当前农村金融的现状及政策分析

〔摘要〕我国农村金融基本上形成了以正规金融机构为基础,正规金融机构与民间金融组织分工协作的农村金融体系。但是,在该体系中存在着正规金融服务机构缺位、非正规金融服务机构受到抑制、农业保险越来越萎缩、相关政策机制不完善等问题,制约了农村金融的发展。为此,需要从各个方面深化改革。
〔关键词〕农村金融,问题,改革建议
“三农”问题是我国迈向现代化进程中的难点,也是我国政府工作的重点。要从根本上解决“三农”问题,促进农业的发展,繁荣农村经济,增加农民收入,就必须优化农村的资源配置,培育和完善农村的要素市场,推动农村剩余劳动力的转移,而这些问题的解决都依赖于农村金融的发展和支持。
一、当前我国农村金融的基本形式和特点
改革开放以来,我国农村金融业获得了快速发展,农村金融体制改革取得了明显成效。农村金融基本上形成了以正规金融机构为基础,正规金融机构与非正规金融组织分工协作的农村金融体系。
第一,正式金融。在我国农村的金融体系中,这样的金融包括四大国有商业银行、农业发展银行、农村信用合作社、农村商业银行和邮政储蓄。其主要特点就是除邮政储蓄受到国家邮电局的监管外,其他的金融组织都受到国家金融当局的监管。
在正规的金融组织中,除了中国农业银行外,其他的三大国有商业银行涉及农业的业务很少;农业发展银行是一家政策性银行,是农村金融体制改革中为实现农村政策性金融与商业性相分离的重大措施而设立的。农村信用合作社是分支机构最多的农村正规金融机构,也是所有农村正规金融机构中唯一一个与农业农户具有直接业务往来的金融机构,是向农村和农业经济提供金融服务的核心力量;农村商业银行属于股份制银行,目前只有张家港、常熟和江阴农村商业银行三家,均由原来的农村信用合作社改造而成;农村邮政储蓄机构只吸收储蓄,它把储蓄资金转存入中央银行,以转存利率与吸储利率差额作为其收益来源。
第二,非正式金融。该体系主要泛指存在于个体、家庭、企业之间,在官方正式的金融体系外进行的金融交易活动,包括民间借贷、民间互助会、地下钱庄、地下投资公司等。其主要的运作形式有合会、私人钱庄、当铺、集资、贸易商放款和商业信用、民间票据机构等。这些金融组织通常建立在人缘、地缘和血缘关系基础上,带有互助合作的性质。它们既没有纳入中国人民银行的监管,又没有纳入政府部门监管,所以归入非正式金融。部分以农村扶贫为中心的小额信贷活动也可归入。
非正式金融的运作嵌入于社会网络和传统型制度环境中,基于社会网络中的人缘、地缘和血缘关系,即信任关系。从知识论角度看,非正式金融比任何正式金融更能发现和利用分散在各地的局部知识,而且许多局部知识不能通过正式金融机构的标准化操作所发现和利用。加上非正式金融都建立在明晰的私人产权和无限责任基础上,所以改革开放以来,非正式金融在我国的农村地区尤其是江浙一带得到了快速的发展。
二、我国农村金融体系中存在的问题探讨
(一)正规金融服务机构缺位
在农村的正规金融体系中,只有中国农业银行、农业发展银行、农村信用合作社和农村邮政储蓄机构的业务涉及到农业。其中,只有农村信用合作社才是一家真正和农业农户有直接业务往来的金融机构,是农村正规金融机构中向农村和农业经济提供金融服务的核心力量。但农村信用社由于产权不明晰、法人治理结构不完善、历史包袱重、资产质量差、服务手段落后等因素制约,无法发挥其农村金融主力军的应有作用。目前,农业新增贷款85%以上都来自于农村信用社。仅仅靠农村信用社是根本无法满足所有农民、农村中小企业的金融服务需求的。中国农业银行建设的初衷是为了支持农产品的生产和销售,但实际上农行的业务基本上与农业农户无直接关系,其贷款的绝大部分都投入了国有农业经营机构(如粮食局和供销社)和乡镇工业企业。农业发展银行是一家政策性银行,它的业务也不直接涉及农户,而是承担国家规定的政策性金融业务并代理财政支农资金的拨付,它的支援农业的作用是十分有限的。农村邮政储蓄机构在农村只吸收储蓄,而不进行放贷,其结果是更大程度上促进了农村资金的外流。大量农村资金通过邮政储蓄转存人民银行进而从农村流向了城市,直接导致农村资金供给不能满足农业和农村经济发展的需求。
正是由于以上因素的作用,农村正规金融组织无法很好地满足农业和农村经济对金融服务的需求。据统计,2000年底全国金融机构各项贷款余额共99371.07亿元,农业贷款余额仅占4.92%。
(二)非正规金融机构受到抑制
正是由于正规金融机构收缩农村阵地,农村金融市场中正规金融机构的金融服务供给越来越少,农民的信贷需求不得不转而依赖于非正规金融。根据国际农业发展基金的研究报告,中国农民来自于非正规市场的贷款大约为来自正规信贷机构的四倍。对于农民来说,非正规金融市场的重要性要远远超过金融金融市场。据统计,仅在浙江温州市,地下金融的规模就已达到600亿元人民币之巨。
但是,我国政府一直对非正规金融的发展持怀疑甚至是反对态度,1997年亚洲金融危机后,在维持金融秩序、打击非法融资活动的口号下,一度在农村民间融资中极度活跃的农村合作基金会被管理当局勒令撤消和关闭,从而结束了中国民间金融的有组织状态。政府对非正规金融的打压和限制,导致了“新”的农村金融体系存在着制度性供给不足等问题,进而导致农村金融服务出现局部断层或空白,农村资金需求难以满足。据调查,重庆市正规金融机构提供的贷款仅占农村资金需求的25%,乡镇企业信贷需求满足率为52%,在农村信用社获取小额贷款、联保贷款等信贷支持的农户数仅占全市农户总数的30.8%。农村金融组织结构调整滞后于农村经济结构的演变,与多元化的农村经济结构不对称。
(三)农业保险越来越萎缩
对于基本上还处于“靠天吃饭”的中国农业来说,源于自然和市场的双重风险共同构成威胁现代化农业生产和农村经济发展的主要因素,也是“三农”问题不容回避的重要课题。但由于农业保险所固有的赔付率高、回报率低等问题,以及缺乏必要的政策支持和法律依据,加之保险公司在实行商业化经营后对经济效益的追求,近十年来农业保险业务日趋萎缩。2001年,中国人民保险公司的保费总收入超过500亿元,而农业保费收入仅3.3亿元,还不足总收入的1%。2004年,农业保费收入又降低了30%。目前,中国人民保险公司在多数省市的分公司都已撤销了农业保险机构及业务。由于农业保险的缺位,在一定程度上提高了金融机构对农业、农村企业的风险评估,成为“惜贷”的重要原因之一,这不仅加剧了农村金融供给紧张的状况,使举步维艰的农村金融体系面临更大的困扰,而且严重制约了农业现代化和农村经济增长的进程。
目前,我国虽然已建立政策性的农业保险制度,鼓励商业性保险公司开展农业保险业务。但是现在对农业保险的支持就是少征营业税。相对来讲,我国农业保险起步较晚,政府重视程度不够,农民保险意识和保险承受能力差,保险公司经营能力不足,险种适用性不强,业务发展规模不大。
(四)相关的政策机制不完善
一是社会信用环境问题。我国农村社会信用体系缺失严重,社会信用体系的建立也缺乏相应的法律基础和制度保障。各地农村基本上没有什么农村信用体系。农村信用观念的相对淡薄和法律意识的欠缺,使得我国农村很难建立社会信用体系。二是社会担保体系不够健全。社会担保体系的建立对于解决农民和农村贷款难的问题是十分重要的。信用担保体系可以通过大大降低信贷过程中的信息不对称以及由此引起的潜在成本,从而对农民的信贷产生激励作用;三是缺乏有效的处置抵押物的市场机制。农民要获得贷款,必须有相应的机构和物品作担保或抵押。但是,根据现行规定,农民的土地是不可抵押的,农村的房子也不可以抵押。另外,农村有大量的乡镇企业占了很多地,但没办国家征用手续,就不能抵押农民可抵押品十分有限。农村中小企业和农户贷款难的问题并未根本解决。四是抵押评估手续繁、环节多、费用高、时间长、有限期短,影响了贷款的正常发放。

三、相关的改革建议
农村金融的发展不仅要依赖于正式金融的发展,更重要的是要依赖于多个层面的金融体系的发展,在农村建立一个多元化的农村金融体系。
(一)加快我国的农村金融体制改革
要进一步界定、分离出中国农业银行中的政策性业务,集中力量推进农村信用社体制改革,深化农村信用社改革试点工作。具体可采取以下措施:(1)对于中国农业银行,可以把支持的重点转移到农业龙头企业以及涉农企业上来,积极支持乡镇优质企业二次创业,做好与农村信用社的市场交叉定位,同时继续代理部分政策性支农业务,国家应在税收等方面给予适当优惠和补贴。(2)对于农业发展银行,可以继续发挥它的政策性金融的作用,必须服从和服务于国家在不同阶段、不同地区的农业产业政策,积极配合农村经济的持续发展;建立健全现有的农业政策性金融体系,建立“政府主导、民间参与”的农业政策性金融体系。(3)对于农村信用合作社,要加快其改革,积极发挥其农村金融主力军的作用。要进一步加大农信社贷款利率浮动的改革力度,实现农村信用社利率的市场化;加快其产权改革,按“农民入股,由入股社员管理,主要为入股农民服务”的要求,体现合作制的特性;同时在清产核资的基础上,解决农村信用合作社因政策性因素形成的呆坏帐,国家可以为农信社的农业贷款提供更多的政策优惠。(4)对于农村邮政储蓄机构,国家调节资金流向,使邮政储蓄资金有效回流农村金融市场。人民银行应适度降低转存款利率,把邮政存款限制在盈亏平衡、略有盈利的水平;积极引导邮政储蓄资金进入金融市场;人民银行可以将转存款通过再贷款的形式,交由农业发展银行或农村信用社投入农村金融市场,做到“取之于农、用之于农”。
(二)逐步推进农村非正式金融的合法化
确立非正式金融的合法身份是促进农村非正式金融发展的当务之急。从法律层面上正式承认非正式金融,允许非正式金融参与金融市场份额的分配,正确认识正规金融和非正式金融对经济发展的互补作用,使其经营活动从“地下”转到“地面”上来。另外,要扶持和促进非正式金融的发展,还应该降低其市场准入条件,为其发展提供一个较为宽松的金融竞争环境,使它真正能够在“公正、公平”的平台上与正规金融进行平等竞争。对农村非正式金融的扶持和认可,绝非让其放任自流。政府在承认非正式金融合法身份的同时,应对其进行规范管理,通过制定合理的制度,明确公正、有效的竞争规则,使其在自我约束的条件下从事经营活动。
(三)建立多层次的农业保险机构,积极开展农业保险业务
首先,必须明确农业保险既不同于民政部门的救济救灾,也有异于一般商业性保险的最大收益原则,其本质是政策性保险,是政府对农业和农村经济实施保护的一项重要内容,属于特殊的准公共物品,因此应逐步把农业保险业务从商业保险中分离出来,成立专门的政策性农业保险公司。其次,要加大国家对农业保险的支持力度,财政应对农民、农村企业所交纳的保费以及农业保险公司的经营亏损提供适当补贴。第三,建立农业保险基金。鉴于政府可能难以承受巨大的农业保险补贴负担,建议建立国家和省两级农业保险发展基金,在财政补贴之外,支付农民的保费补贴和农业保险部门的超额赔款补贴。第四,通过政府补贴或委托代理的方式,鼓励商业性保险公司进入农业保险市场为农业原保险提再保险支持,这样做的好处在于既不违背商业保险的利润原则,也有利于风险的分摊,还可以通过间接参与的形式避免政府“寻租”。第五,必须逐步完善农业保险相关立法的问题,为农业保险的经营及其参与各方提供法律上的依据和保障。
(四)在我国目前社会信用体系极不完善的情况下,可以建立政府担保体系为农民提供融资担保
在信用担保体系方面,尽管我国已全面启动社会信用工程,但目前提供的融资数额远不能满足农村信贷的现实需要。我国可以仿效美、日的做法,建立相应的信用担保体系制度。可以建立合作制的担保机构,担保基金由政府、银行和地方农户共同提供。担保机构是一个合作制组织,主要向本地区的农户提供贷款担保。由于担保机构是地区性机构,并具有独立的经营权,所以能够发挥担保的信息和成本优势;同时,由于地方农户参与提供担保资金,所以这些农户都有冬季区共同监督接受贷款的农户。农户之间互相监督、互相帮助,可以起到“互保”、“联保”的作用,提高银行贷款的安全性;由财政出资并进行及时补偿,可保持基金的动态平衡;该基金通过与银行签订合作协议,专为农户贷款提供担保。