村干部报酬的合理分担与补偿

--兼评“村财（账）乡管”与“村用省管”

  【内容提要】在“乡政村治”的乡村治理格局下，村干部的地位日益凸显。因此，当下乡村治理必须解决两个方面的问题：一方面是村干部的积极性问题；另一方面是村干部行为的合法化问题。但是，从制度安排来看，既有村干部报酬补偿机制对上述两个方面的问题都不能有效地解决。而“村财（账）乡管”与“村用省管”的办法并不能真正解决问题。因此，建立村干部报酬的合理分担与补偿机制就显得尤为迫切。本文在对当前村干部报酬补偿机制及其存在的问题进行剖析后，提出了采取“国家财政拿一点，集体经济出一点，农民群众负担一点”的办法来解决村干部报酬补偿问题的政策设计。

  【关  键  词】乡政村治/村干部/报酬/分担与补偿

  改革开放后，国家治理乡村的模式逐渐从人民公社定格在“乡政村治”上。“乡政村治”的治理格局，一方面使国家和乡村社会的边界清晰化；另一方面也使村庄在乡村治理中的地位日益凸显。

  在“乡政村治”的格局下，乡镇政权虽然是我国国家政权体系中最基层的政权，但是在实际工作中，乡镇政权组织往往通过村级组织来完成国家的各项任务。由于乡镇对村有着较强的依赖，以至于很多乡镇干部认为，实行村民自治等于是砍了乡镇的“腿”，进而对村干部是否还会像以前一样积极认真地完成国家任务怀有深深的忧虑。因此，村级组织建设的好坏，村干部积极性是否得到发挥是关系国家意志能否在乡村社会得到实现的关键。

  同时，村干部的这种特殊地位又为其“欺上压下”（借用国家权力的名义来压迫农民和借用农民的名义欺骗国家政权）留下了广阔的空间。因此，当前乡村治理必须解决两个方面的问题：一方面是村干部的积极性问题，从而保证国家意志在乡村社会的贯彻；另一方面是村干部行为的合法化问题，防止国家政权在深入乡村社会的过程中发生“内卷化”。[1]

  实行村民自治后，村干部的晋升机会相对减少，同时，其职位的不确定性也相对增大，因此，获得相应的报酬就成为当前多数村民出任村干部的首要因素。然而，在对既有村干部报酬补偿机制的考察中，笔者发现，上述两个方面的问题在制度安排上都没有得到有效的解决，因此，建立村干部报酬的合理分担与补偿机制就显得尤为迫切。

  在人民公社时期，大队干部与普通社员一样凭工分吃饭，但是他的工分是最高档次的，社员在工分以外的收入又微不足道，因此大队干部当时的收入与他的权威、声望是相称的。因而，在这一时期大队干部（村干部）的报酬并没有成为一个问题。

  当前，村干部作为村庄公共权力组织的成员，掌握着村庄公共权力，对村庄公共事务进行组织、管理和调控。习惯上，村干部主要是指村支部成员、村委会成员和村集体经济组织负责人，往往这三个组织的成员间有交叉任职的情况。

  村干部在村庄社区中实际上扮演着三种角色：一是国家任务的完成者；二是集体资产的经营者；三是社区公共产品的提供者。村干部虽然在村庄社区中扮演了多种角色，其在乡村治理中的地位日益突出，但是关于村干部的报酬问题，有关法律和政策并没有统一和明确的规定，而是散见于有关法律法规和党的文件中，在1999年3月发布的《中国共产党农村基层组织工作条例》中对村干部的报酬作了总体的规定：村干部误工补贴人数和标准的确定，应当从实际出发，从严掌握。在1987年通过的《村民委员会组织法（试行）》和1998年11月4日正式通过的《村民委员会组织法》中关于村委会成员报酬问题的规定都是“村委会成员不脱离生产，根据情况，可以给予适当补贴”。但是，上述规定对补贴的渠道并没有具体的明确。关于村集体经济组织负责人的报酬，虽然在1991年由财政部和农业部联合颁布的《村合作经济组织财务制度（试行）》中有“管理费用于干部报酬和管理方面的开支”的规定，明确了报酬的补偿渠道，但是对报酬标准也没有具体的规定。和中央有关规定的分散和含糊相比，地方的规定更是五花八门。在1999年1月通过的安徽省实施《村民委员会组织法》办法中，尽管对村民委员会规定了十二项主要职责，但是对于村干部的报酬却只字未提。

  在实践中，村干部报酬通常从村提留中解决。根据《中华人民共和国法律释义全书》中的解释，村集体提留是指农村集体经济组织每年依法从本集体经济组织成员生产收入中提取的用于本组织内维持或者扩大再生产、兴办公益福利事业和日常管理开支费用的总称。村集体再提留包括三项，即公积金、公益金和管理费。村干部的工资通常从管理费中开支，但是其法律依据并不充分，“管理费用于干部报酬和管理方面的开支”只是针对村合作经济组织而言的。

  现有的从村提留中补偿村干部报酬的机制，渠道单一，又是从农民手中直接收取，因而在实践中往往存在以下几个方面的问题。

  一、村干部既是村提留的收取者，又是村提留的受益者，因此，村干部存在多收提留的原始冲动。如果没有相应的约束机制和手段，村干部难免会利用各种名义“搭便车”，从而导致加重农民负担。从已有的实践来看，村干部利用收提留的名义“搭便车”的情况屡屡发生。在全国人大常委会将村委会组织法（修订草案）向全社会公布征求意见的过程中，许多村民写信反映本村的村委会采取种种手段，向村民多收钱，多拿多占。对此，村民意见很大，有些地方甚至出现了矛盾激化的情况。笔者在湖北省黄梅县的S村进行调查时发现，该村1997-1999年农民负担逐年加重的一个主要原因就是村提留的大量增加。1999年全村农民负担总额（包括有偿性和无偿性负担）是325772.2元；1998年是444391.2元，同比增长36.4%；1999年是547097.5元，同比增长23.1%。负担总额的增长速度大大超过了同期经济发展速度。从负担构成来看，负担总额中上交国家部分（包括农业税、水费和农业特产税）、乡统筹和村提留三者中，村提留的增长速度最快，1997年是40599元，1998年骤增至139000元，增长了242.3%；1999年是250056元，又增长了79.9%。其占负担总额的比重也从1997年12.5%上升到45.7%（详见下表）。而村提留部分的迅速增长在很大程度上是因为管理费用的大量增加。村提留的迅速增长大大加重了农民负担。S村1997年人均负担为135.2元；1998年为184.8元，同比增长36.6%；1999年为227元，同比增长22.9%。人均负担增长速度也远大于同期人均收入增长速度。农民负担不仅仅是一个经济问题，更重要的是一个政治问题。农民负担沉重导致干群关系紧张，不利于农村政治稳定和社会发展，也会增加乡村治理的障碍。

  1997-1999年S村农民负担情况表

  附图{图}

  （资料来源：S村村会计提供的统计资料）

  二、村干部的合理报酬难以落到实处，这种情况在贫困地区尤为突出。在经济发达地区，由于集体经济实力雄厚，村干部的工资一般都从村集体经济收入中支付，而不是从农民手中直接收取，村干部的报酬比较有保障。而在贫困地区，村庄公共财政情况一般都不太好，甚至负债累累。以湖北省广水市为例，全市净负债村496个，占总数的88.8%，负债最多的高达100多万，负债10-30万元的村超过半数。全市村级净负债5561.2万元，村平负债11.2万元。这就使村公共权力机构或组织不能按时兑现干部的报酬，村干部的报酬往往得不到落实。村干部的报酬长期得不到落实，必然会影响村干部的工作积极性，不利于公共权力的正常运作。这也是许多贫困地区村干部无人当，而在发达地区村干部却争着当的一个重要原因。 S村1998年应付村干部、教师和五保户等报酬总额近14万元，都没能兑现，因此，S村一些干部整天不上班，四处约人打牌。乡村治理最终是要通过人来进行的，而拖欠报酬严重影响了村干部的工作积极性，无疑会对乡村治理产生负面影响。而且，由于合理报酬在制度内不能得到补偿，村干部往往会寻求制度外的“灰色收入”来加以弥补。这恐怕也是国家一直在解决农民负担问题，却始终没有真正解决的原因之一。

  三是加剧了村干部的角色冲突。村干部在村庄社区中扮演着不同的角色，而不同角色之间难免会存在冲突。杜赞奇在《文化、权力与国家》中将村干部分成两种经纪类型：保护型经纪和盈利型经纪。保护型经纪偏重社区当家人角色，而盈利型经纪更多地是扮演国家代理人的角色，常常不惜牺牲社区利益来谋取一己私利。徐勇在对农村改革以来村干部的角色进行分析之后，认为村干部在村庄治理过程中扮演着政府代理人和村民当家人的双重角色。双重角色的权力来源不同，对其期盼也不同。政府希望村干部有效地贯彻落实政务，村民希望村干部为村民提供良好的眼务。双重角色从根本利益上是一致的，但在一定时间和空间也会产生冲突，甚至陷入左右为难的境地。而现有的村干部报酬补偿机制加剧了这种冲突。由于政府一方面要求村干部贯彻落实的政务越来越多。有人对安徽省某镇进行调查时发现，1997年该镇共召开党政会议41次，要求全体村干部或主要村干部参加的会议有29次，占70.7%。其中涉及计划生育工作的会议23次；涉及交纳定购粮和税费的会议21次。另一方面，政府并不为此提供相应的财政支持，包括村干部完成任务的报酬。村干部只有“事权”，却没有“财权”。在这种情况下，村干部如果站在国家一边，就会被群众说成是，“拿村民的钱，办政府的事”。如果站在村民一边，则会对国家意志在乡村社会的贯彻产生负面影响，从而受到乡镇政府的责难。一些村干部在谈到这个问题时说，他们是老鼠钻进风箱里，两头受气。

  为了解决上述问题，有人主张把优秀的村干部转为国家干部或行政招聘干部，或根据《村民委员会组织法》的规定，采取定岗定编定薪的办法，把农村村委会的经费像城镇居委会那样纳入财政管理，改变村干部工资及村委会开支自收自支、乱收乱支的状况。但是，就目前国家财政能力而言，这种将村干部公务员化，由国家财政负担村干部的全部报酬的作法不仅是不合理的，也是不现实的。有人算过一笔帐：如在现有的70多万个村建立政府机构，以每村3-5名政府公务员计算，将增加210-350万政府公务人员。若以每人年报酬3000-5000元计算，每年约需63-175亿元，这对于国家来说是一笔巨额的财政支出。

  在实践中运用较多的是“村财乡（镇）管”或是“村账乡（镇）管”。比如，福建省建立了“村账镇管”、村会计集中办公、村主要干部离任审计等制度，加强村级财务管理。河北省不满足于“村帐镇管”，进而在全省推广承安镇的“双代管”，既管资金，又管账目。“村财（帐）乡管”本来是针对村级财务混乱而采取的一种监督措施，但是在实际实施过程中也容易产生一些负面的影响。一是村里失去了自己的财务自主权；二是为乡镇侵吞、挪用村级财产提供了便利。最近又有人为了解决“村财（帐）乡管”的弊端，提出通过实行村提留“村用省管”的办法来规范村干部的报酬收入，减轻农民负担。然而，不管是“村财（帐）乡管”，还是“村用省管”，尽管其初衷都是为了解决现实中村级财务混乱的问题，但是却违背了村民自治中由村民“自我管理、自我教育、自我服务”的基本精神。“自治人事与自治财政是自治政府的两项主要内容。现在村级财务完全由乡镇政府管了起来，就等于是砍掉了村民自治的一条腿。”而且，“村用省管”的制度设计较之“村财（帐）乡管”更不可行。全国每省平均有2万多个村，由省里设一个机构来“直接负责全省村提留和收取及返还，并且根据各地的实际情况，从中具体划定各个村村干部的报酬”，不仅违反了机构改革的时代要求，而且以一个省级机构来直接管理2万多个村，管得了，管得好吗？

  应当承认，前述问题的产生是有多方面的原因，但是正如前面所分析的那样，当前村干部报酬补偿机制的制度缺陷是产生上述问题的重要原因之一。因此，必须通过制度创新，建立村干部报酬的合理分担与补偿机制加以解决。建立合理的村干部报酬补偿机制应掌握以下原则：一是事、责、利一致的原则，村干部承担了什幺样的事情，就应当负起相应的责任，同时也应该获得与其劳动相当的报酬；二是要对村干部行为进行有效制约，以防止“搭便车”现象的发生。

  根据以上原则，笔者认为，从整个国家的制度安排来看，对村干部的报酬问题可以采取“国家财政拿一点，集体经济出一点，农民群众负担一点”的办法来加以解决。三个“一点”的做法，使原来村干部报酬由农村群众负担的单一补偿渠道，变为由国家、集体和农民群众三者共同负担。三个“一点”的制度设计明确了村干部报酬的补偿主体和途径，既有利于保证村干部的合理利益，调动其工作积极性，又有利于减轻农民负担。

  一、“国家财政拿一点”是因为村干部完成了大量“政务”，国家应该为其支付一定的报酬。《村委会组织法》第四条对乡（镇）村关系作了这样的规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民的自治范围的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。按照现有的制度安排，村委会是基层群众性自治组织，不是乡镇政府的派出机关或者它的一条“腿”。因此，村委会不能代替政府行使职权，也不能包办政府事务。村委会作为群众性自治组织，有责任协助政府开展工作，这也是自治的一项重点内容。但是，协助的主要形式是宣传、教育、动员、提供情况等，一般不直接办理。然而在实际运作中，村干部却承担了许多“政务”。胡荣在对福建省寿宁县和厦门市农村进行实地调查后，认为“村委会虽然不是乡镇党委和政府的附属机构，但是乡镇的许多工作都要通过村委会在行政村里得到贯彻实施。村委会除了完成自身属于自治范围的工作外，它的另一部分工作就是贯彻执行上级的方针政策。村委会担负的这一部分由上级下达的工作包括：计划生育、征兵、征购粮入库、协助维护社会治安等。”[10]在完成这些任务时，村干部被村民戏虐地称为“三要”（要钱、要粮、要命）干部。因此，当前国家应该从财政中拿出一部分钱来支付村干部的报酬。根据村干部承担“政务”的不同层次，由相应层次的财政提供报酬。计划生育、征兵等属于国策范围的事项，应当由中央财政支付；协助维护社会治安、征收乡统筹等属于地方性政务的事项，应当由地方财政承担。中央财政支付的标准可以统一规定。地方财政承担的标准，不宜由国家统一划定，可由各地报据实际情况规定。具体支付可由乡镇政府根据对村干部完成任务的考核情况而定。

  二、村干部作为村集体经济的经营者，有权从集体经济收入中获取适当的报酬。村干部可以根据其经营集体资产的收益情况，获取相应的报酬。考虑到我国地域辽阔，各地农村集体经济发展不平衡。在集体经济比较落后的地区，可以借鉴广西壮族自治区的做法。在广西壮族自治区的一些地方，村干部报酬用划出报酬田、地、果树、鱼塘的办法解决，谁当选村委主要干部（一正一副或一正二副）由谁种、管，收入归己。[11]这种做法既保证了村干部的经济利益，又不需要从农民手中收取，在一定程度上减轻了农民负担，有利于缓和干群关系。

  三、村干部通过为农民提供“地方性公共物品”，可以向村民收取一定的服务费用为报酬。实行家庭联产承包责任制后，农户成为一个独立的生产者和私有财产主体。由于家庭经营的分散性和农业生产的高风险性，农民对公共物品存在强烈需求。但是，由于公共物品存在外部性，“将无贡献者排除在外也许是不可能的”[12]，因此，农民个人并不愿承担公共物品的提供，因此需要由公共权力组织来提供。在村庄这个相对独立的农村社区，诸如筑路、修桥、办电、安装自来水、兴办教育事业、社会治安等公共产品和公共服务的提供，对于村民的生活条件的改善和农业生产的发展，都是不可缺少的。因此，村干部可以通过向村民提供“地方性公共物品”来满足农民的需求，从而获取一定的报酬。

  村集体经济收入和农民负担的具体标准属于村民自治范围内的事项，应当由村民通过村民会议或者村民代表大会自己讨论决定。此外，考虑到各地的情况不尽相同，在对村干部报酬的分担中，国家财政、集体经济收入和农民负担所占的比例也应当有所区别。在集体经济发达地区，国家和农民分担的比例可以少一点。在贫困地区，集体经济一般比较薄弱，农民收入水平低，国家财政分担的比例可以适当多一点。

【参考文献】 [1]　杜赞奇：《文化、权力与国家——1900-1942年的华北农村》，江苏人民出版社，1993年版。 　沈延生：《村治的兴衰与重建》，《战略与管理》，1998年第6期。 　余俊杰：《村级负债问题不可小视》，《政策》，1999年第9期。 　徐勇：《村干部的双重角色：代理人与当家人》，《二十一世纪》（香港），1997年8月号。《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，1997年版，253页。 　农村基层制度创新与税费体制改革问题研究课题组：《农村税费体制改革的研究》，《中国农村观察》，1999年第6期。 　徐晓波：《进一步改革村提留管理方式规范村级干部的报酬收入》，《理论前沿》，2000年第2期。 [10]　胡荣：《村民委员会的自治及其与乡镇政府的关系》，《二十一世纪》（香港），1998年12月号。 [11]　邵政：《柳州地区农村村级组织体制改革实践的回顾》，载于曹息余：《农村村级组织建设研究》，广西人民出版社，1988年版，25页。 [12]　安东尼·B·阿特金森、约瑟夫·E·斯蒂格里茨：《公共经济学》，蔡江明等译，上海三联书店、上海人民出版社，1994年版，第19页。