村庄选举最优规则的非一致性

内容提要：基于中国6省116个村庄1949名村民随机抽样样本，笔者分析了农村居民对村委会选举制度的最优选举规则偏好。研究发现，农村居民对选举规则的偏好因村庄和个人而存在非常大的变异，那些理论上或一般被认为是最优的选举规则并未成为所有村民的选择。理论上最优的选举规则未必适合所有村庄，村庄最优选举规则表现出很强的非一致性。可见，农村选举制度和规则的制定和实践应当充分考虑“因地制宜”的问题。关键词：农村选举 偏好 最优选举规则 差异 　　一、研究背景和问题 　　《中华人民共和国村民委员会组织法》(试行) (后简称《村委会组织法》)明确指出，“保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，发展农村基层民主”，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，“中国共产党在农村的基层组织发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利”。 　　《村委会组织法》明确赋予了农村进行自治的法律地位，并赋予了村民行使民主的权利，开展自治活动的权利。事实上，经过20多年的探索和实践，村民自治也已经日益成为在当今中国农村扩大基层民主和提高农村治理水平的一种有效方式(国务院新闻办公室， 2005) ，中国农村的基层治理模式发生了重大的变化。目前，全国31个省、自治区、直辖市已经制定或修订了村民委员会组织法实施办法或村委会选举办法，使村民自治有了更加具体的法律法规保障(国务院新闻办公室，2005) 。从国际政治经济学的最新文献来看，虽然从理论上讲选举规则的选择应该是“中性”的，即其不应该在事先偏向于任何特定的参选集团，但实际上，相关的利益集团总能够通过影响选举规则来实现自身利益，所以地方的选举制度不能被认为是外生的(Aghion and Alesina，2005) 。这就意味着我们在研究选举的具体规则时，一方面有必要通过“实证分析”，去观察哪些因素决定具体选举规则的安排和制定，力求选举规则的“中性”；同时，在选举规则的“规范研究”，即如何制定“中性”的最优选举规则方面，未必存在一个各地普遍适用的最优规则，有必要加强对最优选举规则地区差异性的研究。特别是对于中国这样地域广阔的国家，不同地方自然地理条件、经济社会发展水平乃至于人文风俗习惯差异都很大，这些都可能导致不同地方村民对乡村选举的具体规则有不同的偏好和需求，因此选举规则可能也需要因地制宜，也就是说不同村庄需要不同的选举规则组合和制度安排。 　　我国《村委会组织法》对选举规则的安排为完善我国村民选举制度提供了很好的法律空间。《村委会组织法》对村委会选举主要是给出了一些方向性的意见，而没有很详细的细则规定，要求“具体选举办法由各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定”。应当说，这样的制度安排利弊共存。一方面，这为利用选举规则的模糊性来影响乃至操纵选举创造了条件；但另一方面，这也为各地充分依据自身条件、特别是参选群众根据自身意愿、发挥主观能动性来建立适合本地条件的选举细则创造了很好的法律空间。显然，这两个方面之间存在一定的矛盾。而解决这个矛盾的关键，就是在保证一些选举基本原则能够得到切实执行以防止选举被操纵的同时，充分允许当地村民参与到制定和实践符合当地情况的局部选举操作细节的过程中。毫无疑问，在村委会选举程序上应该把握那些最基本的原则，但如何充分考虑村庄的不同内部条件和需求并让村民参与制定具体操作细则也非常重要，这是本文需要探讨的主要问题。 　　本文将基于对村民的实地调查资料分析当前农村居民对于选举规则的主观看法和偏好，为选举规则制订方式的转变和具体安排提供实证依据。除引言外，后文由三部分组成：第二部分是介绍所用数据和方法；第三部分是实证分析结果；最后是结论和讨论。 　　二、数据和分析方法 　　本研究所用数据是中国科学院农业政策研究中心2005年进行的一次实地调查获取的1949名村民的一手数据。我们于2005年8月份组织完成了这次关于中国村民选举和基层治理的跨区域大样本实地调查。调查首先在全国范围内随机选取了6个省，为使样本具有全国范围内的代表性，我们将全国分成六个大区后进行了随机抽样。以行政区划为主，结合经济状况，我们将全国分成东北、华北、西北、西南、华东和南部六大区，然后在每个大区用随机原则抽取了样本省份，包括吉林、河北、陕西、四川、江苏和福建6个省。 　　在确定样本省份后，结合运用分层和随机的抽样原则，按照每个省随机抽取5个县的原则在上述6个样本省一共确定了30个样本县，按照每样本县随机抽取2个乡镇一共又确定了60个样本乡镇；最后，在样本乡镇，按照每个乡镇随机选取2个村，每个村庄随机抽取18个左右村民的原则进行了抽样。通过问卷，我们共收集了58个镇， 116个村， 1949名村民的有关信息和数据。被调查村民包括村现任干部、村老干部、村选举竞选者、村选举委员会委员、村小组长等村关键人物和一般村民。被调查村民结构如表1所示。 　　本文对村民民主偏好和需求的分析主要基于村民对村委会选举制度和选举规则的看法和主观愿望。调查中我们与村民进行了现场问卷访谈。针对每个被访问村民，围绕问卷中关于选举制度和规则的50多个问题，我们详细调查了他们对这50个程序的主观看法并让他们选择了他们认为最适合他们村庄的最优选举规则。 　　篇幅所限，本文无法将50多个程序的分析结果一一列出。我们注意到《村委会组织法》对以下一些程序和规则做出了相对比较具体的规定： 1、村民委员会主任、副主任和委员由村民直接选举产生(第十一条)； 2、村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生(第十三条) ；3、选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人(第十四条)；4、候选人的额应当多于应选名额(第十四条)；5、选举实行无记名投票、公开计票方法，选举结果应当场公布(第十四条)；6、选举时设立秘密写票处(第十四条)；7、选举村民委员会，有选举权的村民的过半数投票，选举有效(第十四条)；8、候选人获得参加投票的村民的过半数的选票，始得当选(第十四条)；此外，按照两个原则我们还同时确定了7道关键程序(徐志刚等，2006) 。综合考虑上述两方面，研究最终确定了10道程序来详细讨论和分析村民对选举规则的偏好和需求特征，如表2所示。 　　有必要说明的是，通过主观问卷搜寻本地最优的选举制度，需要假定每个村民对于村庄最优选举制度的选择都有比较充分的评判能力，并能比较客观地回答问题。但实际上，村民的认识能力以及对相关信息的掌握程度与其实际政治参与程度(包括选举及其以外的)有一定关系。如果选举本身没有能够为村民带来什么福利改善，则村民态度可能比较冷漠，或其回答带有一些情绪化的反应；而对于一些选举参与比较积极的村庄，村民对选举的认识和要求可能都比较高。从我们的实地调查看，不同地区之间乃至于同一地区选民内部对选举制度的认识确实存在一定差异。有些村民对选举制度的偏好和需求比较明确和强烈，而其他村民则显得模糊和淡漠。在一些参选比较积极的村庄，村民往往能对一项选举程序表达出明确意见，甚至能对特定的选举规则提出自己的理解及其在本地的适用性。而在另外一些村庄，村民对于某一项程序的具体方式则容易回答“不知道”、“无所谓”。不过，就我们的调查资料来看，由于绝大多数村民能够根据自己所掌握的信息，理性地表达自己的看法和需求，总体上，调查资料为我们分析村民的民主偏好和需求特征提供了扎实的数据条件。 　　三、实证分析结果 　　(一)选举总体规则 　　经过多年的探索和努力，村民差额直选村委会主任和委员这样一种选举制度已经在中国农村广泛地建立并正常运转。6省116个样本村最近一届村委会换届都采取了选举的方式， 99%的村进行了直接选举， 98%的村在最后一轮投票中采用差额选举的方式(徐志刚等， 2006) 。 　　不同于目前客观上农村主要多采取直接、差额的总体选举规则，村民的偏好差异很大。并非所有村民都认为差额选举最适宜，有近10%样本村民认为在他们村实施等额选举比较合适，其中江苏和吉林两省表现得比较突出(表3) 。而且与村干部相比，村民相对更主张等额选举，村干部中有5%回答实施等额选举比较好，而一般村民中则有11%支持等额选举。　　对村委会选举应该采取直接选举还是间接选举的问题，被调查者分歧更大，近30%的样本村民认为在他们村间接选举方式要优于直接选举。这一情况在福建、四川和吉林表现得尤其突出，三省认为间接选举更适宜的村民比例分别达到39%、36%和32% (表4) 。　　　　上述调查结果虽与目前学术界对乡村选举安排的一般认识颇为不同，却也不难理解。事实上，一些村庄的具体情况导致间接选举可能更加适宜。比如，在一些外出务工人员比较多的村庄，许多村民因为外出打工无法返乡参加投票。在这种情况下，委托投票以及空票处理就给选举作弊以及操纵选举留下了空间。在这些村庄，由村里的村民代表进行投票可能要比一人一票的直接选举更为适宜。换句话说，那种认为村民选举中直接选举比间接选举一定优越的判断可能值得进一步讨论，不能排除有些地方在特定情况下(如相当部分村民外出打工时)利用直接选举这种模式来操纵选举的可能性。 　　(二)选举委员会的产生和构成 　　如表5所示，对“选举委员会应该怎样产生”这个问题， 69%村民主张通过村民会议或村民代表会议来产生，或者通过会议推选，或者通过村民直接选举，或者通过村民代表间接选举。虽然客观上最近一届选举只有8%样本村采取选举的方式产生选举委员会，但有19%的村民认为选委会成员应通过选举方式产生。此外，不同于客观上有31%样本村选委会由乡政府、或村支部、或村支部和前村委会共同指定，只有15%的村民认同这样的方式。 　　不同地区对于选委会产生方式的偏好也有区别。①吉林和陕西最为支持通过村民会议或村民代表会议产生选委会，两省分别有80%左右的样本村民回答这样的方式最适宜他们村庄，其中陕西最支持通过全体村民会议推选或选举产生选委会，吉林最为赞成由村民代表推选产生选委会成员，这与吉林的实际做法相一致，客观上吉林有90%村庄是通过村民代表会议来产生选委会的；而四川、江苏和陕西有比较多(23% ～29% )的村民主张通过选举的方式来产生选委会。②相比其他省份，四川、河北和江苏三省有较多村民认同乡政府、村支部或前村委会指定选委会这种方式，三省都有近二成样本村民持这样看法。 　　综合上述分析，可以看出，就选委会产生而言，吉林的客观做法与村民偏好比较一致；四川有多达60%村选委会由上级政府和村支部指定，虽然有21%的村民回答接受这种方式，但有更多(29% )村民主张通过选举产生选委会，这容易给选举过程带来问题；在陕西，不仅很少有村民认同指定选委会这种方式，且有较多村民主张选委会选举产生，但客观上却有37%村选委会是指定的。江苏的情况则比较复杂，一方面有比较多的村民主张选举选委会，但也有较多的村民认同指定，实际操作中这两种方式并存且均占有不小的比例。 　　关于选举委员会构成，不同于实际情况中绝大多数村支书进入了村选委会、4 /5以上的村支书还任选委会主任(徐志刚等，2006) ， 28%样本村民认为村支书不应该进入选委会，更有36%的村民认为村支书不可以担任选委会主任。在被调查的6省中只有江苏和河北有少数村的支书不进入选委会，从村民的态度来看，这两省也是村民对村支书任选委会成员反对比较强烈的地区(表6) 。另外，6省中只有河北和福建两省反对村支书任选委会主任的村民比例超过了持认同态度的村民，不过在实际操作中两省却差异极大，河北村支书任选委会主任的情况在6 省中最少，但福建却有90%村支书担任了选委会主任，是6省中比例最高的地区。可见，在选举委会员构成上，河北和江苏相对来说实际程序与村民主观偏好比较接近，但福建矛盾比较突出。  　　(三)候选人的产生 　　实际操作中，村主任选举初始候选人的产生采取的最主要方式是提名推荐( 55%) ，其次是海提(38%) (徐志刚等， 2006) 。而我们发现，村民的偏好和客观情况正好相反，样本中57%的村民主张用海提的方式来产生初始候选人， 39%的村民认为用其他比较简单的提名推荐方式就足够了(表7) 。吉林和江苏两省客观上采取海提的村庄明显多于采取提名推荐的，这与两省村民的需求基本吻合，不过有意思的是，吉林村民对海提的看法却不太一致，客观上86%的村采取了海提，但主观上只有63%的村民主张海提。相反，陕西和河北两省村民明显偏好于用海提这种方式来产生初始候选人，但客观情况却离他们的期望比较远，分别只有25%和40%村庄的采取了海提方式。  　　福建和四川两省实际采取海提的村庄也非常少，但从村民需求来看，都有40%左右的村民要求采取海提方式。综合来看，就初始候选人产生方式来看，吉林和江苏实际做法比较符合村民需求，而其他四省的矛盾比较大，尤其是陕西和河北。最后，我们看到，总体上倾向于非海提方式提名初始候选人的村民比例并不低，而且我们也看到在有些实际进行海提的地方村民并不认同，这反映出尽管海提这种方式理论上比较完美，但可能由于其具体实施中存在的一些问题导致其在一些村庄也并不是最适宜的，比如，海提的组织难度比较大，操作和监督成本都过高，导致实际无法按理论设计的那样实施。
 

　　在所有回答提名推荐比较好的被访者中，通过村民代表会议提名推荐初始候选人是较多数村民认为最优的制度， 35%的样本村民选择了这种选举规则(表8) 。但不同于实际上半数以上村庄采用这种方式提名推荐初始候选人，村民对最优提名推荐方式的看法分歧较大，相对主要集中在村民代表会议、十个以上村民联名，以及乡政府、村支部或前村委会提名推荐三种方式上，共有84%的样本村民支持这三种方式。分地区看吉林村民特别偏好村民代表会议，而福建村民最为主张十个以上村民联名提名。 　　在最终候选人产生方式上， 44%的村民支持根据初始候选人在第一轮中的得票情况(包括提名推荐的人次数)来确定最终候选人(表9) ，比客观上按照这种方式来确定最终候选人的村庄比例61%低了不少(徐志刚等， 2006) ；有1 /3的村民主张由全体村民对初始候选人进行投票预选来产生最终候选人，比客观上有10%样本村由全体村民对初始候选人投票预选产生要高很多。可能由于吉林和江苏客观上海提使用比较普遍，两省村民主张采取第一轮结果来直接确定最终候选人的比例比较高；而福建由于几乎没有采取海提的方式，支持根据第一轮结果确定候选人的村民就比较少；陕西和福建两省村民大部分主张由全体村民对初始候选人进行投票预选来产生最终候选人，村民比例分别高达52%和45%。虽然陕西，福建与河北分别有不小比例(12% ， 20%与5% )的村庄由乡政府确定最终候选人，但村民并不认同这样的方式；最后，与福建和四川分别有55%和30%村庄由村民代表大会根据第一轮的情况来确定最终候选人吻合，相对其他地区，这两省也有较多村民主张由村民代表大会来确定最终候选人。　　(四)投票票箱设置 　　就投票场所和投票票箱设置而言，总体上，样本村民中77%认为最好的投票会场是中心会场或者分会场，即采取会场制。比较特殊的是福建省，有13%的样本村民支持在家里投票。另外，64%的样本村民认为最好的票箱设置方式是固定票箱(表10) 。分地区看，四川和吉林多数村民(超过80% )认为最好的方式是用固定票箱，两省实际上也是以固定票箱为主；而福建和江苏相对其他地区比较多地采用流动票箱，从村民意愿来看，福建村民有20%支持使用流动票箱，江苏支持使用流动票箱的村民比例也高达17%。福建和江苏村民比较支持使用流动票箱的一个重要原因是因为这两个省非农就业机会比较多，他们到选举会场和固定票箱进行投票的机会成本比较高。  　　 (五)秘密划票间设置 　　村民在秘密划票间设置方面的需求要高于现实， 59%的村民主张这样做(表11) ，其中吉林省的样本村民呼声最高， 82%的村民都主张采取秘密划票间的做法； 江苏村民的要求也比较高(62% ) ，这两个省实际也是设置秘密划票间较多的省份。此外，即使在四川、陕西等实际较少设置秘密划票间的省份，也有半数左右的村民认为应当采取秘密划票间的做法，这显示了现实与村民需求之间存在一定的冲突。   　　(六)唱票 　　统计分析结果表明，村民多数(77% )主张最后一轮唱票在所有选民面前进行，其中四川、陕西几乎所有村民(95% )认为应该在所有村民面前唱票，河北也有85%的样本村民支持这样做。不过也有一些地区的村民比较支持在村民代表、党员和乡村干部的面前唱票就可以了，它们是江苏、吉林和福建的村民，尤其是江苏的村民。这种村民主观偏好的地区差异与客观做法的地区差异比较一致。   　　(七)选举的成功和失败 　　选举有效条件和竞选者当选标准的合理制定直接关系到选举的最终成败。根据对调查资料的分析，尽管116个样本村中村主任选举不成功的村子并不多(指没有候选人的得票数超过所投选票的半数) ，但毕竟还有3%左右的村最终没有选出村主任，而且最终选出村主任的村中也有7%的村是进行了2次以上选举才最后选举成功的(徐志刚等， 2006) 。 　　我们考察了村民对于选举有效性和竞选成功的看法。首先，对于选举有效性的问题，绝大多数村民(87% )认同投票选民超过登记选民的50%这一规定(表13) 。非常有意思的是，我们看到有10%的村民认为无论有多少选民来投票都应该算选举有效，因为既然村民不来投票就相当于放弃了自己的投票权利。  　　在竞选成功的标准方面，村民之间的分歧很大，有一半村民也认同把得票超过投票选民的50%作为竞选成功的标准，但也有近1 /3的村民给出了更高的要求，他们认为竞选成功必须获得50%登记选民的支持，尤其是江苏与河北都有四成以上村民支持这样的标准。此外，有15%的样本村民认为得票绝对水平并不重要，竞选能否成功应看竞选者之间的差距，得票最多的竞选者即应该当选，这样做不仅已经能够充分反应竞选者之间的差距，而且能确保选举的成功(表14) 。   　　四、总结与讨论 　　利用来自中国6省116个村庄1949位村民的主观问答信息，本文分析了农村居民对村庄最优选举规则的偏好和需求。在大多数具体选举程序上，村民主观认定的最优规则和村庄客观做法之间普遍存在着差异，这意味着当前农村实际选举规则与村民的民主偏好之间存在一定偏差。例如，虽然各地普遍采取了差额和直接的选举方式，但仍然有相当部分村民对等额和间接选举有不同的看法，认为它们在他们村庄更适宜。 　　出现上述偏差，一方面是因为部分地区在村民选举方面仍然缺乏公平、公正与透明。比如客观上有1 /3左右的样本村选委会由乡政府、或村支部、或村支部和前村委会共同指定，但只有15%的村民认同这样的方式；又比如，虽然陕西、福建与河北分别有不小比例的村庄由乡政府确定最终候选人，但绝大部分村民也不认同。 　　但另外一方面，这种偏差也反映了现有规则，即使是理论上被认为最优的规则，也未必符合当地的实际情况和村民的偏好而成为最适宜的选择，村庄最优选举规则因为村庄客观条件和村民偏好的差异具有很强的非一致性。那些在理论上比较优越的选举规则在很多村庄并没有被村民认为是最为优越的，甚至有些村庄目前客观上采用的就是理论上的最优规则。比如，不同于全国绝大多数(99% )地区采用了直接选举的方式，有29%的样本村民认为间接选举最适合他们村庄；又如吉林客观上86%村采取了海提方式来产生初始候选人，但样本村民却只有63%认为这是最适合他们村庄的提名方式。实际上，如同我们前面在讨论直接选举将会因为外出打工者比例较高而可能存在操纵的问题时所指出的，一些地区如果不根据本地条件和村民需求而强行采取那些一般被认为是比较好的规则时，就可能出现矫枉过正的情况，反而增加了选举不公正的可能性。 　　由此可见，各村在进行换届选举时虽然需要遵循一些基本的有利于选举公正、公平、透明的原则，但并没有必要强行采取完全一样的具体规则。我们需要遵循这些原则来确保选举过程不受到相关利益团体，特别是上级政府的操纵，但在制定具体细节上，不同村庄有必要在充分吸收和尊重村民的民主意愿条件下确定适合本地的具体选举规则，这将有利于减少选举过程中因选举规则而引致的矛盾和冲突，提高选举的质量并举选出符合村民意愿的村领导。同样，在研究中，尤其是我们在评价各地选举质量时，也不应该采取一个全国完全统一的标准，而应该充分考虑各村的不同条件、偏好和需求。总之，既然村民自治是为了赋予村民自己治理村庄的权力，我们有理由相信村民有比专家更多的关于本村情况的信息，也能作出正确的判断，所以，应该赋予他们更多的民主权利，包括在选举制度和具体规则的选择方面的权利。当然，一旦赋予村民制定选举规则的权利，在具体操作方面仍然需要遵循一些基本的有利于选举公正、公平、透明的原则，防止同一村中在存在不同利益集团情况下多数人利用制定选举规则权利破坏少数人的民主权利的情况。

 参考文献1. 国务院新闻办公室：《中国的民主政治建设(白皮书) 》，2005年10月。2. 徐志刚、刘明兴、陶然：《村民自治与农村民主选举发展现状及区域差异——基于跨区域大样本调查的一个分析结果》，中国科学院农业政策研究中心工作论文， 2006年。3. 黄季、陶然、刘明兴、徐志刚：《中国村民选举质量和竞争度的影响因素和效应评估：基于跨区域大样本调查的实证分析》，中国-欧盟村务管理培训项目研究报告，中国科学院农业政策研究中心， 2005年。4. 中华人民共和国村民委员会组织法，中华人民共和国主席令第九号， 1998年11月4日。5. Aghion Philippe， Alberto Alesina and Francesco Trebbi， “CHOOSING ELECTORAL RULES： THEORY AND EV IDENCE FROM USCITIES”， NBER WORKING PAPER， SER IES： 11236. http://www. nber. org/papers.