化解乡村债务的对策与建议

2006年是新农村建设的开局之年，而乡村债务是一个无法回避的问题。乡村债务的问题不解决，乡村组织就难以在新农村建设中发挥应有的作用；没有乡村组织的组织领导，新农村建设就无从谈起。笔者基于对全省129个乡镇的调查，完成了三万多字的调查报告。作为曾经长期工作在三农第一线的基层干部，现就怎样化解乡村债务，提出如下建议。
  列为预防突发事件的重大课题，制订切实可行的应急方案。
  一是对乡村债务进行摸底核实把握大局。（1）要核实债务性质。可分类为：公共产品债务，如义务教育和水电路等公益事业建设；政策性债务，如基金会、村办企业债务等；运转性债务，如欠发工资和日常办公经费等；财政体制性债务，如垫交税费的债务等；招待费债务，如公款接待费用等。在此基础上，特别要核清民间债务和银行债务。（2）要严明债务统计纪律。要防止基层产生国家将会接收这些债务的误解，否则，将无法得出真实的债务数据，而且会使债务数据呈几何级数上升。凡在债务统计时瞒报或多报，要追究领导责任，以确保乡村债务统计细致准确全面。做到情况清，底子明，预防措施出在危机爆发前。（3）要实行债务公开。对乡镇债权债负要在本区域内进行公开，防止县、乡、村暗箱操作。对村级债权债负要明确的集体所有性质，债权的认可、核销都要以村内民主的形式进行，县乡只可指导，不可包办代替。
  二是借鉴乡村债务的化解实践。
  根据笔者调查，比如不少乡村迫于无奈进行的一些化解债务的实践就可以借鉴：（1）对银行的债务进行事实挂帐。（2）对乡村干部的债权要先抵消本人及亲属的老欠税费和往来才能确认。（3）对农户的债权动员抵消本人及亲属的老欠税费和往来。（4）对尾欠税费确定税改前和税改后的不同比例进行核定，对特困户和贫困户的尾欠税费张榜公布进行减免。（5）个别地方一些群众基础好的村，采取农户自愿在粮食两补中抵扣尾欠税费的办法来化解村级债务。（6）有些地方就采取了村民投票公决的办法，把尾欠税费确认为村民共同所有的集体债权。例如湘南某镇的文光村，近5年来就已经化解债务10多万元，村级债务就只有3.8万元，其中欠信用社1万元、欠镇政府老欠税费1.8万元、欠村干部工资1万元，可以说该村的债务危机已经得到全面化解。（7）有的地方采取债权置换的方式来化解债务，如甲欠乡村的钱，而乡村又欠乙的钱，就将乡村对甲的债权转让给乙。据有关资料显示，湖南全省乡村债权高达19.8亿元。如果能把这部分“债权”中确系合理负担部分收上来，对化解乡村债务将会起到举足轻重的作用。
  2、切实减轻乡村负担，禁止随意增项加码。
  一是要出台政策严明纪律，对待减轻农民负担一样来对待减轻乡村负担。省委、省政府要禁止各级没有足额经费保证就给乡村下达任务，要明确划分乡、村与县以上的各自责任，对上级随意增加的负担乡村有权拒绝，且要像对增加农民负担一样对增加乡村负担的责任人进行“一票否决”。上级政府及相关部门不得以任何理由要求乡村赞助钱物；不得以任何理由强行摊派报刊杂志或销售其他物品；不得违反规定进行任何形式的升级达标活动；不得以任何形式平调乡村资金。对包括上级拨款在内的乡村所有财政收支、所承担的责任及财政的使用范围和项目予以严格规定，并在本区域内全面公开，超过范围和项目使用，从严进行查处。省政府设立举报电话，加强新闻和群众监督。
  二是要取消针对乡村的达标升级等各种形式主义考核制度。乡村组织的考核制度，核心应该是以农民是否满意作为最终评判标尺。要按照科学发展观的要求，创建适合新农村建设目标的政绩评价指标体系。首先就要彻底根治一下“上级出政策，基层出票子”的时弊，如树典型、搞“政绩工程”、各种达标升级活动、并由此而来的各种接待应酬活动。其次是要彻底改变目前行政体系中“为指标而达标，为数量而充量”的工作潜规则。对乡村考评的方式、内容、标准、结果要在所管辖区内公开公布，改变作为法定主体的群众在考评工作时缺位的不正常状况；使那些谋取部门利益的考核部门对考核不再感兴趣；使“为考核而实施考核、迎接考核、应付考核”的形式主义得到有力的根治，从而减轻乡村组织因形式主义而不得不付出的财力、人力和物力。
  三是对乡村组织“少取、多予、放活”，让乡村组织与农民一道休养生息。当务之急就是要取消要乡村在财政上进行配套的各类实事。搞公路建设，水利建设，农民医保都是好事，但不能要求没有收入来源的乡村支付配套资金。其次是加大对贫困县和农业大县转移支付力度，支持乡镇机构改革和人员精简。乡镇机构改革是势在必行，迟改不如早改，长痛不如短痛。而且越穷的地方干部越多，改革的成本越高，也越需要缩减财政吃饭队伍，降低公众服务成本。每个人买断工龄按一年一个月工资计算，加上医保和社保，平均每人在4、5万元左右，一个县就需要上亿元，如果还包括欠发工资和垫交税费借款就是数亿元。但农业大县因为是种粮食为主，所以绝大多数都是贫困县，县政府不去加重乡村的负担和截留乡村的资金就十分难能可贵了，哪里还有什么能力去支付改革成本呢？

  3、解放思想创新体制，推进农村政治改革。
  由于存在着从上到下的考核制度，上级政府给下级政府的压力，加速了权、责、利的分离，也就形成更多的乡村债务，应该从体制上来解决这个问题。
  一是合理定位乡村组织的职能。随着农业税的取消，乡镇政权和村级组织要逐步从“统治型组织”转向为“服务型组织”，将工作重心转移到社会管理和公共服务职能上来。关键的环节就是要解决事权与财权相统一的问题，严格按照“权随事走，财由事定”的原则，要明确哪些是属于乡村组织的事务，哪些不属于。属于乡村组织的事务，就必须要赋予相应的权和钱。没有赋予乡村相应的权和钱，就不能赋予相应的事务。比如计划生育是国家项目，就不应该要求村级组织承担行政成本。
  乡镇政权和村级组织今后的定位应该是：把自身作为国家向农村社会提供的公共产品。笔者以为主要是三大职能：一是社会保障，主要是保障农村居民的生存权利，包括大病救治、弱势群体的扶助、人身安全等。二是政治保障，主要是保障农村居民的民主权利，如保障农民在村民自治中的民主权利应该是乡政府的法定职责。三是公共保障，主要是保障农村居民生产和生活的公共产品，如水、电、路、文化事业建设及科学技术的普及推广等。除此以外，对于农业地区的乡村组织，不能赋予发展经济的责任。因为，一方面，乡村组织只有服务职能而没有宏观调控经济的权能；而另一方面，作为建立在“乡村社会”之上的“县域经济”，发展经济的责任必然是非县级以上的政权莫属，乡村组织只能是其中的一个“守夜人”。既然乡村组织的本身就是国家为农村社会提供的一个公共产品，象城市社区一样，国家就要提供一个财政的保障。
  二是规范财政管理体制。现在中央财政（包括省级财政）对乡镇和农村的拨款，都是通过一级一级财政往下拨款方式来进行的。尽管中央和省府加大了对基层和农村的财政支持力度，但由于面广线长，转移支付到乡村时已是十之五六。而其他专项资金就更加微乎其微，很多部门都是挂着“基层”和“农”字的“羊头”，卖着自己的“狗肉”，这些项目资金拨下来已经是九牛一毛了，有的装点一下门面，比如国土开发资金，国土部门自定项目、自定价格、自我开发，其中的黑洞自不必有说，还反而把良田开成荒地；有的一分钱都没有到项目上去，做假帐应付了事，比如就有一些新闻报道披露有些地方的林业局长冒领退耕还林资金。因此，目前的转移支付等各项财政拨款制度已经到非改不可的地步。（1）改革目前的转移支付等各项财政拨款制度，要如同粮食补贴一样，公开发布项目、标准和金额，并直达乡村，尽可能减少中间环节，使乡村组织增收减债。（2）农村政务公开和基层民主已经是中央确定的方向，财务公开要作为其中最重要的内容。推行村财乡管村用、乡财县管乡用是十分必要的，但代管的帐必须对农民公开，农民有权直接了解本乡本村的财务状况，使财务公开不流于形式。而且，清理乡村债权债务的情况要向农民公布，这要作为必经程序。（3）村没有财政体系，不应讲什么预决算制度；只讲量入为出，民主理财，不得再发生新债就行了。
  三是创新农村政治制度。造成乡村债务危机的原因错综复杂，从政治体制上来分析，其中最主要的，首先是现行乡村组织制度与农村的实际不相适应。（1）要把基层民主和村民自治的重心从民主选举转移到民主决策和民主监督上面来，完善乡镇人民代表大会制度和村民代表大会制度。村级组织在进行各项事业建设和兴办集体经济时，必须本着量力而行的原则，非经村民大会或村民代表大会讨论决定，无权以集体的名义向金融贷款或进行民间借款，无权向村民集资。（2）按照新农村建设“管理民主”的指导方针，解放思想，把乡村置身于整个国家改革的大体系中的一个突破口，大胆进行民主政治的制度创新。在党的领导和依法治国的基础上，真正实现农民当家作主，让农民来直接评判我们工作的好坏。笔者认为，一是权力重心下移。彻底根治****和官僚主义的一个有力法宝，就是把权力下放，把权力重心下移。改革国家权力配置的基本原则应该是：确保两头，精简中间。具体作法是：把国家管理社会的权力重心下移到共和国“最小政府”的乡镇政府，由各级强势权力的“大政府”在上面监督乡镇政府行使权力。这也许是当前中国政府在体制内形成权力制约机制和提高行政效率的最佳选择，它极大地减少权力批发的机会，有效地制约了因权力发包而产生的****。一个小小的乡镇势力再强大，也没有叫板中央的危险性存在，哪个乡镇政府敢公开与中央哪怕是与县政府对抗呢？二是乡镇民主自治。就是权力重心下移之后，把权力移给谁呢？授权于民，按照毛泽东当年的说法，是“把权力交给人民”。取消农业税，使乡村社会的政治改革的具备了前提条件。因为国家从此不再找乡镇政府要钱了，不管是谁当乡镇长，只要人民满意，农村社会和谐就行。国家对农村社会采取“无为而治，休养生息”的方略，乡镇民主自治就顺理成章、水到渠成。乡镇党委书记和党委班子要由党员直选，乡镇长由村民直选。选举出来的乡镇官员非经换届、罢免程序或司法机关的裁定，上级党政机关无权撤换。这不仅能够从根本上杜绝买官卖官的****现象，还将改变中国权力体系倒“金字塔”的危机结构，从而化解党的执政风险，从而真正实现立党为公，执政为民。三是依法“民主管理”。国家用法律来规范乡村组织的行为和决策程序，审查乡镇的财政活动，监督法律法规的实施，在不干预乡镇政权自主权的前提下，迫使乡镇党委政府在人事、财政事务上保持透明。按照权力制衡的原则，由各村选出乡镇人大代表组成决策机构，乡镇党委书记按程序选为人大主席，领导群众进行民主管理，和对乡镇政府进行民主监督。使中国的民主能够有一个不断“试错”的过程，在不断的“试错”过程中，使民众的民主素质得以逐渐提高，使广大的基层党组织在竞选中进行优胜劣汰更新换代，并在竞选中不断提高执政能力。