论再造农村市场经济的微观基础和基层民主权威

    【关键词】农村综合改革；整体推进；重点突破；市场机制；基层民主；新农村建设

 

    长期以来，人们对我国农村经济市场化和基层民主化进程总是持一种盲目乐观的态度，认为：“经过20多年的改革，农村作为传统经济中自然经济色彩最浓、经济发展水平最薄弱的环节，其运行机制基本上已率先进入了市场经济的轨道”[1]（p6），“通过扩大基层民主，实行村民自治，党领导亿万农民为中国农村找到了一条发展社会主义民主政治的道路”。******总理日前发表署名文章也指出，“近30年来的农村改革，我们迈出了三大步：第一步，实行以家庭承包经营为核心的农村经营体制改革；第二步，实行以农村税费改革为核心的国民收入分配关系改革；第三步，实行以促进农村上层建筑变革为核心的农村综合改革。这三步改革始终贯穿一条红线，就是保障农民的物质利益，维护农民的民主权利，解放和发展生产力”。其实，这些宏观上的实践总结和理论概括都是依据党的十一届三中全会提出了“必须在经济上充分关心农民的物质利益，在政治上切实保障他们的民主权利”这一指导思想所得出的价值判断，尚不足以全面客观地反映我国农村改革与发展极其复杂、曲折、且多变的艰难历程。正如着名农村问题专家杜润生先生提出的，“理论上揭示并不等于实际上解决问题，尤其是当问题涉及重大的利益调整时更是如此。可以认为，至今这一问题仍然存在”(p145)。本文重点从实证研究的视角入手，主要围绕着农村市场经济体制的创建和扩大基层民主政治这两大主题，试图对我国近30年来的农村改革中一再出现“看似容易、解决却难”的现象加以系统总结和评价，以期对下一步科学制定农村综合改革的整体方案及相关配套政策措施有所裨益。

    一、农村经济市场化进程中所遇到的几个重大难题透视

 

    我国近30年来的农村改革，已经取得了举世公认的巨大成就，对其他领域的改革也起到了示范效应。“农村改革开始，一个优先的目标，就是解决农村微观经营机制的问题，即将人民公社体制改变为家庭承包制。可是，仅仅这一步，并没有解决经济发展的宏观机制，即市场经济机制问题”（p146）。所以，继1982年至1986年的5个“中央一号文件”之后，“我国深化农村改革主要围绕以下三项指标进行：（一）确立农户自主权；（二）发育市场体系；（三）继续展开优化产业结构。这三项目标实现的程度，将视作衡量农村发展成功与否的标志。然而，进一步深化农村改革，受制于城市国有经济改革和政治体制改革。用当时的一句话来讲，就是对于中国农村改革，一切‘便宜’的项目已经出台，不触动深层结构，就不能前进一步了。正是这个原因，农村改革初期一系列‘一号文件’的历史使命告一段落”(p145)。

    1992年邓小平同志发表《南巡谈话》和党的十四大提出“建立社会主义市场经济体制”以后，我国农村进入了一个“市场化改革”的新阶段。但由于受城乡二元结构和体制机制的制约，农村生产要素市场缺乏应有的发展，一再拖延了农村市场经济体制的创建，全国9亿农民饱受“市场失灵”和“政府失灵”的双重煎熬，乡村社会也出现了“治理危机”。正如有的学者所提出，“上个世纪90年代以后，我国农业生产要素已不是留在农村内部使用了——城市扩张，大规模占用农村土地；劳动力大量流出农村，企业得以雇佣最廉价的劳动力，几乎什么社保都没有；农村资金大量外流，每年各个银行抽走农村大量资金。而当农村发展必需的生产要素都被抽走的时候，就算农民再有志气、有天大本事也没用”(p26)。特别是在这一时期，全国上上下下、四面八方总有无数双“看得见的手”（政府）、“看不见的手”（市场）、“第三只手”（乡村干部）齐刷刷地伸向农民，“有些地区的农村人口境况，就像一个人长久地站在齐脖深的河水中，只要涌来一阵细浪，就会陷入灭顶之灾”（p1）。于是，不少地方的农民在近乎陷于绝望和迷茫中喊出了“市场究竟在哪里？”、“农民到底种啥最值钱？”、“农村究竟应该生产什么？生产多少？”、“搞市场经济又怎么样？”、“搞市场经济还不如计划经济”等等这样的牢骚怪论。可见，我国在建立社会主义市场经济体制的历史进程中，农村改革虽然可以率先突破，但却不能率先取得成功。总的说，“目前我国尚未建立起民主化、法治化的现代农村政治制度；开放、公平的现代农村市场经济制度；科学、文明的现代农村文化制度；赋予农民各种权利的现代农村社会制度”（p8）。

    那么，我国农村市场经济体制的创建为何迟迟不能迈出“惊人的一跳”（马克思语）呢？根据当今世界市场经济发达国家的实践经验，判断和衡量某个国家或地区市场经济发育成熟的标准是：从微观层面看各种生产要素的自由流动性，以便充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用；从宏观层面看，国家是否建立和完善对农业和农村发展的支持保护体系，以便切实保障农民的合法权益和规避市场风险。换言之，一个“好的市场”和一个“好的政府”，关键就在于能够让广大生产者和消费者以最便利的交易手段和最节约的交易费用实现其利润最大化。很显然，我国现阶段的农村市场经济体制是一种“市场扭曲”与“政府缺位”并存的低层次的市场经济。尤其是进入20世纪80年代中后期以来，我国农村土地、资本、技术、劳动力、人才、农资等生产要素市场发育几乎陷于停顿、甚至有所倒退，全国高度分散的2.5亿多个农户无力进入大市场，而现代市场经济的“无形之手”和国家宏观调控的“有形之手”又不能给他们提供帮助和服务，农民“在资源使用和配置上，在财政、税收、金融政策上，在教育和社会公共福利待遇上，与其他阶层均处于不平等地位”（p1），他们只能求助于非市场经济组织和民间社会组织以求得生存，不仅遭受了国民待遇的不公平和公共权利的缺失，而且在激烈的市场竞争中处于一种弱势地位。这是严重制约我国农业和农村发展、农民增收的主要障碍。

    （一）   我国现行的土地集体所有制极大地限制了农村市场经济体制的创建

    我国在农村改革初期不仅面临着如何解决十几亿人口“吃饭”的问题，而且面临着如何缓解农村人地矛盾日益激化和农业就业压力日益严重的问题。因为，“从1952年到1978年，全国人均耕地面积已由2.82亩减少到1.51亩，平均每个农业劳动力全年生产粮食仅为1000千克左右，除掉农民自留口粮外，一个农业劳动力全年提供的商品粮只有70千克。到1978年底，农民人均纯收入只有70多元，其中有近四分之一的生产队社员收入在50元以下，平均每个生产大队的集体积累还不到1万元，有的地方甚至不能维持简单再生产”(p823)。这就说明了，我国长期实行农村集体土地所有制隐含着“集体成员权平等”和“退出机制缺失”的制度缺陷，由此导致亿万农民无止境地要求平分土地，以至出现了在高劳动强度和过密型种植模式下的土地报酬递减、边际效益下降、甚至为零或为负数的极端现象。然而，“党的十一届三中全会后不久，农村改革一开始，在当时的特殊政治环境下，用包产到户取代人民公社，乃是群众和领导机关经过长期博弈之后相互妥协的产物。当时把包产到户和包干到户统称为家庭联产承包责任制，曾考虑过土地用于农耕最忌掠夺性短期行为，因此想比照历史上有过的经验——‘永佃制’（即无限期租赁）设计承包制。但权衡过利弊后提出来酝酿，赞同者少，怀疑者多，认为它不符合责任制的概念。因怕节外生枝，由此引起新的争论，影响以家庭联产承包责任制取代人民公社这个主题，因此暂时搁置了。1984年以后，中共中央一再强调稳定现行政策，争论暂时平息了。这样做，今天看来算不上最好的选择，但在当时却是不可避免的”[10](p151)。可见，农村家庭联产承包责任制实质是一种“半截子改革”，国家并没有恢复和承认农民在建国初期土改中所得到“完整的土地产权”——包括土地买卖、出租、典当、抵押、赠与、继承等权利。接下来，官方和理论界却把它说成是“亿万农民的伟大创举”、“具有广泛的适应性和旺盛的生命力”。因此，“进一步深化农村改革，首先必须长期稳定以家庭承包经营为基础的双层经营体制。这是党的农村政策的基石，任何时候都不能动摇”[11](p58)。正如制度学派的创始人诺思所提出的，“一旦无效率的制度选择沿着原来的错误路径走下去，就会陷入一种‘自动锁定’的状态，初始的制度设计会强化现存的制度刺激与惯性，要想脱身而出就显得十分困难。正是由于国家决定产权结构，因而国家最终要对造成经济的增长、衰退或停滞的产权结构的效率负责”[12](p11)。马克思则一针见血地指出，“小块土地所有制按其性质来说就排斥社会劳动生产力的发展、劳动的社会形式、资本的社会积聚、大规模的畜牧和科学的不断扩大的应用。高利贷和税收制度必然会到处促使这种所有制没落。……生产条件日趋恶化和生产资料日益昂贵是小块土地所有制的必然规律。对这种生产方式来说，好年成也是一种不幸”[13](p830)。因此，恩格斯晚年曾告诫说，“如果我们所许的诺言使农民哪怕有一点借口设想我们是要长期保全小块土地所有制，那就不仅对于党而且对于小农本身也是最坏不过的帮倒忙”[14](p501)。

    但是，迄今为止，我国农业生产微观组织却被锁定在细小土地规模和小农经济的低水平上运行。据1986年农村固定观察点的统计资料显示，全国平均每个农户承包耕地面积9.2亩，共划分为9块，平均每块耕地面积仅有1.02亩，其中最小地块只有0.03亩，最狭窄地块只有50厘米。目前我国耕地总面积已经减少到18.51亿亩，农民人均占有耕地仅为1.2亩，尚不到世界人均耕地水平的40%。此外，全国有三分之一的省份人均耕地面积还不到1亩，其中有660个县人均耕地面积还不到0.5亩，大大低于联合国粮农组织确定的人口/土地承载力0.8亩“警戒线”。总的看，当前我国农地产权制度改革已经陷入了两难选择的“囚徒困境”：即一方面，土地是农业最基本的生产要素和农民最基本的生活保障，在还没有其他手段可替代土地作为9亿农民最基本的社会保障时，稳定农民对土地的承包权，就是稳定农村社会的一项带有根本性的重大措施；另一方面，从长远发展看，这条路也走不通，解决人地矛盾主要应通过发展二、三产业，发展小城镇，逐步减少农业人口，引导土地使用权在农户之间合理流动，运用市场机制促进生产要素流动来解决，这才是治本之策[11]（p62）。事实上，早在1987年的“中央五号文件”中就提出了，“乡、村合作组织主要是以土地为中心形成的，它与专业合作社不同，具有社区性、综合性的特点，因此要实行农村土地有偿使用制度改革”（p890）；但到1998年10月，党的十五届三中全会决定中却要求，“从我国的基本国情出发，发展适度规模经营不能过多的在土地上做文章，而以农民的劳动联合和农民的资本联合为主的集体经济更应鼓励发展”[11]（p57）。这实际上等于是切断了农村土地与资金、技术、劳动力等生产要素“市场联姻”，因而它与农村社会化、专业化、商品化的发展趋势是自相矛盾的。譬如，截止2002年底，我国农村各类新型专业合作经济组织仅为28.7万个，共接纳会员1596.7万人，只占全国农村劳动力总数4.97亿人的3%左右，并且普遍存在规模不大、覆盖面小、实力薄弱、管理不规范、解体过于频繁、稳定性能差等问题。再如，“自1979年改革开放以来，全国平均每年各种建设占地400万亩以上，25年共征用了农村耕地1亿亩左右。失去土地的农民从征用土地中得到的经济补偿最多不超过5000亿元，国家和城市工商业从农村集体土地转让中积累了9万多亿元的资产”[15]。据有关专家估计，目前全国失去土地的“三无农民”（无地、无业、无保障）达到4500万人左右，已成为影响整个社会稳定的一大隐患。

    现在回过头来看，我国实行农村土地家庭承包制的政策作用范围及其绩效是相当有限的。据有关专家实证研究得出的结论，“1978年至1984年，中国农产品以不变价格计算增长42.23%，其中有46.89%归功于家庭承包制取代集体耕作制的体制改革，而化肥施用量的增加贡献份额占到32.2%，农产品提价的贡献份额占到了15.98%，其他的制度改革贡献份额十分微小。但是，它对农业生产的影响只是一次性的突发效应，实际到1984年全国范围内都实行家庭联产承包责任制以后，这种制度变迁的冲击已经释放完毕”[16](p20-21)。如从1978年到1984年，全国农民人均纯收入年均实际增长13.4%，但从1985年到1988年已下降到5%，从1989年到1992年仅为2%。而从1997年到2002年，全国农民收入增长出现了连续4年下滑的趋势，分别为4.6%、4.3%、3.8%、2.1%。正因为这样，从1985年到2002年，我国城乡居民收入之比已由1：1.9上升到1：3.1，成为世界上贫富差距最大的少数几个国家之一。此外，“我国人口多，耕地少，自然灾害频繁，技术装备落后，但我国国土辽阔，自然资源和劳力资源丰富，生产门路很多。如果只在占国土十分之一的耕地上做文章，不在十分之九的山区、草原、江河、湖泊和滩涂上打主意，农民就很难富起来”(p849)。因此，“我们在农村搞的‘大包干”，只是解决了18亿亩耕地的部分问题，而耕地之外广大的国土资源（包括60亿亩草原、42.7亿亩林地、42亿亩大陆架渔场等）在相当程度上还处于权责不清、主体不明、利用不够、经营粗放的状态。这已成为制约我国农业结构调整、农业效益提高和农民增收步伐的严重障碍”[17]。世界着名的发展经济学家德尔博格有一句名言：“如果给农民以土地的所有权，他们会把沙漠变成绿洲；如果让农民以租赁的方式来经营土地，他们又会把绿洲变成沙漠”。而目前我国仍坚持实行农村集体土地所有制，极大地限制了土地要素市场的发育和发展，这正是导致农村市场经济体制的创建“总在产生、但总也长不大”的制度根源所在。一言以蔽之，可以说我国近30年来的农村改革是“成也萧何，败也萧何”。

    （二）我国金融管理体制滞后严重地制约了农村市场经济体制的创建

    农村改革以前，广大农民手中根本没有什么“活钱”。据有关专家测算，从1952年到1990年，我国农业共为工业化建设提供资金11594.14亿元，其中来自“剪刀差”的部分占75.1%，来自农业税的部分占13.2%，来自银行储蓄的部分占11.7%[18]。农村改革以后，我国农民手中开始积累了一些剩余资金，“国家允许农民和集体的资金自由地或有组织的流动，不受地区限制。鼓励农民向各种企业投资入股；鼓励集体和农民本着自愿互利的原则，将资金集中起来，联合兴办各种企业，尤其是支持兴办开发性事业”(p869)。因此，“乡镇企业在短短几年时间里，产值已达二千亿元以上，吸收劳力六千万人，为我国农村克服耕地有限、劳力过多、资金短缺的困难，为建立新的城乡关系，找到了一条有效的途径”（p885），截止1997年底，乡镇企业增加值已达到20740亿元，占国内生产总值的27.7%，占全国工业总产值的47.3%，占整个农村社会增加值的60%，从业人员1.35亿人，占农村劳动力的29%，农民增收部分的1/2来自于乡镇企业收入。然而，我国从试办农民合作基金协会——国有商业银行市场化改革——农村信用合作社股份制改造，并没有真正“放宽国内民间资本的市场准入领域，创造各类市场主体公平竞争的环境”（朱****语）。1992年以后，我国金融体制改革的目标是实行“企业化管理”，国有商业银行尽量避开成本高、收益低、风险大的农村投资领域，而越来越倾向于高回报的“黄金客户”，追逐资本利润最大化。特别是从1998年开始，国有商业银行相继从农村地区“大撤退”，共撤掉县域内的金融网点3.1万多个。1999年1月，国务院又宣布“全国统一取缔农村合作基金协会”。这样，我国农村地区正规的金融组织只剩下信用合作社一家仍在坚持着“惨淡经营”。据国家央行提供的数据显示，截止1999年底，全国农村信用社系统共有39515个，总资产为14329.19亿元，负债总额高达14413.67亿元，基本处于一种资不抵债的状况。全行业拥有正式职工65.4万人计算（另外还有8万名临时工和20万名代办员），人均资产规模仅为219.1万元，人均年度费用已达到41811元，即使按资本年收益率2%计算，还是全行业亏损。据调查，农村信用社各项存款余额只占全国正规金融机构存款余额的12%，各项贷款余额仅占全国的11%，并且大多农村信用社不良资产率在50%以上，有的省份甚至高达90%以上。截止2005年末，全国邮政储蓄网点已达到3.2万多个，共吸收存款余额为1.3万亿元，其中有75％来自农村地区。据有关专家测算，目前我国农村地区60%～70%的资金流向城市和工商企业，平均每年流出资金数额高达6000亿元以上，一个县至少在3亿元以上。目前我国农民从正规金融机构贷款尚不到20%，其中有75～80%的农户从来没有与银行打过交道，基本是亲戚朋友之间的私人借贷。农村惟一的资金来源渠道是进城农民工挣得的“工资性收入”，但全国2亿多农民工平均每人创造的经济价值大约在25000元左右，而他们一年充其量每人只拿回家乡8000元，剩下的17000元都留在了城市，仅此一项每年就流失资金在3400亿元以上。可以说，目前我国农村内部已经出现了“资金断流”或“金融真空”的现象，成为制约农村市场经济体制创建的最大障碍。

    （三）我国基层农业科技推广体制改革滞后是制约农村市场经济体制创建的重要因素。

    多年来，我们一再讲：“发展农业生产，一靠政策，二靠科技，三靠投入，最终靠科学技术解决问题”。但是，要把现代的农业科学技术转化为现实的生产力，还需要广大基层农业科技人员能够及时地把先进的适用技术送到亿万农民手中。而目前的农业科技人员仅为135万人，只占全国各类专业技术人员3053.3万人的4.4%，并且长期存在管理体制不顺、运转机制不活、人员队伍不稳、经费保障不足等问题。据调查，我国农村劳动力中接受过短期技术培训占20%，接受过初级职业技术培训的为3.4%，接受过中等专业技术培训的仅为0.13%，而没有接受过任何技术培训的却高达76.4%。譬如，地处大别山区腹地的河南省新县，平均每万人中只有1名农业科技人员，平均4.1万亩林地只有1名林业科技人员，全县17个乡镇至今还没有一个“实体型”科技推广站。目前县直农、林、水、畜牧等系统虽然拥有上千名农业科技人员，但是这些人长年呆在机关里办公“吃安稳饭”，很少下到田间地头去搞技术指导，更不说搞农业科技产业开发和承包责任制了。总之，目前我国基层农业科技推广体系仍处于一种“线断、网破、人散”的低落状态，成为制约农村市场经济体制创建的重要因素。

    （四）我国以政府控制为核心的国有粮食企业改革滞后直接影响农村市场经济体制的创建

    虽然我国经过了近30年的农村改革，但是以政府控制为核心的国有粮食企业改革却没有按照“市场化”的改革取向进行。比如，1986年至1991年的农产品流通体制“双轨制”改革，国家财政对粮、棉、油价格补贴总额为1363亿元，直到1992年底全国放开粮油价格时，国有粮食企业已亏损挂帐达到545亿元。从1992年4月到1998年5月，国有粮食企业改革重新回到“双轨制”改革上来，实际到1999年已经步履维艰、难以为继了，但中央财政却为此支付了高达3000亿元的所谓“改革成本”。据商务部提供的最新数据显示，截至2005年底，我国县及县以下社会消费品零售总额达到22082亿元，比1995年增长1.68倍，从事农产品购销活动的农民专业合作经济组织超过2万个，有接近600万农民经纪人活跃在城乡之间。但是，由于目前我国农村市场主体规模小、实力弱，农产品流通业态及经营方式陈旧，农村市场连锁经营交易额所占比重尚不足10%，而通过对手交易销售的日用消费品却占到了90%以上，农村集贸市场已成为“地区封锁”和“假冒伪劣商品充斥”的重灾区。据调查，目前我国农民人均商业面积仅为城市的1/10，农村市场基础设施严重不足，约有42%的农户自己销售农产品，有45%的农户直接把产品卖给个体商贩，只有2.7%的农户通过订单销售。可见，我国让高度分散的2.5亿多个农户充当市场主体，一直存在着供给上的过度敏感性和市场信息上的不对称性，因而是不完备的市场主体。它具体表现在：一是生产选择上的盲目性，个体农户对市场信息缺乏分析能力，“究竟什么赚钱、到底什么好销”心里没谱；二是家庭经营上的分散性，农户各自为政的小生产、商品规模小，难以形成规模经济；三是经营方式上的封闭性，分散农户小而全的生产经营方式，排斥社会化和专业化生产；四是商品交换上的滞后性，农产品卖难与抢购并存，多数农户生产的大路产品过剩、畅销产品短缺；五是比较利益上的制约性，大多农户一般处于产中的原料产品生产，农民收益低，农业生产发展缺乏后劲。总的看，目前我国农产品流通市场体系不健全、不完善，不仅直接影响到农民增收和农村消费的增长，而且成为制约国内市场需求扩大的一大瓶颈。

    综上所述，我国在当前和今后一个相当长的时期，继续深化农村经济体制改革，再造农村市场经济的微观基础，仍然是一项繁重而艰巨的任务。

    二、农村基层民主化进程中所遇到的几个重大难题透视

 

    农村改革以前，我国建立了一个全面渗透到穷乡僻壤的庞大国家机器——人民公社体制，它既是一种“无所不能、无所不管”的全能型政府组织，又是一种“国家财政不负担的，靠集体自己养活自己的，一切听命于国家计划的劳动组织”[19](p200)，具有很强的资源汲取能力。尤其是“国家政治权力渗透到农民家庭中，家庭的内部关系、生育、子女教育、婚姻、老人赡养、生产乃至消费等等，都受到公社规范的制约”[20](p377)。截止1978年底，全国农村人民公社6.5万多个，拥有国家干部150万人左右，生产大队70万多个，拥有半脱产性质的农民干部600万人左右，生产队600万多个，拥有不脱产性质的农民干部3500万人左右。这三项合计起来约有4250万名农村基层干部，几乎相当于一个欧洲国家的人口总和，但其行政经费支出却只占全国的5%左右[21](p161)。因此，在人民公社时期，“农村集体经济的绝大部分都控制在公社、大队、生产队手中，其生产剩余除了分配给农民必需的生活资料外，其余都掌握在集体手中，农民负担问题也就被隐蔽在公有制里了”[22]。这样一种农村基层行政管理体制是无法维持长久的，即“权力永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的发展”[23](p305)。所以，我国实行农村改革以后，废除了人民公社的旧体制，开始建构“乡政”与“村治”二元分离的基层社会管理新体制。

    （一）   关于乡镇基层政府的建立与改革

    党的十一届三中全会以后，随着农村经济体制的改革，我国过去的“政社合一”人民公社体制失去了权威基础，“无法容忍新兴的社会力量，无法协调和统帅整个农村社会”[24]（p211），“造成农村一部分社队基层组织涣散，甚至陷于瘫痪、半瘫痪状态，致使许多事情无人负责，不良现象滋长蔓延”（p853）。1982年12月，五届全国人大通过了修改后的《中华人民共和国宪法》，其中第95条规定：“乡、民族乡、镇是我国最基层的行政区域，设立人民代表大会和人民政府”（p1060）。1983年10月，中共中央、国务院正式发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求“尽快改变党不管党、政不管政和政企不分的状况”（p867）。到1985年春，全国共建立了79306个乡、3144个民族乡、9140个镇和948628个村民委员会、588多万个村民组。至此，在我国延续了26年的人民公社体制终于退出了历史舞台！

    但是，我国在计划体制下长期形成的“政党政治”与“政府政治”互相交叉、“国家行政权”与“基层自治权”互相渗透、“条条垂直管理”与“块块统一领导”互相分割、“事权”与“财权”互相脱节等等一系列历史遗留问题并没有得到根本解决。因此，直到1986年下半年，“有些地方党政不分、政企不分的现象依然存在，少数地方乡政府还没有完全起到一级政权的作用”[25]（p83）。于是，从上世纪80年代中后期以来，我国乡镇一级的“政府再造”活动相当频繁，其主要特征是“撤乡并镇、减人、减事、减支”。究其根源就在于，“我国是一个由中央、省、市（地级）、县（市）、乡（镇）5级政府构成的行政体系，政府任务会逐步增多，越是到了最低一级的乡镇时，政府任务和目标呈几何级数增加。这就使得乡镇政府成为一个面对上级、且主要完成上级任务的机构”[26]。所以，随着乡镇行政建制规模的不断扩大，基层社会治理成本却是有增无减。比如从1986年到1996年，我国乡镇数量由91138个减少到43112个，行政村数量由94万多个减少到74万个，村干部总人数由455.9万人减少到259.2万人。而截止到2005年底，全国乡镇总数仅为35473个，又比1996年减少了接近1万个，平均每天撤并４个乡镇。若照此发展下去，预计到2010年全国乡镇数量将减少为3万个左右，“如此大规模的乡镇精简并没有产生激烈的社会震荡，乡镇改革可与包产到户、乡镇企业一起并称为农村改革的三大奇迹”[27]（p609）。然而，到2002年底，全国乡镇一级需要农民出钱养活的人员多达1316.2万人，平均每68个农民就要养活1名干部，因机构臃肿给农民造成的经济负担大约在40%左右[28]。据农业部1999年的调查数据显示，全国乡镇一级负债总额为1776亿元，平均每个乡镇负债408万元；村一级负债总额为1483亿元，平均每个村负债21万元， 9亿农民人均负债务达到374元[29]。另据有关专家估计，目前这一数字可能已增至8000～10000亿元。可见，目前我国乡镇一级并没有真正建设成为密切联系群众、全心全意为人民服务，并且能够有效地领导和管理本行政区域的政治、经济、文化和各项事务的有活力、有权威、高效能的地方基层政府组织。因此，“在市场经济条件下，按照公共行政原则，乡镇政府应该履行哪些职责，如何有效地发挥作用，已经成为一个重大课题”。

    （二）关于村民自治制度的建立与发展

    中国13亿人口中就有9亿多农民，实行村民自治制度既是扩大基层民主政治的需要，又是让农民当家作主的有效实现形式。1980年，广西河池地区宜山、罗城两县农民自发建立了一种全新的基层组织形式——村民委员会，其最初的功能只是协助乡政府维护社会治安和集体水利设施，后来逐渐扩大到村民对农村社区政治、经济、文化和社会生活多方面事务的自我管理，最终演化成了一种基层群众性自治组织。此后，四川、河南、安徽、山东等地也陆续出现了类似的组织形式。1982年12月修改后的《宪法》第110条规定：“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”。此后，全国各地农村有计划、有步骤地推行村民自治。1987年10月，党的十三大报告中进一步提出了，“要充分发挥基层群众性自治组织的作用，逐步做到群众的事情由群众自己依法去办”。同年11月，六届全国人大常委会第23次会议通过了《村民委员会组织法（试行）》，它标志着我国实行“村民自治”进入了制度化运作的阶段。1998年11月，九届全国人大常委会第5次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，又标志着我国农民依法直接行使民主权利成为一项基本制度。我国9亿多农民实行自治，其规模之大、范围之广、涉及人数之多，这在中国历史上乃至世界历史上都是从来没有过的。

    但是，目前我国乡镇一级既有党委、人大、政府、政协、纪委、武装部、共青团、妇联会、工会等各种组织体系，又有经济工作、政治工作、文化工作、社会工作等多个方面的内容，如何处理好“乡政”与“村治”的关系是一大难题。尤其是全面取消农业税后，不少地方普遍存在着“甩包袱”的思想，主要是通过“管人、管账、管工资”的办法，进一步强化了对村级组织的行政管制，村一级干部“公职化”的倾向日趋明显，由此将会动摇村民自治制度的存在基础。因为，当地方政府利益与农民群众利益发生矛盾冲突时，村级自治组织不仅难以代表和维护农民的利益，甚至有时会侵犯农民的利益。与此同时，我国下一步将全面推行“村财乡管”和“乡财县管”体制，“村民自治”一旦失去其经济基础，势必会变成一种“空壳民主”。近年来，我国一些农村已经出现了宗族势力或黑社会组织扰乱村民委员会选举的现象，继续推进村民自治制度正面临着严峻的考验：“一是否定党的领导，使村民自治工作放任自流；二是党的组织不尊重法律规定的村民的民主权利和村委会的职权，包办代替”[11](p132)。总的看，目前我国农村上层建筑领域的改革严重滞后，与经济基础不相适应的矛盾日益突出，主要存在两大问题：一是乡村基层管理体制改革不适应农村生产力发展的要求；二是农村公共产品供给体制不适应保障9亿农民公共服务的需要。

    三、我国下一步如何再造农村市场经济的微观基础和基层民主权威

 

    我国农村综合改革的根本目的就是调整不适应生产力发展的农村生产关系和上层建筑的某些环节，为社会主义新农村建设提供体制保障、财力支持和动力源泉，不断增强农村发展的内部活力，不断扩大基层民主政治建设。它不仅涉及经济领域的改革，而且涉及政治、社会、文化等领域的改革，是一项重大的制度创新和社会变革。下一步，必须坚持“整体推进”和“重点突破”相结合的原则，全面深化农村经济体制、政治体制、文化体制和社会管理体制的综合改革，重点是推进农地产权制度改革、农村金融体制改革、农业科技推广体制改革、乡镇政府机构改革、农村义务教育体制改革和县乡财政管理体制改革，再造农村市场经济的微观基础和基层民主权威。

    首先，要恢复建国初期已经确立的复合型土地产权制度。

    新中国成立初期，我国确立起了一种“耕地农有、公益性土地国有”二元复合型土地产权制度。它的最大特点是国家依法保护农民的私有土地财产权，农村土地可以自由转让、处置、抵押、继承等。但是，进入农业合作化和人民公社时期，国家却把农民刚刚获得的土地所有权重新收回去，造成了村落之间的土地边界模糊不清。这种农村集体土地所有制延续至今，不仅造成了资源配置的效率低下，而且造成了地方政府“通过把土地所有权转化为（交给国家）的地租，即资本通过迂回的办法占有了它不可能直接拿到手的东西”（马克思语）。自改革开放以来，农村土地问题一直成为政府与农民争夺利益的矛盾焦点。从世界范围来看，当今绝大多数国家都是实行土地私有制，而非耕地资源一般属于国有。但据1996年中国土地资源普查的数据显示，全国国有土地面积占53.17% ，农村集体土地面积占46.18% ，尚未确定权属的土地面积占0.65%。因此，下一步要让市场机制在资源配置中发挥基础性作用，必须彻底打破国家对一级土地市场的垄断，让地方政府退出二级土地市场的经营活动，赋予农民永久的土地使用权和土地财产权。只有综合运用法律的、经济的、行政的宏观调控手段，才能从根本上保护好中华民族赖以生存的土地资源，真正维护好9亿农民的根本利益。建立现代的土地产权制度是农村市场经济体制创建的基础和前提，它具体由四项基本制度构成：一是土地产权界定制度，二是土地产权配置制度，三是土地产权运营制度，四是土地产权保护制度。其中，产权界定是基础，产权配置是核心，产权运营是手段，产权法律保护是制度保障。

    其次，要建立以农村合作信用社为主体，国家商业银行和政策性金融机构分工协作，民间借贷为补充的农村金融体制和运行机制。

    目前，我国农村金融组织功能混乱，服务项目单一，利益矛盾加剧，单靠国家“花钱买机制”并不能解决根本问题。事实上，许多经济学家通过对世界发展中国家金融实践的实证研究后发现，国家正规金融机构对农户提供金融服务的覆盖面往往不足20%，而其余的大量融资活动是靠民间非正规金融组织来完成的。与“官办银行”或“准官方金融”机构相比，民间融资渠道具有明显的特征：一是社区性，即民间金融活动发生于农村社区，主要是基于一定的地缘、血缘、业缘关系而成立的；二是人格性，即交易活动建立在对双方信息充分掌握的基础之上，其经济行为已经在一定程度上人格化了；三是分散性，即民间金融发生于数以亿计的农户之间，交易频率高，金额小，高度分散；四是层次性，即经济落后地区以民间借贷为主，经济发达地区已出现了较为规范的民间金融组织，民间金融与农村经济发展相呼应，层次分明；五是灵活性，即民间金融具有办理借贷手续简便、成本低、风险系数小等优点。总之，农村民间金融滋生于我国从计划经济体制向市场经济体制转轨的过渡时期，是地区经济不均衡发展和国家金融制度不健全、不完善的必然产物，表现出了顽强的生命力。据粗略估计，目前全国农村地区放“高利贷”的资金总规模可能达到8000亿元至14000亿元左右，约有50%～65%的农户获得了非正规金融组织的贷款，其中通过民间借款的比例已经超过70%以上。尤其是在经济较为发达的东南沿海地区，民间融资甚至把国有银行从经济活动中排挤出局，比如浙江温州的苍南县人口仅为120万人，目前至少有60亿元地下资金在流动，大大高于正规金融机构的贷款额度。可以肯定地说，在可以预期的将来，不管政府和有关部门采取何种措施，民间金融活动都将会继续顽强的存在下去。下一步，我国可考虑放宽对国内外资本流向农村金融市场的准入领域，积极引导和鼓励民营经济进入农村金融市场，促进民营小额信贷银行、合作银行、私人银行等多种金融组织形式的发展，创造各类金融市场主体公平竞争的宏观体制环境，增加对农村多元化、多层次、多样化的金融服务供给。近期，我国可优先考虑把农村信用合作社改造成真正的民间融资机构，把它纳入到国家金融监管体系。

    最后，要加快推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为核心的综合改革。

    近30年来，我国的“纵向权力”调整从一开始就隐含着“行政性分权”与“经济性分权”的内在矛盾和利益冲突，最终“地区”一级逐渐演变成一种“实体型政府”，其工作重心已转向城市发展和市政建设；“县”一级过去是融行政、财政、议事、决策、司法于一体的功能较为完备的强势政府，现在竟然变成了一种“双重衙门体制”；“乡镇”一级长期处于责任大、权力小、功能弱、效率低的被动施政状态，已经陷入了一种“有政无财、人多无事做”的尴尬局面；“村”一级自治组织既不是行政主体，又缺乏必要的财力保障，基本处于一种行政和财政双重压力下的“紧约束”状态，致使其在代理国家利益与行使农民自治权利方面的功能不断弱化、虚化、甚至异化[30]。下一步，我国应按照“撤消地区一级，强化县一级，精简乡一级，充实村一级”四级连动的整体改革思路[31]，重新整合农村现有的公共行政资源，建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的农村基层行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度，政府保障的农民义务教育体制，不断加强和扩大基层民主政治，全面推进新农村建设。当务之急是要解决乡村基层组织“有人管事、有钱办事、有章理事”的问题，进一步加强和巩固党在农村的执政地位。考虑乡镇政府职能转变的问题，要从取消农业税后的现实情况和广大农民群众的愿望出发，重点强化三个方面的职能：一是为农村经济发展创造环境，包括稳定农村基本经营制度，维护农民的市场主体地位和权益，加强对农村市场的监管，组织农村基础设施建设，完善农业社会化服务体系；二是为农民提供，2006，（18）：1～9.

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