建设新农村与村民自治制度的改革

 新农村建设，从制度创新看，应主要解决土地制度改革、公共服务体制建立和乡村治理结构建设这三大问题。撰写本文的目的则是通过对村民自治制度问题的探讨，力图在公共服务体制建立和乡村治理建设这两个目前学界讨论的比较少的关键问题上寻找到新农村建设在理论上的突破口和着眼点，以为学界的进一步研究打下基础。不当之处，欢迎批评指正。

   我国的村民自治作为一种基层民主政治的实践已经进行了18年了。这18年来，村民自治制度也像当年的联产承包责任制一样，无论是政府、学界还是自治组织的当事人——农民自己，对它的热情、期冀，以及对它本身的实践作用的评价都经历了一个由勃然高涨到逐步消退的过程。目前，即使是政府，在对外宣传和实践中继续坚持村民自治的现有制度模式的同时，也开始组织课题考虑如何改革这个制度以使之适应建设新农村和在农村建立和谐社会的需要了。为此，人们不禁要问：这一切到底是怎么回事呢？

   一、问题的提出

   这些年来的实践表明，这个当年曾被举国一致寄予基层民主建设厚望的村民自治，非但没有帮助我们找到我国政治体制改革的突破口，并更好地维护农民权益，促进农村社会和经济的发展，相反，我国的三农问题还随着这个村民自治制度和联产承包制度的实践和推行反而日益地恶化和严重起来了。也就是说，我国推行了这么多年的以实行基层民主政治为宗旨的村民自治制度，尽管其在培养和训练农民的民主意识和民主程序方面立下汗马功劳，并为中国现今的民主政治建设打下了一个良好的基础，历史功绩不容否定，但它并没有给我国发展农村经济、提高农民的经济收入和社会地位带来实质性的好处。这表明，我国的村民自治在实践中陷入困境已成为一个不争的事实。然而，这是一件多么令人遗憾的事情啊！

   归纳一下目前学界的研究观点就可发现，尽管一部分学人将村民自治的困境主要归因于我国的或传统文化落后，或村民素质低下，或农村宗族势力强盛，或政府公共服务能力薄弱等因素的制约，但更多的学人还是认为我国村民自治步入困境的主要原因是因为党-村关系和乡-村关系无法理顺并愈趋紧张所致。

   所谓党-村关系，就是指中共的村级党组织——村支部委员会与村民自治组织——村民委员会之间的关系；而所谓乡-村关系，则是指乡（镇）政府与村民自治组织——村民委员会之间的关系。学界普遍认为，党-村关系不顺主要是由于党的基层组织党支部和村民自治组织村委会在基层事务管理上存在着一种权力重叠，而且前者的领导核心地位也会很自然地取代或削弱后者的自治管理地位。而乡-村关系的愈趋紧张则主要是因为在乡（镇）政府与村自治组织之间在各种利益，主要是经济利益的分配上的对立和冲突所致。我们如果再往深处分析就可发现：根据党章和法规，村党支部和乡（镇）政府两者都必须服从乡（镇）党委的统一领导，所以，在村里作为法定领导核心的村党支部执行的上级党委下达的工作指令在实际内容上也必然与乡镇政府下达给村委会的行政性政令具有高度的一致性。从这个意义上说，党-村关系与乡-村关系其实完全可以被归纳为一种关系，即乡（镇）党委和政府与村自治组织之间的关系。下面为便于论述和分析，我们便将党-村关系和乡-村关系合并简化一下，统称作一种关系，即政府与自治组织之间的关系，或叫作政-村关系。前述的党-村关系和乡-村关系愈趋紧张，其实就是指政府与自治组织之间的关系，也即指政-村关系愈趋紧张了。

   大家知道，乡（镇）政府是一级行政组织，而村委会则是村民自治组织。这两者之间的关系在《村民组织法》中都已经有了比较明确的界定。比如，该法规定乡（镇）政府“对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”按照该法上述规定，政-村关系明明白白就是一种指导与协助的关系。这两者之间原本井水不犯河水，可在实践中为什么又会普遍出现关系紧张呢？

   学界有人将这归结于上级通过党的系统，即村支部，以及党的下级服从上级的组织原则来干预甚至压制村委会的自治工作导致的。这种分析不能说不符合实际。但是，上级党委和乡镇政府为什么要冒违法之大不韪来干预村自治组织的运作呢？或者说，为什么村民自治组织会普遍遭受到来自乡（镇）政府的干预和制约呢？有人分析说，这是我国的宏观体制，也即强势政府体制及其衍生的行政冲动所致，所以必须有赖于我国整个宏观政治体制的改革方可使村民自治摆脱困境。对此，我持不同意见。

   我不否认强势政府及其缺乏制约的行政冲动的确会导致村民自治的困难，也是造成目前政-村关系紧张的一个重要原因，所以宏观政治体制的改革也的确将会有助于改善这种政-村关系。但是人们要问了，那为什么同样是强势政府，在它们面对其它各种类型的社会和经济组织，如各种社会团体、公益组织、公司企业以及其它非企业性的社会和经济组织（无论民营还是国有）时，其行政冲动就没有这么强烈，行政干预也没有这么多发和直接呢？比如，面对公司和企业这类经济组织，不要说是民营的了，即使是说那些资产属于国有的企业，其所属的那一层级的党委和政府却为什么很少直接干预或通过企业党组织来间接干预其经营工作呢？为什么政府单单在面对自治组织时就会有那么多的行政冲动呢？有人说，你企业有《公司法》保护。可是我们的村民自治不也是有《村民委员会组织法》保护吗？而且该法比《公司法》颁行和修订得更早，当然相对而言也更完善些才对啊！

   所以我认为，我们在分析政-村关系紧张，也即村民自治的困境时，应该既要从村民自治的外部的体制环境中寻找原因，也要从村民自治的内部，即从这个组织的性质和制度本身上来寻找原因。否则，我们就不可能发现为何用法律形式给予了那么多民主的村民自治会陷入困境的真正的原因所在，并找到正确的解决途径。因此，我们有必要从分析村民自治组织的性质以及这个制度的设计结构上入手进行深入研究，以便于找到正确的改革方向。这不光是学术研究立论本身的需要，也是我国政治体制的进一步改革的客观需要。

   二、是自治组织还是其它什么性质的组织？

   那么，我们当初设计的这个村民自治组织——村民委员会究竟是一种什么性质的自治组织呢？是行政组织，还是社会组织，抑或是经济组织？对此问题，无论是1987年试行的《村民委员会组织法（试行）》，还是10年后的正式颁行的《村民委员会组织法》，都没有正面予以回答。该法在第二条中是这样规定的：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”也就是说，当初设计村民自治制度时我们只将其确定为一种自我管理、教育和服务的基层群众性自治组织，其运作方式是“四个民主”。但这里我们却忽略了用法律规定一个非常重要的问题，即，这些在各个方面都体现了基层民主精神的所谓村民自治组织——村民委员会将带领它们的村民进行什么样的自治呢？是行政自治？社会自治？还是经济自治？是单一自治还是全面自治呢？

   对此，《村民委员会组织法》虽然没有明确定性，但从其第二条规定的村民委员会的职责范围来看，村民自治是全面自治，但其自治组织——村民委员会的主要职责却是行政管理。比如，该法第二条还规定，“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”这里，后三条职责是协助性和务虚性的，任何组织和个人都可以做，并不能反映出村委会特有的组织性质。但是前三条职责，即办理公共事务和公益事业以及调解民间纠纷（其实调解纠纷一项也属于公共事务），则从法律上确定了村民委员会这个村民自治组织的性质竟然主要是一个行政组织！当然，由于法律还授权该组织办理公益事业，所以它还具有一个社会组织，甚至还具有一个经济组织的性质。为什么要这么说呢？因为，办理公共事务只能是政府机构或行政性组织的职能，而办理公益事业则属于社会组织和经济组织的职能。

   所谓公共事务是指那些涉及社会公众共同利益的事务，主要是指政治性事务和社会性事务，也包括部分经济性事务，如办理民政、教育、科学、文化、卫生、体育、人口、资源与环境保护等方面的公共事务，以及办理通讯、邮电、铁路和公共交通、供水、供电、供煤气等方面的公用事业。众所周知，办理公共事务是政府的职责，也只有政府才是办理公共事务的主体。可是我们却把所有这些原本应该由一级政府办理的公共事务以法律形式全部交由一个村民的自治组织来“办理”了。不仅如此，我们还在法律中规定村民委员会有责任“协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这就是说，村民自治组织不仅要办理这些公共事务，而且还有法律责任去协助上级政府开展工作。这样，村民自治组织就整个儿成为乡（镇）政府的一个驻村派出机构了。

   还有，《村民委员会组织法》第五条要求村民自治组织——村民委员会“应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益。”这里所用的三个法律用语“尊重……自主权”、“维护……经营体制”和“保障……合法权益和利益”，一个比一个更具有法律赋责和授权，特别是赋予行政管理性职责和授予行政管理性权力的味道。在这种情况下，村民委员会还会是一个村民自治组织吗？显然不是了，因为《村民委员会组织法》的这些自相矛盾的规定不仅未能从法律上完整地诠释和保护村民的自治权益，反而严重地扭曲了村民自治组织的自治性质，使之变成一种典型的以执行上级政府指令为职能的行政组织了。

   该法之所以会出现这种与自治本意相悖的规定，我分析可能有如下三个原因：一是由于当时政社合一的人民公社已经解体，乡（镇）政府与村庄之间的关系处于模糊状态，农村出现了一定的权力真空，当时的计划经济体制客观上要求中央政府尽快将行政层级延伸到农村基层，保证国家意志的贯彻，以推动有计划的社会主义商品经济的发展。二是因为我们对所谓基层政治民主和村民自治的基本概念和原则还不熟悉，而采用政社合一式的行政方式来管理和控制农村社会来却是轻车熟路，自觉或不自觉就沿袭了以前的做法：习惯了。第三，也是最重要的原因，即我们在立法当时，以及在8年前修改该法时，还根本不懂得政府的主要职责就是办理公共事务，以及向社会公众提供更多更好的公共服务和公共产品。于是我们便制订相关政策和法规，把这些天赋给政府的办理公共事务的职责一股脑地全部推卸给其他组织或公众自己去承担了！分析到这里，人们对自治组织的所谓困境问题可能就比较清楚了：一个以办理公共事务为己任的行政组织，你却要它去进行“自我管理、自我教育、自我服务”式的自治，这种情况下，即使你给它再多的民主，它能自治好吗？或者说，你要一个实行基层民主的群众性的自治组织去承担许多原本不应该由它承担的行政管理职责，去办理许多本不应该由它办理的公共事务，它怎么能不维护自己的自治权益，怎么能不抵制那些由政府摊派下来的行政性指令，从而导致所谓政-村关系紧张吗？

   另外，《村民委员会组织法》还要求村民自治组织办理公益事业。办理公益事业倒不是政府的专利，任何组织和个人都可以办。村民自治组织也可以办。但是公益事业类别繁多，包罗万象，涉及的行业数不胜数，其他行业不说，就是社会服务一个行业的公益事业就有诸如医疗卫生、教育培训、科研普及、文化娱乐、劳工服务、扶贫济困、社会救助、养老育幼、妇儿保护、犯罪矫治、司法援助、扶残救弱以及慈善捐助等众多事项。这么多公益事业你都要只有几个人组成的村委会去办理能行吗？村庄并非是、而且也不应该是一个封闭的社会系统，所以你把社会上所有的公益事业都要求在一个村庄的范围内全部由一个自治组织独自去办理并要求它办好几乎是不可能的！何况根据我国的《民法通则》和《公司法》，有资格办理上述这每一项公益事业的组织都必须是一个符合法人条件的并经过登记或注册的特定的社会组织或经济组织，如企业法人、事业单位法人或社会团体法人等（目前这种法人分类也已经不适合日益开放的市场经济的需要了，也需要修改了）。村民自治组织的法人定位至今仍模糊不清，你叫它去办理这些必须是法人才能办理的公益事业，那怎么能办好呢？

   因此，我们可以说，我国绝大部分乡村的公益事业长期发育萎缩，水平低下，与我们的村民自治组织长期法人定位不明，脱离开放的社会和经济发展的现实，封闭在一个村庄内办理公益事业的做法不无关系。因此，要想在我国成功地建设新农村，就必须把单个村庄的公益事业的兴办和发展放到开放的社会和市场经济的大环境中去统筹考虑，即制订各种政策和法规以鼓励和支持村民自治组织采取各种措施去吸引村民和各种社会经济组织兴办各项农村公益事业。

   三、是一个权力-利益主体还是许多权益主体的集合体？

   综上所述，可见正是由于我国的村民自治具有地方行政自治的特点，即自治组织拥有办理公共事务的公共权力，才导致我国的村民自治的困境的。近些年来，随着税费改革，村庄的公共事务和公益事业几乎全部瘫痪，村民自治陷入更加严重的困境。这一切也更加突显出我国村民自治的行政性组织的缺陷所在。

   然而，在我们的学界却出现了一种倾向性观点，即认为村民委员会——村民自治组织是一个“完全独立的权力-利益主体。”不仅如此，还认为村委会“应该是一种以村庄为明确权力边界的村民自治组织，是一个能够在法律规定的范围内不受干涉地独立行使政治权力、对关系到村庄集体以及村庄内所有村民切身利益的事务享有独立的决定权及处置权的政治实体。” [程为敏“关于村民自治主体性的若干思考”《中国社会科学》2005年第3期]  这里就完全把村民自治组织看作是一个可以独立行使政治权力、处置所有公共事务的政治实体，即一级政府机构了。应该说，这种打着保障村民自治权益的旗号去强化自治组织行政性质的观点在政、学两界都有着一定的影响和代表性。但如认真分析之就可以发现，这种企图以强化村民自治组织的政治实体性来摆脱村民自治组织困境的观点恰恰是一种逻辑悖论。如果按照这个观点去修订相关法律和政策，强化村民自治组织的行政性，那将使在我国实行了近20年的村民自治成果很快就会毁于一旦。而且，这么做最终将在我国已经多达5个层次的、正准备压缩和削减的行政层级上竟然又在村庄这个最低层级上创设出一个全新的政府组织来！这是一个多么荒谬的观点啊！

   既然我们是通过制订国家的法律用将其行政化的方式把自治范围内的所有村民全部组成为一个利益主体，即利益共同体。那么这种人为的、从外部强制性形成的利益共同体不仅不符合我国农村的客观情况，反而会由此而大量出现利用所谓利益共同体利益来压制、侵犯，甚至剥夺其它较小的权益主体的权益的情况。我们目前不正是因为在干着这样的蠢事，才使村民们对这种不伦不类的村民自治制度感到失望和反感的吗？

   其实，在我国的村民自治范围内本来就存在着或者应该存在着许许多多独立的权益主体（指法人和自然人的权利和利益载体，下同），如个体承包农户、个体工商户、私人企业、合作社，还有股份制或合作制企业等。这些权益主体的权益对其主体而言，即使在土地集体所有、农民对其承包的土地只有使用权而无所有权的情况下，其权益的重要性一般情况下也往往要大于从外部人为形成的所谓利益共同体的利益。如果今后农用土地使用权还给农民了，那么这个人为制造出来的利益共同体将会立刻轰然瓦解。然而，长期以来，我们并不愿意承认这一点，非要人为地维持和宣传着这个“善意的谎言”，强调利益共同体利益在任何情况下都永远大于其他较小的权益主体的权益。结果，在村民自治条件下本来应该由各个单个的权益主体兴办各项公益事业和经济活动的积极性和市场空间反而受到了所谓利益共同体的更多更大的压制。可以说，我们目前将村民自治组织的行政组织化的法律制度正是造成我国这些年来的农村三产经济的萎缩以及三农问题的恶化的一个非常重要的成因。

   因此，要在我国更好地实行体现基层民主的村民自治，我们就必须改革目前的行政职能化的村民自治制度。我们应该将现在由村民自治组织承担的那些办理村庄公共事务的公共权力剥离出来，重新交还给政府，由政府责无旁贷地承担起来。（至于今后是由乡（镇）政府还是县、市政府，甚或是省级和中央政府承担，要看我国下一步行政管理体制改革的情况来定，但有一点是确定无疑的，那就是必须由政府担当起来。）

   四、政府的职能与村民自治组织的职能

   在改革政府行政管理体制，转变政府职能后，政府对乡村自治组织的管理将主要有四种职能方式

   首先，政府通过制定各种法律法规来协调村民自治组织中各个权益主体之间关系，并为自治组织内的所有权益主体以及社会上其它各类社会和经济组织参与村庄的公益事业和市场经济的发展提供制度保障。

   其次，政府应该根据自己承担的那些办理公共事务的行政职责，制定各种乡村发展规划和计划，并按照这些规划和计划进行项目投入或投资，建造各种教育、医卫、体育和文娱方面的公共设施，向村庄和农民提供各种他们需要的公共产品和公共服务。

   再次，政府负责对村民自治组织的领导人和成员进行培训；发起村庄各种政治和文化活动，宣传政府的新农村建设政策，倡导和培养政府提倡的那些特定的社会价值观和文化传统；对村民自治组织的建设和活动予以财政支持。

   最后，政府需要负责村庄的治安和警务，村民自治组织则提供协助。

   在中央提出建设新农村、加大对三农的投入以来，我们一直苦于无法找到一种更好地向农村和农民提供更多更好的公共产品和服务的方式。现在，只要你政府把自己的办理公共事务的行政职责重新承担起来，而不是再行推卸责任，那么这个最好的服务方式就会出现在你的眼前。政府为什么不好好珍惜它，抓住它，并且好好地使用它呢？

   在行政性职能被剥离，由政府收回并承担起来之后，村民委员会作为一个基层自治组织，它的主要职能的脉络也就更加清楚和合理了，那就是对其自治范围内的村庄行使与城市社区一样的管理职能。这些职能主要体现在

   1， 根据政府的区域发展规划和计划，按照自治组织法定的“四个民主”的方式研究和确定村庄发展规划、计划以及发展项目。

   2， 根据自身的发展需要，在其自治范围内组建、发展和引入社会上各种行业性和专业性民间自治性组织，包括各种非营利组织、支援服务组织、慈善组织和私人组织等，特别是各种社区型合作社，如住房合作社、消费合作社、信贷合作社、教育合作社、医疗卫生合作社以及养老合作社等。

   3， 根据需要兴办各种类型和式样的公益事业，为村民，特别是为各类具有特殊需要的村民，如老年人、残疾人、妇女、学龄前儿童、低收入家庭、单亲家庭、移民和失业人员等，提供各式各样的社会服务。

   （在这里，作者还要呼吁：国家应该尽快修订刚刚审议通过、明年年中即将颁行实施的具有极大局限性的所谓《农民专业合作社法》，以及那个已经颁行20年、本身已经千窗百孔、不堪重负的《民法通则》，把兴办对于建设新农村至关重要的社区型合作社和各种非政府社会和经济组织的权利重新还给农民和国民。）

   政府按照天赋的职能在我国建立起高效的村庄公共产品服务体系和高效的行政管理体制，村民自治组织则按照自己的职能，组建各种类型的社会和经济组织，兴办各种类型的村庄公益事业和向村民提供各种类型的社会服务，并维护其成员自身的社会和经济权益。政府与村民自治组织在职能上的合理有效的分工与结合，各司其职，便可以在我国广大农村形成一个具有我国农村社会特点的安定、和谐、有序的社会结构。这难道不正是我们几十年来一再追求的社会主义新农村的真实的美好前景吗？

   五、结语

   目前，我国社会和经济发展出现的一个新情况是：社会公共需求的全面增长与政府公共产品供给的严重短缺以及政府公共服务的严重缺位形成了非常鲜明的对比和巨大的反差。因此，推进政府行政管理体制改革，是推进全面改革的关键。但是，在改革我国政府行政管理体制时遇到的一个重大难题是，在政府职能从社会经济各个方面布控管理，转而收缩、转变为以提供公共产品与服务为主的时候，那些被腾空出来的社会和经济领域的管理空间又将如何来填补，或者说由谁来担当其职呢？对此，人们无须担心。我在这里可以负责任地告诉大家，只要我们真正地贯彻中央有关提高社会主义基层民主建设水平的指导思想，改革我国落后的政府行政管理体制，转变政府职能，今后在我国社会和经济变革中必将大批涌现出各种类型的非政府组织（NGO），包括被剥离掉其行政职能的村民自治组织在内的所有民间的自治组织、志愿者组织、非营利组织、合作经济组织以及所有类型的公益事业型组织等，必将登上我国宏大无比的社会和经济舞台去上演一出出本来就是它们演出强项的精彩的新时代剧目而大放异彩。届时，我国的社会主义和谐社会的建设将会展现出一幅多么五彩缤纷的具有伟大现实意义和历史意义的画卷啊！