建设新农村背景下优先发展小城镇的政策建议

　　[摘要] 在新农村建设的总体部署中,应把优先发展小城镇作为重要抓手,采取有效政策和措施加强小城镇的建设、发展,以便更好发挥统筹城乡发展的功能。
[关键词] 建设新农村; 发展小城镇; 政策建议
小城镇是“三农”工作的物质载体,是农村精神文明建设的示范点,是亿万农民安居乐业的家园,直接体现着农村经济社会文化、生态环境状况、农村面貌、农民生活乃至农村文明的总体水平。在建设新农村这个大背景下,建议把优先发展小城镇作为重要抓手,稳定数量,提高质量,先抓点,后推线,再扩面。总的原则是32个字:突出重点,示范引路;规划先行,因地制宜;政府支持,农民为主;创新机制,形成合力。要壮大小城镇人口规模,提升带动周边农村发展的能力,以便更好地发挥统筹城乡的功能,使真正可以加快发展的小城镇迅速成长。
一、支持全国重点镇,发挥以点带面示范效应
2004年2月,建设部等六部委从2万多个建制镇中确定了1887个全国重点镇。选择结果无疑证明它们在各地经济社会发展中的特殊地位和作用,也表明其在“质量”上走在了全国小城镇发展的前列。应当强调的是,重点镇是小城镇衔接大中小城市形成战略布局的重要节点,必须在不同地区的发展格局中明确重点镇的战略地位和作用,努力达到抓好一个点、带动一个面、影响一大片的效果。
在对重点镇的扶持上,国家开发银行优先对全国169个小城镇提供信贷支持的探索,是实现党和政府发展目标、弥补体制落后和市场失灵的一种金融形式,为我国城镇化提供了示范和样板,为党和政府在更大范围内有效指导新农村建设提供了经验。
二、整合小城镇资源,形成城乡一体工作格局
小城镇发展需要按照综合协调、政策集成的要求,整合规划、建设、国土、农业、交通、水利、扶贫、卫生等各部门的资源,把环境整治、精神文明、农房规划、生态农业以及扶贫等职能工作加以统筹,形成合力,共同推进。在新农村建设的总体部署中,应坚定不移地加快小城镇发展,坚定不移地把优先发展小城镇作为重要抓手,推动从中央到地方把小城镇发展全面纳入支持“三农”的各类规划、计划,把有利于缩小城乡差距、繁荣小城镇经济作为制定经济社会政策的重要原则,形成城乡一体的工作格局和推进机制。
当前,特别应当重视小城镇发展的有关政策研究,加快小城镇发展由政府主导型向市场主导型的转变,充分发挥市场机制在资源配置中的基础作用,健全城乡资源良性互动的市场体系,促进小城镇加快发展。
三、重视小城镇规划,突出资源节约环境友好
规划在发展中居于龙头地位,小城镇发展离不开规划水平的提高。应当充分发挥规划的龙头作用,强化“科学规划”的理念,体现“因地制宜、节约用地、延续特色、简明适用”的原则。按照改造镇中村、合并小型村、缩减自然村、拆除空心村和节约村庄占地总量的要求,优化小城镇布局规划,合理布置生产、生活、生态空间,合理布置教育、医疗、文化等服务设施,并与小城镇外部的基础设施、生态环境、交通道路、产业园区、水利设施等专项规划相衔接。建议现有每年200亿元的村村通公路建设、农村电网改造、通讯建设放缓步伐,与小城镇整体规划相协调,以免通了公路、电网、通讯的村庄可能被撤并而造成浪费。从原则上来讲,小城镇规划管理重在解决地脉、人脉、文脉、经脉“四脉”问题。小城镇规划是不是成功,主要看人工建筑与自然风景是不是和谐地融合在一起。
四、加大小城镇投入,拓宽建设资金多种渠道
由于小城镇的经济基础薄弱,商业利润空间较小,单纯依靠市场的力量难以吸引足够的资金,应加大中央和地方财政相对集中地向小城镇基础设施投入,避免“雨打沙滩万点坑”。同时,本着“谁投资、谁受益”的原则,注意引导直接受益的农民对小城镇基础设施投资投劳,吸引各种社会资金参与小城镇基础设施建设,建立政府引导,农民和集体投入为主体,社会力量多方支持,合理、稳定和有效的小城镇建设资金投入机制。在条件成熟的地区,应积极争取国家政策性银行贷款,或采取BOT方式建设供排水、垃圾处理等公用设施;对公交、公共区域广告经营权等实施特许经营制度。
针对小城镇有关扶持资金不完备、不配套的情况,应当通过立法形式,按照城乡统筹发展和“多予、少取、放活”的方针,把国家支持小城镇建设、推进反哺与支持机制的资金逐步制度化。

五、完善小城镇功能,实现人居环境的逐步好转
要加快小城镇交通、通信、能源、供排水、园林绿化、环境保护等基础设施和科教文卫设施建设,构筑城乡一体的生活垃圾处理、供排水、公共交通等公共服务网络,促进城市基础设施向农村延伸、城市的公共服务向小城镇覆盖、城市的现代文明向小城镇辐射。
现在,越来越多的有识之士都呼吁,小城镇畜禽养殖污染、农药化肥污染、废水污染和工业“三废”污染等问题越来越严重,不仅直接影响城乡统筹发展,而且还严重威胁着城乡居民的身体健康。因此,研究制定小城镇污染控制技术方案和政策法规体系,是实现统筹城乡发展的当务之急。
六、繁荣小城镇经济,构建城乡互动产业格局
小城镇的核心问题还是经济发展,应立足当地资源条件、环境优势、人文特色等,继续调整农业结构,积极发展畜牧业,大力发展小城镇二、三产业特别是农产品加工业,壮大县域经济。
有必要指出的是,以内生比较优势为基础的竞争力培育正在成为小城镇,尤其是资源缺乏型小城镇发展的重要手段。根据自身条件、竞争环境、市场需求及变化趋势,通过知识学习、技术积累和人才培育,做出相应的战略性产业选择,可以帮助小城镇实现长期效益的最大化,形成小城镇的独特魅力和吸引力。从长远考虑,应当在小城镇构建合理的城乡生产力布局和产业结构框架,形成城乡互动的产业发展格局。一方面要引导乡镇企业把适合于在小城镇发展的产业和产品向小城镇集中;另一方面,城市要在加快产业升级的同时,把技术成熟、产品成型的劳动密集型、资源密集型产业,采取技术转移、设备转移、兼并联合、设立子公司或建立新厂等形式,向小城镇转移。
七、深化小城镇体制改革,促进经济与社会协调发展
政府管理体制改革是小城镇体制改革的中心环节,既涉及农村生产关系调整,也直接触及农村上层建筑变革。应加快职能转变,发挥好政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能,切实把小城镇政府的职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来,保证基层政权正常运转。应稳妥地推进以乡镇机构改革、农村义务教育体制改革、县乡财政管理体制改革为重点的综合配套改革;逐步建立与小城镇经济社会发展相适应的农村困难群众住房救助体系,探索农村宅基地有效流转方式,研究农村房屋产权登记与流通政策;完善小城镇公共设施投入与长效运行管理机制,推进村集体经济产权制度改革,资产变股权、农民当股东,确保农民带着资产进入小城镇,并享受集体资产的股权收益;加强农民职业教育和技能培训,在农民子女义务教育上,可以从9年制向12年制发展,延长3年的职业教育培训。
在小城镇执行国家土地政策问题上,应当完善土地承包政策,推进承包地使用权流转,确保进入小城镇农民的土地承包权益,解除进入小城镇的农民在土地经营权上的后顾之忧,保障农民在土地流转中失地不失利、失地不失业,让农民在小城镇发展中得到实际利益。
八、推进小城镇村庄整治,提倡使用新型实用技术
为了解决小城镇发展中遇到的农民居住分散、生活配套设施欠缺、宅基地利用效率低下等问题,应根据小城镇的区位特点、经济状况和村庄实际,有针对性地推进小城镇村庄整治进程。坚持由点到线到面,一个镇一个镇地整体推进,不搞形式主义,不搞强迫命令,不搞千篇一律,不搞包办代替,不搞盲目攀比。
小城镇的发展在追求当前经济效益的同时,不应忽视同等重要的社会和环境效益,必须改变以往粗放型经营的经济发展观念,选择强化清洁生产,注重节约能源,充分利用绿色和可再生能源,保持稳定、持久和健康的发展模式。