农村公共产品供给失衡的原因及整治对策

「内容提要」现阶段我国农村公共产品的供给存在着供给不足和供给过剩并存的失衡现象，内在原因就在于作为农村公共产品的供给主体（政府）的组成人员——政府官员也是“经济人”，也存在追求自身利益最大化的自利行为。加强对这种自利行为的约束对策是：改革农村公共产品供需决策制度；改革现行干部评议、晋升、薪酬和问责制度；规范公共事业听证制度；在公共部门恢复自由竞争。

　　「摘 要 题」农村公共物品

　　「关 键 词」农村公共产品/供给失衡/原因/对策/公共选择理论

　　一、供给失衡的现状

　　所谓农村公共产品，是相对于农民“私人产品”而言的具有非竞争性和非排他性、用于满足农村公共需要的产品；根据在消费过程中的不同性质，又可区分为纯公共产品和准公共产品（混合产品）。农村纯公共产品，是指在消费过程中具有完全非竞争性和非排他性、 从而应当由政府免费提供的产品，其典型产品有：农村基层政府（县乡级）行政服务、农村综合发展规划、农村信息系统、农业基础科学研究、大江大河治理、农村环境保护、农村法律政策等。农村准公共产品，是指介于纯公共产品和私人产品之间、在消费过程中具有不完全非竞争性和非排他性的产品，主要包括：①在性质上近乎纯公共产品的准公共产品，如农村义务教育、电力设施、小流域防洪涝设施建设、农业科技成果推广、公共卫生、社会保障等；②一般准公共产品，如农村高中（职高）教育、水利设施、医疗、道路建设、文化馆等；③在性质上近乎私人产品的准公共产品，如农村电信、电视、成人教育、自来水等。近年来，我国农村公共产品的供给效率正在逐步改善，但与城市相比，与农村、农民实际需要相比，还有相当大的差距：一方面表现为供给不足；另一方面又表现为供给过剩，呈现出严重的失衡。

　　（一）供给不足

　　（1）农村科技、农业相关信息等“软”公共产品远不能满足农民的需要。为农民提供现代科技信息和市场信息是基层政府的一项重要职责。但是目前大多数基层政府并不重视农产品信息的收集、传播，致使文化程度偏低的中国农民缺乏对现代科技和周边地区市场供求的了解，往往盲目生产，从而导致生产出缺乏科技含量和供大于求的农产品，以致出现了产量增长收入反而下降的现象。

　　（2）法律政策供给不足。在全国政协十届一次会议的“三农”提案中，许多委员指出，当前我国农村土地变动和调整非常频繁，农民土地承包权的稳定很难落实；农民在农村的房产缺乏明确的法律保护，引发了许多房产纠纷；农民组织化程度过低，缺乏自助、维权组织。

　　（3）农村生态环境恶化。由于全球环境的恶化、我国人口增多、乡镇工业的发展，我国农村的生态环境恶化迅速，主要表现为：土壤肥力减弱，水资源匮乏，环境污染严重等。近年来，国家虽然采取了一系列措施，如退耕还林、退牧还草、南水北调等，使我国环境恶化的程度有所下降，但大部分农村地区仍缺乏政府保护环境的实质性举措，尤其是一些地方政府单纯追求短期的经济发展，甚至鼓励经济效益好但污染严重的企业扩大规模、提高产量，把环境保护的责任留给下一任政府，给农村的可持续发展带来重大的危害。

　　2.农村准公共产品严重短缺

　　（1）农业基础设施严重不足。主要表现在：农业水利设施老化，抗灾能力差，大部分农民仍然摆脱不了靠天吃饭的命运，这几年来的抗洪救灾足以证明这一事实；大型灌溉设施短缺，农业机械化程度低，大部分农民还是停留在传统的手工耕作方式上；农村交通不便，虽然近几年县乡公路有了很大的改善，但仍然不能满足农村的需要。

　　（2）农村教育供给严重短缺。一方面，农村义务教育不能满足农村学生的需求。现在的农村义务教育的资金基本上是由地方政府和当地农民来承担的，因此在农民收入低及地方财政有限的情况下，政府往往又不愿意把资金投到义务教育上，这就呈现了农村校舍破烂，教育设施落后，师资水平低下的现象。另一方面，科技培训远不能满足农民的需求。要使本来文化程度偏低的农民跟上现代科技的步伐，学会用科学技术来提高生产效率，就需政府及时地对农民进行科技培训，但是大多基层政府往往并不重视此项职责。

　　（3）现行的农村社会保障制度建设很不完善。首先，层次低，范围小，覆盖面窄，社会化程度低，国家无法对全体农村劳动者提供基本的生活保障。其次，对农民的医疗保障严重不足。卫生部1998年进行的“第二次国家卫生服务调查”结果显示，全国农村居民中得到某种程度医疗保障的人口只有12.56％，农村中因病致（返）贫的农民占贫困户的30％～40％，有的地方甚至高达60％以上。

　　（二）供给过剩

　　（1）“政绩”工程建设过多。政府多热衷于投资一些突显“形象”、易出政绩的短期公共项目，热衷于提供看得见、摸得着的“硬”公共产品，比如一些发展较落后的地区大力修建公共设施、楼堂馆所、农贸市场、歌舞剧院、“美化”景点等，美其名曰是建设新农村，提高农民的生产、生活条件，实质上这些公共设施的利用率极为低下，浪费了大量钱财，而地方政府却乐此不疲，究其原因不外是领导可以因有此硬件而升迁，甚至还可以因此建设而致富。这不仅加重了农民负担，而且严重影响了政府形象。

　　（2）政府机构臃肿，人员供给过多。政府机构作为公共产品的一种（注：本文认为：由于政府机构具有非竞争性和非排他性，所以可以将它认定为公共产品。），它的供给也应遵循效率原则。我国现在的地方政府机构臃肿，人员繁多，不仅占用了大量的公共经费，而且办事效率极差，对农民来说，这样的公共产品供给显然过剩。

　　（3）政策供给过多。政府官员往往制定过多的政策干预农民生产，比如90年代末，江西赣州各级政府制定产业政策强迫农民种油菜、种烟叶、养蚕，曾经严重破坏了农民正常的生产计划。即使政府的出发点是好的，政府提供的公共产品也并不一定会使全部农民受益。例如，政府的决策出现偏差，从而影响了资源的有效配置；政府官员中的个别人为了谋取私利，导致“豆腐渣”工程等。

　　二、原因分析——一种从公共选择理论视角的解析

　　农村公共产品的非竞争性和非排他性特征，决定了私人不愿意提供农村公共产品。这是因为：一方面，非竞争性使新增一个消费者的边际成本等于零，这就意味着，如果按边际成本定价，公共产品必须免费供给。这样，私人部门供给公共产品的成本无法补偿；另一方面， 非排他性使公共产品无法从技术上排他，“免费搭车”问题不可避免。这样，私人部门供给公共产品的成本就不可能通过市场得到补偿。因此，政府也就成了农村公共产品的供给主体。但是，从上面的供给失衡现象中我们知道，作为公共利益代表者身份的政府也并非就能按照农民的需求合理供给公共产品。

　　公共选择理论认为，政治领域中的人也是“经济人”，均以追求自身利益最大化为目标。布坎南指出，政治过程就像市场的交换过程一样，包含着来自自愿交换的互惠性，是一种正和博弈。每个具有独立价值和利益的个人，都会以自身的利益要求参加政治决策，以谋求实现其个人的目标和利益。“政府，就像一个纯粹交换经济中的市场一样，完全被视为汇总或平衡个人对公共政策之需求的一种制度。”[1]任何政府都是由人组成的，政府职能也是人去完成的，因此，组成政府的这些人不可避免地具有经济人的性质，以追求最大的个人利益为行为准则。他们为了追求最大化的个人利益，就有了背离和损害公共利益的驱动力。具体分析

官员缺乏合理供给公共产品的压力。在政府内部，由于下属一般是由上级任命，对上级负责，领导和下属之间存在密切的利害关系，下属一般不会因工作效率低而被解雇；政府官员的薪金与职位升迁，与增进工作效率或无关系， 或只有间接关系，甚至成反比例关系，而是与上级领导的评价好恶直接相关；而上级领导往往以看得见的“政绩”来评价官员，因此，政府官员往往乐于想方设法供给能凸现其政绩促其晋升的公共产品，于是出现了政府热衷于投资一些见效快、易出政绩的短期公共项目，而不愿提供一些见效慢、期限长但具有战略性的纯公共产品；热衷于投资新建公共项目，而不愿投资维修存量公共项目；热衷于提供看得见、摸得着的“硬”公共产品，而不愿提供农业科技推广、农业发展的综合规划和信息系统等“软”公共产品。又由于政府活动大多不计成本，即使计算也难以做到精确，这无形中促使政府部门对公共产品的供给容易超过社会财富最优分配时限。结果就造成了短期能凸现政府“政绩”的公共产品供给过剩，而符合农民需求但需要大量政府投资又不能短期见效的公共产品供给不足。

　　2.乡镇政府决策者对“政绩”和“利益”的渴求，导致不符合农民需求偏好的公共产品供给过剩。农民对公共产品和服务的需求偏好受多种因素影响，但收入水平是最重要的因素之一。在一定的收入约束条件下，农民会选择使其效用最大化的私人产品和公共产品消费组合， 但是政府的一些决策者为了达到一些个人的目的而强制改变居民意愿的需求组合，导致超越收入水平的公共产品的过度供给，从而不能真正反映农民对公共产品的需求偏好。这一点可以用西方经济学中的无差异曲线（indifference Curve）加以解释，见图表。

　　假设农民的全部收入用作两方面消费，一方面是私人产品，另一方面是公共产品（严格讲是准公共产品），MN线是根据农民收入确定的预算线，U1线就是使农民效用最大化的无差异曲线，此时农民会用既定收入消费OX1单位的私人产品和OX2单位的公共产品，但地方政府的决策者为显示其政绩，经常会改变农民消费组合，加大公共产品的消费，这样使公共产品的消费由OX2单位移到OY2单位，迫使农民的私人产品的消费由OX1单位下跌到OY1单位，农民效用无差异曲线也左移至U2.由此造成了公共产品的供给机制不能反映农村对公共产品需求状况，农村公共产品供给失衡，导致不符合农民需求偏好的公共产品供给过剩。

　　3.政府与农民之间的信息不对称，使政府工作人员能够围绕自身的利益供给公共产品，以致造成了供给不足和供给过剩并存的结构失衡。按照现代政治学的基本原则，人民与政府是委托代理关系，政治权力的合法性来源于人民的委托，是一种契约关系。 作为委托人的农民由于文化素质普遍较低，信息源少，信息获取方式落后，他们拥有的信息相对较少，很难分清哪些费用是合理的，哪些费用是不合理的；而作为代理人的乡镇政府则具有完全信息，由于利益关系，乡镇政府及村组织在披露相关信息时过于含蓄，对合理费用和不合理费用的宣传力度不足，由此产生委托人与代理人之间的信息不对称。代理人由于拥有私人信息，其行为经常偏离委托人利润最大化目标，从自身利益出发，所做的各项制度安排都是为了实现自己的利益最大化，以致出现了要政府花钱但又不能直接使自己得利的公共产品供给不足，比如农村基础设施、义务教育、社会保障、社区服务、生态环境建设等；而能直接、短期为政府人员带来政绩，特别是便于其设租的公共产品供给过多，比如一些“美化”工程、政府部门豪华的办公楼、轿车等政府设施，导致现行农村公共产品供应中过剩和不足并存的现象。

　　三、整治对策

　　造成农村公共产品供给失衡的核心内因就在于政府官员的自利性，因此，要实现农村公共产品的合理供给，我们就必须构建一系列制度来约束乃至消除政府官员的自利行为。

　　（一）改革农村公共产品供需决策制度，实现决策程序“由上而下”向“自下而上”转变。打破农村公共产品供需长期由乡村行政官僚主宰把持的局面，建立由乡村村民内部决定公共产品供需的新机制，通过在乡村组织中设立村民对公共产品需求的表达制度和传导机制， 使多数村民的需求意愿得以真实体现。如：加强乡镇人大的职能，发挥人大代表作用，建立村民议事、理财和监督小组等。另一方面，在农村应积极推进村级组织制度改革，全面落实《中华人民共和国村民委员会组织法》，推行村委组成人员直选制度，真正把村委会建设成为一个村民自治组织，使村委会真正对村民负责，反映村民呼声，代表村民的需求，维护村民利益，按照供需平衡的要求，自主决定本村范围内公共产品的供求。同时，把村民对非本村级供给的农村公共产品的需求意愿及时、准确无误地传递给各级政府和组织，为各级政府合理的供给公共产品提供决策依据。与此同时，还要量化政府官员的自由裁量权，减少政府官员供给公共产品的随意性。

　　（二）改革现行干部评议、晋升、薪酬和问责制度，力促农村公共产品由“随意供给”向“合理供给”转变。考核晋升干部应结合所管辖农民的生产条件、生活的真实改善，通过居民对其政绩的认可程度来决定干部的升迁和奖惩，这样才能彻底避免侵害农民的自利行为， 约束政府官员对农村公共产品“随意供给”思想，树立其“合理供给”的思想。首先，要改革现行的乡镇干部任免制度，乡镇干部的任免应由广大农民决定，而不应由上级政府部门决定，即由村民代表直接选举产生，同时受村民代表监督，对村民负责。其次，要加强对乡镇政府工作人员特别是领导的监督和约束，健全乡镇政府资金收支管理，定期公开其财务收支和公共产品的供给情况，实现政府的审批制度公开化、透明化，政府决策科学化、民主化。再次，在精简机构的基础上提高现有公务员的薪酬，使其接近或基本接近在私营企业中工作的相应职务的薪酬，消除政府官员在薪酬上的失衡心理，削弱其出于经济上的考虑而热衷于谋取私利的动机。最后，要完善政府官员决策失误的问责制度。一方面，要加强上级政府对政府官员的职责履行情况的检查、监督，对渎职、失职、不称职和行政不作为等行为依法给予惩处，以此来督促和激励官员正确合理地供给公共产品；另一方面，要充分发挥人大的“质询”和“罢免”职能，不断完善不信任投票制、弹劾制以及主要责任人引咎辞职制等，增强人大问责的力度和效能。

　　（三）规范公共事业听证制度，保证农村公共产品由“暗箱”供给向“透明”供给转变。一方面要确保行政的透明度，扩大农民的知情权。政务的公开不能是政府口头的承诺，而应成为民众的法定权利，即人民对政府公共行政活动拥有知情权，包括公开政府供给公共产品的工作计划、 工作总结、人员管理和经费开支等情况；政府行政机关应通过向社会公开自己供给公共产品的职责范围、行政内容、行政标准、行政程序和惩戒办法的方式，增强公共行政过程的透明度。另一方面要完善公共产品供给的听证制度，扩大农民的质询权和参与决策权。政府所处的“某些迫切需要的公共产品的垄断供给者的地位”决定着政府拥有对许多公共事业的垄断经营权。这种没有竞争的垄断极易使政府丧失对效率、效益追求的内部动力和外部压力，成为政府扩展自利的温床。因此打破政府对公共事业的绝对垄断价格，实行公共事业的价格听证制， 让农民对公共产品的种类、价格等拥有质询权。这就要从制度上保证农民参与公共事业单位活动的全过程，只有公共事业的全部活动过程进入了公众的眼帘，公众掌握了充足、真实的信息，才能发挥听证所应有的监督功能，也才能有效控制

政府部门将自利凌驾于公利之上。

　　（四）在公共部门恢复自由竞争，实现农村公共产品由“垄断”供给向“竞争”供给转变。

　　公共选择理论的另一位代表人物威廉·奈斯凯南认为，政府不应该再像过去那样把各行政部门的活动范围规定得死死的，而是应该允许若干个“办事机构”在某些行政工作的分配问题上彼此展开竞争，这样，政府便可以对其各个行政部门的实际生产费用形成一个更加准确的概念。 在他看来，现行制度下的预算主管部门实际上几乎成了各行政部门提出的运转费用估算的俘虏，它不可能了解向它提出的财会计划是否就是保证所需公共产品的最有效办法。假如允许办事机构就完成某些工作提出相互竞争的预算，那么这种竞争机制便可使人们对实际的最低费用有一个更为准确的把握。这样做自然会打破部门间的分工，但也会使社会获得更有效率的公共生产。

　　「参考文献」

　　[1][美]丹尼斯·缪勒。公共选择[M].上海：商务印书馆，1992：303.146.