展规律，违背城市化战略的实现，还会从根本上背离于时代发展，这是因为社会主义新农村建设不是对城市的‘克隆’，它包含了经济发展规律的尊重，对农村文化、价值观念和生活方式的尊重，对自然规律的尊重。建设新农村不是否定和破坏旧农村，使中国具有独特价值的乡土文化，在声势浩大的新农村建设热潮中，面临着现代文明的浩劫。这种现代文明的杀伤力比起历史上打烂孔家店的风暴有过之而无不及，它很有可能成为中国民家乡土文化最致命的劫难。要使民间文化在传承中发展，在发展现代文明中传承和光大，新农村的建设就必须将现代文明与乡土文化相得益彰，相互促进。
三、建设新农村，遭遇“发展是硬道理”
“十一五”时期是为建设社会主义新农村打下坚实基础的关键时期。新农村建设要开好局、起好步，必须集中解决农民生产生活中最迫切需要解决的实际问题，真正带给农民实惠。有些地方政府把新农村建设理解为新村建设，把新村建设理解为解决群众最关心、最迫切的问题，把新村建设作为工作重心。实际上，当前农民最关心的、最迫切要解决的问题就是增收问题。要增加农民收入就必须稳定党在农村的各项基本政策，切实维护农民的权益；就必须加快现代农业建设步伐和农村经济结构调整进程；就必须优化农业区域布局，优化农产品品种，充分发挥各地的比较优势，提高农业综合效益和竞争力。就必须加大初级农产品的加工转化，积极发展农产品的现代流通方式，增加农产品的附加值，将农产品生产、加工、销售有机结合起来，推进农业产业化经营。为此，我们要不断创造有利于农民合作经济组织发展的政策和法律环境，提高农民进入市场的组织化程度，还要切实加强农村劳动力培训，大力发展农村职业教育，提高农民劳动技能，培育新型农民。“新农村建设的中心任务是发展农村生产力，不能把新农村建设简单地理解为新村庄建设”。 只有牢牢地抓住经济建设这个中心，靠发展解决农民最关心、最迫切的问题。 如果把建设新村作为基层政府的中心工作，基层政府势必将工作的主要精力放在新村建设，从表面上看，政府工作卓有成效，实际上任何忽视农村经济建设，忽视改革那些阻碍农村经济社会发展的制度性障碍，忽视农村市场的法制环境的建设，都将成为新一轮的“政绩泡沫”。 
四、建设新农村，遭遇洋“跃进”
一些地方的“十一五”规划规定，２０户以上的村都要通油路，都要盖新房子，都要按照新的统一图纸建设，都要在规定的时间内完成新农村建设等。好像把房子、道路修好，“三农问题就解决了，农村经济社会就会协调发展。新农村建设是一个庞大的系统工程，涵盖了经济建设、政治建设、文化建设和社会建设。“十一五”规划《建议》用“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”20个字描绘出一幅新农村的美好蓝图。推进新农村建设的总体目标应该是：“在未来15年左右的时间，使农村的整体面貌大为改观，城乡之间的差距明显缩小。具体目标应该是：努力发展农村生产力，促进农民收入持续增长；大力加强农村基础设施建设，显着改善农民的生产生活条件；加快发展农村教育、医疗卫生和文化等社会事业，形成家庭和睦、民风淳朴、互助合作、稳定和谐的良好社会氛围；加强农村环境卫生整治，明显改变村容村貌；推进农村民主政治建设，不断提高农民的民主法制意识。”实现新农村建设的目标绝不是单一的新村建设，也绝不可能一蹴而就，所以，建设新农村必须通过农村综合配套改革，把增强农业发展能力和农民权利意识纳入国家经济社会协调之中，纳入城市与农村协调发展之中，切忌长官意志转变为农村的洋“跃进”。 
五、建设新农村，遭遇农民的自主权利
《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》第二十八条明确规定：切实维护农民的民主权利。健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，进一步完善村务公开和民主议事制度，让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权等等。这些规定则进一步明确了农民作为建设主体、受益主体、价值主体的地位。这样的界定，对于新农村建设思路是一次至关重要的廓清，也是对这种主体地位的确认。在新农村建设中，为农村提供良好的基础设施，想着为农民兴建漂亮的房子，改善农民的生活和生产环境，固然是题中应有之义。但明确农民在新农村建设中的主体地位。我们都知道导致“三农”问题的症结之一，就在于农民在某种程度上丧失了为自己“当家作主”的权利。由于农民在计划经济体制下处于依附和依赖的地位，任由国家和集体大包大揽，农民缺乏必要的自主性、主动性、开放性和创造性，缺少必要的竞争压力和利益动力，缺乏必要的利益表达的权利，从而导致了农业的相对困顿、农村的衰落和农民的贫困。从这种教训来看，只有充分发挥农民对于自身命运的主宰作用，让农民成为创造财富、成为新农村建设的实践主体和主要推动力量，才能使他们真正成为变革的核心力量，“美好的家园还是要由农民自己去主动创造，否则，即使是最美好、最动人的想法，最周全的计划，最大的援助，结果不一定是农民所需要的。所以，新农村建设的一个最基本前提就是要以农民为中心、为主导。新农村建设是否成功，主要取决于是否调动了农民的积极性，是否进一步提高了农民的主体意识”。 

六、建设新农村，遭遇更加猛烈的非法集资和乱收费
 “十六”以来，党中央、国务院对“三农”工作更加重视，坚持“多予、少取、放活”的方针，财政支农投入绝对量大幅度增加。但是，同农业和农村发展的需求相比，支农资金的投入总量仍是低水平的，城乡财政资源配置不对称的状况没有彻底改变，支农投入渠道不宽及投入结构不够合理、支农资金管理体制不够完善、中央和地方之间农业投入职责划分不清、支农资金使用效果不够理想等问题还比较突出。十一五规划要“搞好乡村建设规划，节约和集约使用土地”。所以，基层干部（乡村两级）把新农村建设理解为“重新规划农村住宅，拆旧房建新屋”，或者把拆房建房作为新农村建设的重点。“但从中央十一五《建议》的全文看，从今年‘一号文件’的精神看，重新规划农村住宅，拆旧房建新屋肯定不是新农村建设的重点，甚至根本不是中央的本意。以新农村建设为名强拆农民的房屋肯定是错误的理解。”片面理解新农村建设会成为部分县乡村干部的有意之举。因为“重新规划农村住宅，拆旧房建新屋”，对乡村干部来说有许多寻租的机会，最重要的是可以从农民手中拿到土地，可以从农民口袋里拿到资金。任意的从农民口袋中取钱，拿到土地是基层政府和村干部赖以生存的依托，免征农业税和各项杂费后，农民的喜悦心情还没有扬起，基层政府和村干部又要以管理者的身份，行使建设新农村执行者的权力。在对待农民已形成的资金积累上，我们不能在建设新农村的幌子下，将农民已经形成的产业和营运模式，通过行政命令的手段，投入到统一规划的农村住宅建设上来，使农民初步完成的原始积累，再次成为农民自我复制、自我固化的笼子。在发展农村教育体系上，也不能出于满足自成体系的需要，违背目前出现的农村教育资源向城镇集中的趋势，违背教育规模效应，出现村村搞学校、村村办不好的重复投资。推进新农村建设，迫切要求继续增加政府财政支农资金的投入总量，形成支农资金的稳定投入渠道；发挥政府投入的导向作用，逐步建立起以政府为主导的多元化农业投入稳定增长机制，切忌基层政府利用中央和地方财政投入的不足为借口，行乱摊派、乱收费、乱集资之实。
七、建设新农村，遭遇新一轮的“圈地运动”
******总理在一次电话会议上谈到国务院的《决定》时说，近几年来，我国有限的耕地资源大量减少，从1996年到2003年，全国耕地从19.51亿亩减少到18.51亿亩，七年减少一亿亩。现在我国人均耕地1.43亩，不到世界平均水平的一半。耕地后备资源严重不足，60%以上分布在水源缺乏，或者水土流失、沙化、盐碱化严重的地区，通过开发补充耕地的潜力十分有限。因此，“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”应当成为我们的基本国策。“根据对浙江省的调查，地方政府为了招商引资、留住企业，许多地方打出了低地价甚至零地价的优惠政策。大部分工业园区由政府主导开发和授权业主开发，土地出让价格普遍低于开发成本，有的还不到开发成本的一半。‘低征低卖’是‘以农养工’的重要途径，这样做，从根本上受损失的仍然是农民。”前几年各地大搞土地开发，圈地兴建“开发区”、“科技园区”以至别墅、高尔夫球场等等，有关单位和开发商勾结，侵占农民土地，大发“土地财”，弄得民怨沸腾。如果社会主义新农村建设不是在法律明确界定的范围内依法进行，一旦成为一窝蜂的风潮，那么，对土地和山林的破坏，肯定将超过1958年大跃进的历史灾难！当年推动人们疯狂投入大跃进的，是群众对意识形态的迷信和愚昧，是群众缺乏正当的利益表达。目前，农民的独立性和自主性依然未有确立，对政府的信任和依赖完全可以重新成全地方政府假借发展新农村之名，行“以地养政”之实。
新农村建设的关键在于政府为农民提供更新、更好、更全面的公共服务，最公平、最公正和最有利发展平台。只有农民自己才知道自己最需要什么，只有农民自己才最具有对自身命运的发言权，也只有农民才更能为自身群体的前途负责，而且也只有这样，才能保证农民创造活力的涌动，才能为新农村建设提供不竭的智慧及力量源泉。在建设社会主义新农村的过程中，农民不断地增强独立思考、自主决策的能力，不断提高自我发展能力，农民才能获得新生，建设新农村的目的才能达到。
注释：
[1] 《新农村建设要避免三个误区》[N] 张孝德 学习时报 2006-3-20
  《新农村建设要避免三个误区》[N] 张孝德 学习时报 2006-3-20
  《我国现代化进程中的重大历史任务》[N] 韩俊《人民日报》 2006-2-13
 同上
《新农村建设关键在于农民不断增强自我发展能力》[N]王春光 中国青年报2006-3 -19
《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》
《建设新农村中涉及农民切身利益的若干问题及政策建议》[N] 韩俊：国务院发展研究中心 国研网 2006-03-07