地方政府变革的动力机制分析：对河南省三次乡

【摘  要】我国乡镇机构改革的动力源自于农村经济体制改革的不断深入和实行村民自治的巨大进步，尤其是近年来全面开展农村税费改革的强有力。但在具体操作上，它不仅涉及乡镇工作人员的去留问题，而且还涉及地方政府之间合理分摊改革成本的问题。因此，推进乡镇机构改革必须统筹考虑各方利益主体的关系协调，着力解决改革中引发的各种复杂矛盾和问题，从而形成有效整合、协调一致的合作型博弈机制。

   【关键词】乡镇机构改革；动力机制；合作型博弈；农村综合改革

   自改革开放以来，我国农村行政管理体制大体经历了4次较大的变革，即1980年至1985年进行“社改乡”和建构“乡政村治”新体制；1986年至1989年进行撤并乡镇和推广实行村民自治；1990年至1997年进行县乡综合改革试点和建立健全农业社会化服务体系；1998年至今重点进行农村税费改革和推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制为主要内容的农村综合改革[1]。总体而言，我国乡镇机构改革的动力源来自于农村经济体制改革的不断深入和实行村民自治的巨大进步，尤其是近年来全面开展农村税费改革的强有力推动。但在具体操作上，它不仅涉及一个地方几十万名乡镇工作人员的去留问题，而且还涉及省、市、县、乡四级政府之间合理分摊改革成本的问题。因此，当前我国乡镇机构改革成功与否的关键在于，必须坚持权责一致、精简效能、配套改革、分类指导、稳步推进的基本原则，统筹考虑各方利益主体之间的关系协调，着力解决改革中所引发的各种复杂矛盾和问题，从而形成有效整合、协调一致的合作型博弈机制。本文通过对河南省于1998年、2001年和2005年下半年分别进行的三轮乡镇机构改革的系统分析和实证研究，进一步证实了这个理论命题的成立。

   河南省是中国第一人口大省，也是典型的农业大省，全省总人口为9600万人，其中农民人口就有7300多万人，“三农”问题显得尤为突出。截止1998年底，河南省乡镇总数为2137个，行政村总数为4.9万个，村民组总数为40.46万个，全省农村基层管理人员多达150万人，平均每年支出经费都在100亿元左右 。最近七八年来，河南省基于缓解地方财政短缺的压力和减轻农民负担的考虑，于1998年、2001年和2005年下半年分别进行了三轮乡镇机构改革。在前二轮改革中，由于省委、省政府没有制定出台相关的配套措施，造成了省、市、县、乡四级政府之间互相推脱分摊改革成本的责任，许多乡镇主要领导和一般工作人员也不能主动配合，其结果是变成了虎头蛇尾的改革；而在第三轮改革中，省委、省政府进一步强化了各项配套措施的跟进，兼顾各方利益主体之间的关系协调和对乡镇机构改革的承受能力，仅用3个多月全省撤并乡镇236个，合并各类事业站所3117个，精简乡镇领导职数接近三分之一，清退乡镇临时人员20551人，分流乡镇超编人员170022人，平均每年可为地方财政减少行政经费支出高达20亿元左右。本文重点从分析改革动力机制入手，试图从河南省三轮乡镇机构改革成败得失中总结出带有规律性的一些东西。

   一、河南省前两轮乡镇机构改革失败的原因分析

   河南省第一轮乡镇机构改革从1998年12月开始，直到1999年底才草草结束。这次改革的重点是精简机构和分流人员，其主要政策依据是十五届三中全会作出的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中提出了，“乡镇政府要切实转变职能，精简机构，裁减冗员。目前先要坚决把不在编人员精简下来，做到依法行政，规范管理”(p20)。为此，河南省委、省政府于1998年12月制定出台了《关于在全省开展乡镇机构改革的实施方案》》（以下简称《方案》），由此拉开了第一轮乡镇机构改革的帏幕。当时，我在豫南大别山区某镇担任党委书记，直接参与了这次乡镇机构改革的全过程，现在回想起来仍记忆犹新。

   该《方案》规定，全省乡镇机构统一设置为五大办公室（即党政综合办公室、农林水办公室、财经办公室、社会事务办公室、科教文卫办公室）；乡镇“七所八站”一律改成服务中心；统一核定乡镇编制人数，坚决清退临时聘用人员和分流超编人员。但在具体操作上，省里对如何解决乡镇合并后债务的分割问题，如何解决乡镇超编正副科级干部的待遇问题，如何解决乡镇工作人员的竞争上岗问题，如何解决乡镇辞退人员和分流人员的补偿问题，如何解决乡镇新分配大中专毕业生和复员退伍军人的安置问题，如何解决县乡机构的衔接问题，如何划分县乡之间“事权”与“财权”的关系问题等等，都没有制定相应的配套政策措施。因此，当省里《方案》下发后，大多市、县一直拖延到1999年下半年才召开会议贯彻落实。尤其是乡镇一级普遍处于一种等待观望的状态，有的乡镇干脆把原有内设机构牌子换一下，上报的分流人员和辞退人员工资花名册也是假的。事实上，所谓的“分流人员”，仍然是分而不流，流而未走，工作照样干，工资照样拿，一个人也没有减少。但到了2000年3月，河南官方媒体居然报道称：“在这次乡镇机构改革中，全省共精简乡镇富余人员达到10万余人，每年可为农民群众减轻负担8亿元”（即所谓的“河南十万乡官大裁员”）。仅仅时隔一年，河南官方媒体又报道称：“据财政厅测算，全省现有乡镇2130个，村委会48900个，村民小组接近40万个，其中需要财政供养者有110万人，需要农民直接负担者有63万人。全省实行税费改革后，乡级财政收入每年将减少84.54亿元，村级集体收入每年将减少23.1亿元。这两笔巨额的资金缺口将主要通过上级财政转移支付、精简乡镇机构、压缩富余人员和调整财政支出结构等方式来消化”。由此不难看出，河南省第一轮乡镇机构改革是流于形式而没有取得任何实际效果。

   那么，为什么会出现这样一种改革结果呢？首先，从这次改革的政治大背景上看，由于当时我国政府机构改革的重点主要集中在国务院和省一级，而对于市、县、乡三级政府机构如何改革还没有作出统一部署。这样单凭一个省去推动乡镇机构改革，地方各级政府之间是很难达成一致行动的。尤其是清退乡镇临时聘用人员和分流乡镇超编人员，大都是县乡领导干部的家属、子女或亲戚，而乡镇分配的大中专毕业生和复员退伍军人又是按国家人事政策统一安置的。在这种情况下，“让谁走，不让谁走？”对于乡镇现任领导来说简直比登天还难。如果来真的，不仅会得罪“圈子内的人”（指乡镇临时聘用人员），而且会得罪“体制内的人”（指乡镇超编人员），可以说是“两头做人都难”；如果来硬的，一旦失去了群众基础，势必将危及个人的政治前途，稍有闪失很可能引发集体上访等社会不安定因素，到头来又将受到“一票否决”。可见，在河南省第一轮乡镇机构改革过程中，县、乡承担的政治风险远比省、市要大。当上级组织把自身能够解决或不愿意解决的复杂矛盾和问题强行推卸给基层政府解决时，这种改革就失去了内在原动力。其次，从这次改革的经济动因上看，尽管河南省委、省政府希望通过精简乡镇机构和分流富余人员，达到缓解基层政府财政压力和减轻农民负担的目的，但由于中央财政转移支付没有跟上，省级财政又不会轻易去改变各级地方政府“财政基数包干、超收比例分成”的分配格局，更何况这时乡镇一级承担着全省农村义务教育经费支出80%左右，而村一级管理费支出则全部由农民负担。可以说，正是由于省、市、县、乡四级政府互相推脱分摊改革成本的责任，结果造成了各方利益主体之间分散决策，重复博弈，其结果是缺乏协调一致的行动，最终导致了第一轮乡镇机构改革的失败。总之，如果当乡镇机构改革的时机还不够成熟时就急于去推行，那么很可能会成为“早产儿”。正如邓小平同志多次指出的，“政治体制改革要分步骤、有领导、有秩序地进行”(p252)，“没有这一条，就是乱哄哄，各行其是，怎么行呢？”(p277)

   河南省第二轮乡镇机构改革虽然来势较猛，但不到一个月就“中途夭折”了。这次改革的政治大背景是，自1998年以来进行的中央和国家机关以及省级党政机关机构改革已基本结束。2001年2月2日至3日，全国市县乡机构改革工作会议在北京召开，中央提出要确保市县乡行政编制总数精简20％。2001年2月17日至19日，全国农村税费改革试点工作会议在安徽省召开，国务院要求全国20个省份（其中包括河南省）全面推开农村税费改革试点工作。

   于是，2001年3月21日至23日，河南省委、省政府在郑州召开了“全省农村税费改革工作会议”和“全省市县乡机构改革工作会议”，提出了“这次市县乡行政编制精简比例为24.6%。这是硬任务，硬指标，也是一条硬杠杠。各级都要建立严格的工作责任制，层层有任务，一级抓一级，在改革的每一个步骤、每一个环节上，都要制定出切实可行的配套措施和应急处理办法。要把撤并乡镇、农村税费改革、事业单位改革结合起来进行，重点是规范乡镇机构设置，减少机构和人员编制，妥善安置超编人员，坚决清退各类临时聘用人员。同时要保证在5月底以前完成任务”。这充分表明河南省委决策者对市县乡机构改革工作的态度坚决、决心很大。然而，正当全省上下紧锣密鼓、层层发动、准备大干一场的节骨眼上，国务院办公厅于2001年4月25日下发了《关于2001年农村税费改革试点工作有关问题的紧急通知》，要求各地“不得启动农村税费改革全面试点”。2001年4月下旬，河南省农村税费改革试点工作和市县乡机构改革工作被迫停止进行。这进一步说明了，当外部不确定因素增多时，进行乡镇机构改革是很难取得成功的。因为，在“强势集团”与“弱势群体”之间进行的利益博弈，“受损者”往往都是基层政府和广大农民群众。

   二、河南省第三轮乡镇机构改革成功的动力机制

   2005年9月9日到12月底，河南省进行了第三轮乡镇机构改革。若与前两轮改革相比，这次改革的难度明显增大了。据省编制办公布的一组数据显示，“截止2004年底，全省有2100个乡镇，编制总数为16.21万人，实有工作人员为30.23万人，平均每个乡镇超编63.3人，超编幅度为86.5%。其中超编200人以上的有60多个乡镇，个别乡镇甚至超编三四百人，最多的竟然超编400多人。此外，全省还有乡镇临时聘用人员1.25万人”。而目前河南地方财政收入仅为537.5亿元，财政总支出竟然高达1115.5亿元，2005年中央财政转移支付给该省的资金接近600亿元。尤其是全省县一级财政总收入为201.9亿元，其中有2/3的县人均财力在1.2万元以下，有的县还不足1万元，平均每个县资金缺口都在1亿元左右。此外，全省乡镇一级负债总额为95亿元，平均每个乡镇负债为489万元，其中负债在1000万元以上的有179个乡镇，负债最多的超过了5000万元[11]。因此，当新上任的河南省委书记徐光春同志宣布“从2005年1月1日起免征农业税”时，党中央、国务院着实捏一把汗。所以，河南省委、省政府主要领导在“全省深化和完善乡镇机构改革工作电视电话会议”上讲话时首次使用了“各级党政主要领导都是第一责任人”、“确保全省乡镇机构编制5年内只减不增和保持社会稳定这两条底线”、“无情改革、有情操作”、“不留过渡期，不得拖延”、“2005年底前必须保证完成任务”等词语，掀起了一场声势浩大且牵扯到撤并乡镇、精简机构、分流人员的乡镇机构大改革。

   试问，河南省为什么会在短短3个月内就把影响全省乡镇机构改革的各种有利因素或不利因素有效整合起来，最终形成了协调互动的合作型博弈机制呢？

   首先，这次改革的时机选择十分恰当，既符合当前我国正在开展以乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制为主要内容的农村综合改革试点工作的总体部署，又符合当前河南农村工作面临的实际困难和问题。譬如，农业税取消后，乡镇的功能、任务、范围都发生了新的变化，迫切需要对乡镇政府职能进行重新定位，并对乡镇的机构设置和人员编制进行相应的改革与调整，建立与社会主义市场经济体制相适应的行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制，不断提高基层社会管理和公共服务水平。再如，2005年河南省全部减免农业税后，给各级地方政府财政带来了29亿元的资金缺口，除了中央财政决定补给该省的18个亿之外，省级财政还需要自身消化10.8亿元，乡镇基层财政一分钱也不用承担。因此，河南省农业税取消后解决基层运转经费困难有两种选择途径：一是通过调整省以下财政分配体制和加大财政转移支付力度来弥补资金“空缺”，二是通过进行乡镇机构改革来压缩基层政府经费支出。很显然，选择第二种方案是与省级政府自身利益目标最为吻合的解决途径。因此，当中央和省级财政承担了农村税费改革和乡镇机构改革的成本时，省、市、县、乡四级政府之间的利益关系就比较容易协调了。总之，河南省第三轮乡镇机构改革的原动力来自于各级地方政府内部，其突出特点是省委、省政府唱主导，省、市、县、乡四级连动，原来的分散决策、重复博弈变成了有效整合、合作博弈。

   其次，为了确保这次乡镇机构改革顺利进行，河南省委、省政府进行了精心准备和周密部署，制定出台了《关于深化和完善全省乡镇机构改革的实施意见》（豫发[2005]17号文件）和《关于河南省乡镇机构改革有关财政及社会保障政策的通知》及《河南省撤并乡镇工作的实施意见》、《河南省乡镇机构改革人员分流工作的实施办法》等，不仅提出了乡镇机构改革的指导思想、基本原则、目标任务和主要内容，而且出台了一系列“含金量”较高的奖励措施，甚至把很多细节问题都考虑进去了。譬如，（1）关于部分乡镇撤并，省里规定：平原、丘陵地区原则上不保留3万人以下的乡镇，山区原则上不保留面积不足100平方公里、人口不足2万人的乡镇。每撤并1个乡镇，省财政一次性向县级财政补贴50万元。郑州市又规定：每撤并1个乡镇，市财政再向县级财政追加30万元补助。（2）关于乡镇机构设置，省里规定：乡镇党政机关只设3个综合性办事机构，名称统一规范为:党政办公室、社会事务办公室、经济发展办公室。在党政办公室挂社会治安综合治理办公室牌子，在社会事务办公室挂计划生育办公室牌子。乡镇事业单位统一设置为6个，名称统一规范为:农村经济发展服务中心、村镇建设发展服务中心、文化事业发展服务中心、计划生育服务中心、财税所、民政与劳动保障所。乡镇群团机构按各自的组织章程相应设置。（3）关于乡镇领导职数配备，省里规定：乡镇领导职数从原来的9至12名减少至7至9名，实行党政交叉任职。精简下来的乡镇领导干部，作为过渡可保留原职级待遇，实行高职低配。（4）关于乡镇人员编制核定，省里规定：人口在4万人以下的乡镇，机关行政编制核定为24名，事业编制核定为40名；人口在4至5万人的乡镇，机关行政编制核定为27名，事业编制核定为43名；人口在5万人以上的乡镇，机关行政编制核定为30名，事业编制核定为46名。乡镇行政和事业编制，由省一级实行宏观管理和总量控制，乡镇领导职数一经确定不得改变。建立和完善机构编制管理台账，实行编制实名制管理和机构编制审核通知单制度。乡镇行政机关、事业单位满编后，一律不准添加新的工作人员；乡镇领导干部调整交流的，必须在编制内和职数内进行。乡镇行政机关和事业单位的编制内人员工资，由县级财政部门实行统一发放。（5）关于乡镇分流人员，省里规定：每分流1名财政全供人员，省财政一次性补助县财政5000元；每分流1名财政差供人员，省财政一次性补助县财政3000元。同时，对男满55周岁、女满50周岁且工作年限满20年的，或工作年限满30年的，可办理提前退休手续，享受退休人员待遇；乡镇行政机关正式在职人员、依照公务员管理的人员，分流后未就业的，退出编制序列后，每月按本人2005年国家规定工资标准的70％发放基本生活费；乡镇机关正式在职人员，本人自愿、经批准辞去公职自谋职业的，可视其工作年限一次性发给辞职费；乡镇事业单位分流的正式在职人员，退出事业编制序列，可纳入企业职工基本养老保险，建立养老保险关系，从1995年1月起补建基本养老保险个人账户，以1995年以来的档案工资为交费基数，按11％的比例补缴个人账户资金，退休时按企业办法计发基本养老保险金；乡镇事业单位正式人员，自愿辞去公职并与单位办理解除人事劳动关系手续的，既可以参加企业职工养老保险，也可比照有关规定，给予一次性补偿；未就业的乡镇行政事业单位分流人员，可比照国家和我省有关规定，享受国有企业下岗职工再就业优惠政策；乡镇机构改革分流人员符合申领失业保险条件的，可向当地失业保险经办机构申请享受失业保险金及其他失业保险待遇等等。（6）关于清退非正式人员，省里规定：凡是乡镇临时借调、临时聘用的人员；凡是没有经过组织、人事、编制、财政、劳动保障部门办理正式手续的人员；凡是持假身份、假证明、假手续等弄虚作假的人员；一律清退，并张榜公布。乡镇正式人员必须按照公开、公平、公正的原则，竞争上岗。上岗人员和分流人员必须公示。分流人员必须脱岗，不能与在职人员混岗、轮流上岗，严禁编制混用、轮岗分流。可以说，正是由于上述配套政策措施严密、细致、得力，保证了这次乡镇机构改革的成功。

   第四，乡镇机构改革的根本问题在于合理划分县乡之间的“事权”与“财权”关系，切实加强基层社会管理和公共服务职能，更好地适应社会主义新农村建设的实际需要。为此，河南省委、省政府在这次改革中，着重强调把乡镇工作从过去直接办企业、抓生产经营、催收催种、收费罚款等繁琐事务中解脱出来，转向典型示范引导、提供政策服务、营造发展环境和维护社会稳定上来。同时规定：凡是法律、法规和有关规范性文件明确规定由县级政府部门承担的职责，一律不准转交给乡镇政府；确需乡镇政府配合的，应明确权利与义务的关系，赋予乡镇相应的办事权限，并提供必要的财力保障。上级主管部门不得以项目、资金、评比、检查、达标等手段，干预下级的机构设置、职能配置和人员编制核定，不得要求上下级机构一一对应；凡是由部门下发文件和召开会议擅自规定机构编制事项的，一律宣布无效；凡不是由中央和省委确定的“一票否决”项目和达标升级评比活动一律取消，需要保留的也不准随意扩大评比检查的内容和范围。

   第四，这次改革与前两轮改革相比，其最大的特点是省委、省政府开始就拿出了“杀手锏”——各地在完成乡镇机构改革任务前，市、县、乡 “一把手”不做调整，党政主要领导必须亲临第一线指挥，一级抓一级，实行目标责任制管理，并把乡镇机构改革工作纳入领导干部个人政绩档案，严明纪律，通报批评。这样就克服了以往存在的“上推下不动、干打雷不下雨”的被动工作局面。许多县乡领导也反映说：“这3个多月就好像是打了一场战役！”

   为了防止出现乡镇机构改革后的“反弹现象”，河南省委、省政府日前又作出规定：乡镇行政和事业编制实行全省统一管理和总量控制，建立乡镇机构编制台帐制度，实行乡镇编制人员实名制管理和机构编制审核通知单制度。通过建立和完善乡镇机构编制管理与县级财政预算管理相配套的约束机制，进一步巩固和提高这次乡镇机构改革的成果。

   三、结论与启示

   河南省三轮乡镇机构改革的成败得失告诉我们，不管是进行乡镇机构改革，还是进行其他层级的政府机构改革，其成功与否的关键取决于各方利益主体之间的关系协调，并且形成一种有效整合、协调互动的合作型博弈机制。下一步，我国将重点进行市、县、乡机构综合改革，为防止出现低效率的重复博弈现象，建议建议党中央、国务院直接领导这项复杂而艰巨的系统工程，省一级则具体负责组织实施。其实，这个问题早在上世纪90年代初期就暴露出来了，但时至今日仍然没有得到根本解决。如在1990年代初期，时任山东省委书记的梁步庭同志曾经指出，“全面的政治体制改革，必须要按照中央的统一部署来进行，局部改革必然会出现新的矛盾和问题，这一点不能忽略。往往会出现这样的情况：改革方向是对的，但如果不及时发现和解决新矛盾、新问题，等它们积累多了，就容易走回头路”[12]。1993年9月17日，万里同志与中央分管农业工作的负责人谈话时也指出，“深化农村政治体制改革，需要自上而下的总体规划，也需要自下而上的创造。但解决农村中存在的问题，涉及一些部门和个人的既得利益，没有权威的决定，不抓紧检查，就难以奏效”[13]（p631～636）。因此，我们应当统筹考虑市县乡机构综合改革，尽量避免和压缩政府机构改革的“博弈空间”。

   种种迹象表明，当前我国政府机构改革的最大阻力来自于各级政府内部的“既得利益”，除非万不得已几乎没有哪一级政府愿意首先“拿自己开刀”。但迄今为止，我国政府机构改革的路径设计“要么是先从国务院下手，要么是先从底层突破”，这等于是把市、县两级的改革“重头戏”给漏掉了。据财政部一项研究报告显示，目前省一级行政经费支出每年不少于3630亿元，占地方财政支出比例为38.9%；地区一级每年行政经费支出约为1715亿元，占地方财政支出比例为18.4%；县一级每年行政经费支出约在2700亿元，占地方财政支出比例为28.9%；乡镇一级每年行政经费支出约在1280亿元，占地方财政支出比例为13.7%[14]。即使从降低行政成本的角度考虑，我们也应当把市、县政府机构改革作为重点和突破口。否则，如果简单地寄希望于从基层行政体制改革入手去寻求突破，那么就可能出现“你提倡放权，他那里收权，你有什么办法？”(p164)因此，“从这个角度来讲，我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革” (p118)。当然，防范和规避各方利益主体分散决策、重复博弈的关键在于能否把政府机构改革的“政治成本”与“经济成本”统一起来，并且选择合理分摊改革成本的适当方式。只有这样，才能把多元的、离散的潜在改革因素转化为一体的、内聚的现实改革力量。这正是我国政府体制改革中多年来都想解决而至今尚未得到根本解决的一道大难题。

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