浅议城郊型农村的可持续发展

"可持续发展"是指满足当代人的需要又不损害后代人满足需要的能力的发展，也就是说，在追求经济增长，满足人们日益增长的物质文化需要的同时，应该考虑到保护人类赖以生存的物质基础，即自然环境和生态环境，既要使人类的各种需要得到满足，个人得到充分发展，又要保护资源和生态环境，不对后代人的生存和发展构成威胁。《中国21世纪议程》中明确提出："中国农业与农村要摆脱困境，必须走可持续发展之路"。这一发展思路和论调对于地处城乡结合部的城郊型农村同样显得十分关键和重要。笔者结合工作实践，就城郊型农村的基本特性和实现城郊型农村可持续发展面临的制约因素及对策作一探讨。

一、基本特性分析

1、管理体制的二元性。城郊型农村从地域上看毗邻城市，受城市经济发展的辐射影响，与城市的发展关系密切，大部分已溶入城市发展的空间范围，在规划、建设和管理上也是城市区域的一部分。但由于城郊型农村一直沿续农村有关的政策和体制，在行政管理上属农村制，以村民自治的组织形式实行农村的管理和发展；在土地管理上土地归农村集体所有，村集体享有宅基地和自留用地等政策，但进入市场受政策的限制；在人员管理上带有较为明确的社区性和福利性，社区范围之内的村民享有宅基地、集体收益分配、入学、就业、合作医疗等方面的优惠，这一方面给村集体带来沉重的经济和社会负担，另一方面也造成村民对村集体的过分依赖。二元化的城乡管理体制造成城乡分别，限制了城乡之间的要素流动，在一定程度上阻碍农村城市化的发展。

2、经济结构的非农性。受地理属性和经济发展的影响，城郊型农村的发展是走城乡一体化，其最大的特点是城市化进程非常快。在这个城市化过程中，城郊型农村的产业结构不断调整变化；农业由于城市建设征地的原因发展大受冲击，农业在整个经济发展中所占的比例越来越少。以婺城区乾西乡为例；1998年，农业收入占GDP的24.5%，2004占GDP的9%。由于城市化发展带来人流、物流和信息流，为农村二、三产业的发展提供广阔的空间，第二、三产业地位不断上升。据婺城区乾西乡统计资料显示：2004年一产占9%，二产占68.4%，三产占22.6%。经济结构的非农化增强了农村集体经济的实力，农民收入不断增加，收入来源呈多元化，有农业收入、农村集体经济再分配收入、投资收入及物业出租收入等。

3、发展演变的阶段性。农村城市化的发展是不以人的意志为转移的经济发展规律，也就是说，城郊型农村是一种过渡型经济类型，是农村向完全的城市演变的一个过渡阶段。这种演变发展受三大动力机制推进：一是农村工业化推进：乡镇开发区的建设、企业的发展为农村工业化奠定了良好的基础，它打破了农村搞农业、城市搞工业的传统观念，通过"以工补农"和"以工建农"的方式，为农村集体积累了雄厚的建设资金，为农村城市化的发展提供了较为殷实的精神食粮和物质食粮；二是比较利益的驱动：相对二、三产业而言，农业是一个比较利益较低的弱质产业，在比较利益的驱动下，农业内部的资金、劳力等生产要素，必然会在非农部门的外在拉力和农业部门的内在推力双重作用下，流向非农部门；三是制度变迁促进：我国经济体制从计划经济向市场经济转轨后，生产要素和资源可根据市场需求合理流动，这种制度的变迁也大大促进了农村城市化的发展。

由于城郊型农村固有的特性，使其具有一般农村无法比拟的发展优势，在一段时间还会出现快速的发展。但由于目前对这是经济类型的农村缺乏一系列完善的政策指导，城郊型农村在管理体制、生产生活方式、规划建设等方面仍保留浓厚的农村色彩，其发展具有较大的自发性和无序性，经济、社会、生态三者的效益不能得到很好的协调，往往会出现顾此大彼的现象，从而严重制约了城郊型农村的可持续发展。

二、制约城郊型农村可持续发展的主要问题

地处城郊的农村，由于城市发展、扩张及易于接受城市功能辐射等的便利条件，农村面貌及农民的生产生活发生了巨大的变化，但伴随而来的矛盾问题也逐步显现出来。通过调查，当前城郊农村存在的主要问题有

首先是失地农民的生活保障问题。土地是农业赖以生存的基本生产要素，但城市化的推进、城市建设用地的增加以及乡镇企业的发展，都需要征用征用农民的土地来满足不断发展的需求。但目前确定的征地补偿元不能满足失地农民今后的生活需要。征地后，短期农民生活水平会有所提高，但多数农民缺乏资金运作能力，更缺乏对市场投资的经验，因此，农民不敢承担风险进行非农投资，有限的补偿费也将在短期内消耗殆尽，被征地农民今后长期生活将无所依靠。

其次是土地的大量征用使农村富余劳动力大量增加。由于农村劳动力文化程度普遍偏低，适应能力差，缺乏非农劳动技能等因素，在就业竞争中处于弱势，更严重的是部分失地农民因眼前有征地补偿费在手，自以为生活已有着落而不思长远之计，坐吃山空，不愿从事一些劳动强度较大的工作，从而更增加了农村劳动力向二、三产业转移的难度。

三是惠农政策难以真正落实。去年中央下发1号文件，把解决"三农"问题作为全党工作重中之重来落实。逐步取消农业税，提高粮食收购价，制定粮食收购保护价，对种粮农民实行直接补贴等，使农民无不欢欣鼓舞。但好景不长，调查发现，城郊农民所得实惠，无非只是取消农业税一项而已。就乾西乡来讲，农业税税负人均只有20多元，所得实惠显然很小。对种粮农民实行直接补贴的前提条件是种植粮食面积20亩以上，这在城郊农村根本不存在，在粮食收成尚难预料的情况下，化肥、农药等农资价格已上涨了30-40%，粮食提价抵不过农资涨价，此项惠农政策又成"画饼"。反过来，农民建房所需缴纳的名目繁多的各项费用却一分也不能少，批建100平方米土地，需缴纳费用达7000元以上。惠农政策又是一纸空文。

四是政策多变使农民无所适从。前些年认为粮食已不成问题，政府大力推进农业产业结构调整，引导农民从单一的粮食生产向多种经营转变，不断扩大经济作物种植面积，挖塘养鱼，减少粮食播种面积，一时以粮经比例倒挂为荣。然而风云突变，现在又强调粮食生产重要，认为只要抓好粮食生产，就可以促进畜牧业、养殖业的发展，拉长产业链，制定了"四不准"，限制多年生经济作物的种植。这种头痛医头，脚痛医脚的办法，不要说农民，就连在基层工作的干部都感到无所适从，不知所措。

五是城市资源得不到共享。按照金华市城市总体规划方案，城市周边300平方公里都在城市规划范围内，城郊乡镇都在300平方公里范围，城郊农村的水、电等基础设施配套建设工程应与城市同价，而实际情况却是城郊农村不能享受城市同等待遇。就自来水而言，城市居民安装自来水每户费用800元，而城郊农民安装自来水除支付安装总管的费用外，每户尚需支付费用3000余元，城乡差别不仅没有缩小，反而在逐步拉大，城乡一体化有名无实。

六是由于征地补偿偏低，分配方案不合理，失地农民今后的生活保障没有及时落实，村级财务管理混乱导致村集体资产流失，集体资金的损失等问题的存在，引发了农民对政府的信任危机，增加了不满与对立情绪，内部之间也产生了严重的矛盾与纠纷，造成上访不断，抵制征迁，阻挠建设工程的进行，甚至进行非法集会，非法游行示威活动，影响政府声誉，社会稳定也面临严峻的挑战。

 产生上述问题的深层原因是"三农"问题在我们的思想深处没有得到足够重视，对政绩的理解出现偏差，在工作中没能真正实践"三个代表"的要求，说到底，是对淳朴的农民缺乏应有的感情。

三、城郊农村可持续发展的对策

要切实解决城郊农村存在的问题，最根本的是在思想上对城郊农村问题的矛盾有一个正确的认识。这既是正常现象，又要认真对待，既不能因为城郊农村在改革发展中产生诸多问题而否定城郊农村的改革发展成果，失去信心，也不能掉以轻心，看不到问题的严重性，而不及时采取相应对策加以及时解决，影响社会稳定，影响经济社会的协调发展，影响城乡一体进程。要以加快中心村建设，统筹城乡村镇建设，改善农村落后面貌，进一步优化农村环境为突破口，以开展“千村整治、百村示范”为抓手，改善农民生产生活条件，实现农民致富奔小康的目标。同时要抓好以下四点

1、把握重点--农村班子建设

党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础，是贯彻"三个代表"重要思想的组织者、推动者和实践者。必须化大力气把乡村干部队伍抓好，为实现党的十六大提出的各项任务，全面建设小康社会，提前基本实现农业和农村现代化提供组织保证。农村工作千头万绪，千难万难，抓好班子就不难。在配备村级班子中，应该把那些政治素质好、工作责任心强，懂管理、善经营、能带领群众致富的有本事的人选到班子中来。当然在选人时，首先不能依据对他的主观印象和亲疏关系，而应该看他的实际表现，看他的工作实绩。其次不能求全责备。鲁迅先生说得好："倘要完全的人，天下配活着的也就有限。"因此在选人时要看他的长处，"用其所长，舍其所短"。有首诗说："骏马能历险，力田不如牛；坚车能载重，渡河不如舟。舍长以就短，智者难为谋；生材贵适用，慎勿多苛求。"再次坚持群众路线。群众是干部优劣最有资格的识别者，因此，在提拔使用乡村干部时要充分发扬民主，广泛听取群众的意见，以更好地推动党的事业的发展。

  2、狠抓难点--实现农民增收

作为人民的公仆，始终要把人民的利益放在第一位。一事当前，先为农民着想，看是否有利于农民，是否造福于农民。尽可能使党委、政府的决策和措施符合农民的意愿。在其位、谋其职，勤勤恳恳、任劳任怨、脚踏实地为农民办实事。一是大力发展效益农业，实现农业产业化有新水平。要提高农业效益，不断推进农业和农村经济结构战略性调整。推进农产品加工，提高农产品竞争力。加大扶持基地的力度，培育支柱产业，为农民及时提供政策、环境和信息等方面的服务。根据市场的需求，引导农民市场需要什么种什么，什么赚钱种什么。开展农民技能培训，使农民掌握1-2门实用技术。积极推进农业专业合作组织，进一步推进全乡农业快速、协调、健康发展。二是大力实施农村劳动力素质工程，实现农民素质有新提高。城郊农村随着城市化的推进，越来越多的农民将失去土地，变成居民。如果农民不提高自己，就难以适应形势发展的需要，为此，当地党委政府要将提高农民就业致富能力，摆上重要议事日程，确定专人负责、制定培训计划，确定培训目标。通过培训，让农民在市场经济的大潮中能站稳脚跟，找到自己的一席之地，施展自己的一技之长。三是大力关注农村、关心农业、关爱农民，实现"三农"工作有新氛围。"没有农村的现代化，就没有全国的现代化；没有农民的小康，就没有全国人民的小康。"因此，我们必须把"三农"问题作为重中之重来抓。当然，"三农"问题涉及方方面面，需要全社会的关注，各部门形成整体合力，真心实意为农民办事，多实际，少形式；多给予，少索取；形成支持农业、关爱农民、服务农村的强大合力，开创"三农"工作的新局面。

  3、关注热点--建立农民保障体系

伴随非农化、城镇化、农村人口老龄化，农村社会保障问题也已成为一个热点难点问题，已到了非解决不可的地步。大多数农村老年人既无积蓄，又无保障，经济来源和生活照顾完全靠子女，应尽快建立农村医疗保险制度，消除因病致穷，因病返穷的现象，实现穷有所保，病有所医。同时，还应建立农村社会养老保险制度，真正实现农村老人老有所养、老有所靠、老有所依。[出自-]

  4、重视焦点--确保社会稳定

目前，城郊农村正处于大开发、大建设、大发展时期，矛盾问题比较多，征地、拆迁、环境污染、村民利益分配等等，如果这些矛盾不及时化解，天长日久以后，势必会影响社会稳定。因此，基层党委、政府集中时间、精力和人员，对症下药，妥善处理，确保征地工作和各项重点工程的顺利实施。另外，城郊农村离城近，流动人口多，管理难度大，社会治安案件和刑事案件屡屡发生。为了维护社会秩序稳定，必须加强治保调解队伍建设，加强群防群治工作，狠抓重点矛盾纠纷的排查调处工作，给全乡人民创造一个安居乐业的居住环境。