村委会换届选举工作中存在的问题及对策

   九届全国人大常委会第五次会议审议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《组织法》）明确规定："村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生，任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。"村官由村民直接选举产生，这是发展社会主义民主，保障农民群众行使当家作主民主权利的重大创新。搞好村民委员会选举工作，努力提高选举质量，对于保障村民的民主权利，加强村民委员会的组织建设，保证村民委员会的自治性质，发挥村民委员会自治功能，都具有十分重要的意义。

  （一）

  村委会换届选举实行直选，广大农民当家作主的积极性和责任感大为增强。由于选举工作面广量大，执行《组织法》的具体程序还不够健全，部分基层干部群众的认识不到位，在换届选举中还存在着这样和那样的问题，主要表现在：

  1、到期不换届。《组织法》规定，"村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举。"然而有些地方借情况特殊，村委会届满后往往拖延而不能及时进行换届选举，老班子继续运转。有些地方进行直选后，由于种种原因，新的村委会主任未选出，思想上有顾虑，就不再组织二次选举，直接由乡镇政府指定某人主持村里工作。

  2、登记、公布不过细。有的地方未按照《组织法》的规定，在选举的二十天以前公布有选举权和被选举权的村民名单；有的工作不细致，造成部分有选举权的村民漏登，没有选举权的错登，导致选举时部分选民在选举现场向选举工作人员询问，甚至发生冲突，造成选举无法进行。

  3、提名、确定不规范。一是在村选举委员会组成人员上提名不规范。《组织法》规定，"村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生。"有的地方直接由乡镇政府任命；有的由村支部、原村委会代替，不经村民提名推选；有的自定名单后，用个别征求意见代替村民会议；有的把乡镇派来指导村委会选举工作的人员列入村选委会成员。二是在候选人提名上不规范。有的地方仍然是搞组织提名，要求村民提组织上定下来的人选；有的地方工作简单化，不是组织有选举权的村民直接提名，而是搞一户一提名；有的地方确定正式候选人不是依据村民提名的得票数，而是依据领导意图；有的地方为了把"自己信得过的人"列为正式候选人，并能当选，采用"说服"、"劝阻"、"许愿"等形式，动员实力相当的候选人退出；有的地方怕选举时两败俱伤，在村主任候选人安排上做手脚，双方实力强弱悬殊，搞"拉郎配"。

  4、竞选不正当。憗少数竞选者为达到竞选目的，发表了一些好高骛远的演说，如公开许诺修多少桥、办多少事，脱离了村里的经济承受能力，而这些承诺能蒙蔽不少群众，加之不少地方把竞选演说作为选举大会的一项议程，造成能说会道者在选票中占优势。

  5、计票不真实。有的地方计票人员在远离选举现场的地方计票，大家围成一堆，村民被撇在一边，计完票不将选票存档而是将其销毁，结果令人怀疑；有的地方不当场公布结果，村民如同雾里看花；有的地方甚至搞弄虚作假，偷梁换柱，篡改选举结果。

  6、撤换不依法。《组织法》规定，要罢免村委会成员必须由本村五分之一以上有选举权的村民联名，并进行投票表决。有的地方仅靠乡干部的"口谕"就可将村官的"乌纱帽"拿掉，群众称之为"嘴边一张，拿掉村长"。

  （二）

  以上所列的几种情况应当说只是个别现象，但其危害不可低估，同推进农村基层民主建设是背道而驰的，分析其产生的原因，主要是：

  1、认识不到位。憗对推行村民自治工作，目前一些同志的认识并未完全到位，存在着以下几种错误观念。一是"过早"观。认为农民民主素质差，搞这项工作不是当务之急，是过早、过高的要求。崐搞村民自治，搞民主选举，急不得，要慢慢来。二是"失落"观。怕搞民主选举，失去以往对村里的领导指挥权，村干部不会再象过去那样听使唤了，乡镇分配的任务难以完成。三是"影响观"。认为搞民主选举会影响领导权威，影响工作效率，影响社会稳定，担心村委会选举会把农村选乱了。四是"冷漠"观。有的村民认为党和政府推进村民自治，主要是针对干部，目的在于制止他们大吃大喝，至于自己有什么权利则不关心，缺乏真正的、普遍的、持久的参与热情。

  2、法规不完善。关于村委会的选举，《组织法》作了原则规定，考虑到各地的具体情况不同，《组织法》又要求各省、自治区、崐直辖市制定出具体的实施办法。但是由于《组织法》的出台距离第五届村委会换届的时间较近，许多地方来不及制定实施办法，因而在具体操作上，许多地方做法不一，给有些钻法律空子的人找到了借口，在一定程度上影响了选举质量。如在选举时，对候选人资格审查没有明确的规定，难以杜绝素质不高的人当选；对于破坏选举的行为，如何依法处理，规定得不具体，难以制约选举的不当行为；对选举的方法，如海选、搞候选人竞选演说、竞选组阁等，究竟用哪种方式，该方式有哪些步骤和程序，规定得比较含糊；对当选的村干部不愿意干要辞职的问题如何处理，对表现不好或犯错误的能否劝其辞职、暂停职务等问题，尚无具体的处理意见。

  3、工作不细心。憗有些地方在选举前不做深入细致的调查研究工作，对民意把握不准，对干部的思想掌握不清，对可能出现的问题分析不透，选举时只好任其自然。有的地方对选举工作人员不进行认真培训或者根本不培训，仓促上阵，一些工作人员在选举中，对《组织法》不了解、不熟悉，怕麻烦，图省事，不按法定程序办事。

  4、意识不强烈。在一些偏远地区，部分村民的民主意识不强，对自己的民主权利不尊重，在村委会选举过程中，对提名工作不够重视，有的随大流；有的人从个人狭隘利益出发，以自己的好恶来衡量村干部的好坏；有的村民认为，不管谁当村干部，老百姓还是要"种田纳粮"，对选举工作态度不积极；还有的认为，选举是个形式，是做做样子的，不必太认真，发现了一些问题也不反映。一部分在外务工经商的人，重钞票轻选票，借口"忙"，脱不开身而不参加选举；还有一部分老年人和妇女，因文化水平低，往往找人划选票，选谁由划票人看着办，很容易被一些人利用。

  5、环境不宽松。憗在一些地方，宗族、宗派、家族等势力影响选举工作是客观存在的问题。一些情况比较复杂，矛盾比较多的村，往往宗族、宗派势力比较严重，有时能左右选举形势。加之每个村都有些"尖头户"，他们有着相当的活动能量，在平时的生产生活中，能影响一部分村民，具有一定的煽动性。

  6、方法不恰当。《组织法》赋予乡镇人民政府指导和帮助村民委员会搞好民主选举的权利，但有些同志工作方法不当，指导无方，往往自觉不自觉地在村委会选举中变"指导"为"指令"，内定候选人，进行变相等额选举，千方百计地让内定人当选。县、乡人大在村委会选举中有监督和保证的职能，但有的地方的县乡人大崐在村委会选举时，往往不介入，依赖县乡党委领导，对村民反映的问题常常推给民政部门处理。

  （三）

  实行直接选举，推进村民自治是保障农民民主权利，团结和调动农民积极性，促进经济发展的必由之路，必须进一步提高村委会换届选举质量，把基层民主政治建设推向前进，为此，笔者建议：

  1、健全法规，从制度上规范村委会选举工作

  民主需要法制来保证。搞好村委会选举工作，既要充分发扬民崐主，又必须自始至终地依照法定程序办事。就村委会选举方面而言，当前要着重健全和完善三个方面的内容：

  一是要有操作性方面的规定。实践证明，法律法规规定得比较具体，操作起来对号入座，就不易产生歧义，不容易被曲解，执行起来也比较顺利。《组织法》及各省市制定的《实施细则》要

对村委会选举中的一些规定进一步细化。如，村民的内涵，村选委会的人数构成，选民的公布形式，候选人提名的方法，差额的层次、崐幅度，候选人公布的时间、一次未选出进行另行选举的时间及得票的规定，选举经费的列支等等，都要明确和具体化。

  二是要有程序性方面的规定。程序体现民主，又规范做法。没有程序规定，实体规则不能自动实现。程序规则可以补充实体规则的不足，纠正实体规则的偏失。《组织法》及实施细则在选举方面需要充实的程序应包括：提名程序，候选人确定的程序，介绍候选人的程序，投票程序，确定选举结果程序，破坏选举工作的处理程序等。

  三是要有处置性方面的规定。所谓处置性的规定就是对违反《组织法》的行为而依法作出的纠正、惩戒等内容的具体规定。《组织法》虽作了一些规定，但不够具体。一方面处置权行使的主体不明朗。从《组织法》的规定看，选举方面出现的问题，村民可以向乡镇人大和人民政府反映，可以向县人大常委会和人民政府及业务主管举报，有关机关应当负责调查并依法处理。但出了问题究竟应由谁来调查和处理？不得而知。单从选举来看，问题出得最多的是组织违法，搞弄虚作假。如果自身违法，自身能处理吗？从村务公开方面讲，《组织法》规定，村民有权向乡镇人民政府或者县级人民政府及有关主管部门反映，有关政府机关应当负责调查核实，责令公布。有关政府机关指的又是谁？另一方面处置权的规定不具崐体。例如，对出现威胁、贿赂村民选举，伪造、篡改选票，暴力干扰选举等事件的责任人，法律规定为"依法处理"，但是实际生活中，缺乏适合操作的具体条文，导致处理不当，村民对此意见较大，上级部门也感到为难。建议在这方面要作出一些规定和说明。

  2、理顺关系，从根本上杜绝行政干预

  行政干预是影响村委会选举的一个重要原因。据报载，福建省1997年村委会换届选举，群众上访4331人次中，涉及乡镇领导不依法办事的就占80％。为什么会出现如此高的比例？笔者分析，一方面是由于少数领导政策水平不高，民主法制意识较差，日常生活中不按法律和有关法规办事。但另一方面，更重要的原因是，目前乡镇一级政权的关系未理顺。实行村民自治，推行四个民主，乡级政府必然要放权，而基于自身利益考虑，乡村政权不愿意还权于民，这是产生行政干预的根本原因。推行村民自治，是扩大基层民主政治建设的一个重大举措，但是，在社会转型时期，乡镇一级往往成为矛盾的交织点，其自身的利益与农民的利益之间的矛盾变得突出起来。在这种情况下，即或因"指导"所限不便由政府出面干预，而以党的领导为由，党委出面指划，则无人强言。如果不理顺乡镇与乡村的关系，行政干预则不可避免。这种情形值得研究解决。

  乡镇与乡村的关系，从法律上讲已经完全解决，党是领导关系，政府是指导关系，不是领导与被领导的关系。关于党组织在村委会换届选举中的作用，这里不展开论述，但有一点，即党组织必须在宪法和法律范围内活动，不能违反《组织法》。关于乡镇政府指导好村委会选举工作的问题，做好了不容易。一方面要提高认识，转变工作方式；另一方面要解决乡镇工作中的一些突出问题，这样才能标本兼治。

  ──要理顺条块关系，还权于乡镇，进一步完善乡镇职能。凡是与乡镇和群众的生产生活关系密切的单位都应下放给乡镇管理，不能效益好的单位归上面管，效益不好的推给乡镇。改革要考虑乡镇的利益和承受能力。同时乡镇政府要职能转变，逐步向规范、服崐务、监督和社会、文化管理等方面转变。

  ──要加大自身改革力度，精简人员，化解利益矛盾。机构臃肿，人员超编，是乡镇自身负担向农民转嫁的一个重要原因。因此，要加快乡镇体制改革，把好机构设置关，把好职位关，把好人员配备关，大力精简乡镇干部，清理多余人员。同时要大力发展经济，培植税源，规范收费行为，不断增强自身的调控能力。

  ──要上下联动，从保证农村稳定出发，积极推进各项改革措施。目前乡镇工作中存在的问题，矛盾在下面，根子在上面。如乡镇机构设置问题，县直有什么部门，乡镇就设什么分支机构，上面崐不精简，下面难作为。因此，精简机构就必须自上而下的进行，逐级进行清理。推行政治体制、经济体制改革，也要上下同步，协调推进。推行村民自治，实行四个民主，是一项规模宏大，结构复杂的社会系统工作，涉及到各种利益的调整和平衡，如果上面不改革，负担转嫁，各种矛盾就会交织于乡镇，其自身的利益受到损害，将必然导致向农民伸手，干涉村民自治，农村的稳定和发展就不会从根本上得到保证。

  3、强化指导，从体制上保障村委会换届选举工作的顺利进行

  县、乡人大和政府及其主管部门在村民委员会换届选举中担负着重要的职责，要切实加强指导，保证这项工作的顺利进行。

  《组织法》第二十八条规定："地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的崐实施，保障村民依法行使自治权利。"应当说，保证法律法规的贯彻实施，是各级人大的重要职责之一，象《组织法》这样，作为一条单独列出是比较少的，说明地方人大在贯彻《组织法》中占有重要的地位，应发挥独特的作用。就选举方面而言，至少应发挥四个方面作用。

  一是决定作用。要依法行使好决定权，对村委会换届选举方面的有关问题及时作出决定、决议。

  二是监督作用。总结推广民主选举中的好的做法和经验，对民主选举中的违法行为及时进行查处。

  三是带头作用。动员人大代表积极参加选举活动，充分发挥带头作用，促进村民自治的健康开展。

  四是宣传作用。憗开展多种形式的宣传教育活动，让民主观念、法制意识深入人心。

  县、乡政府及主管部门在民主选举方面也承担着义不容辞的重任，要指导和帮助村民委员会真正把群众拥护的、思想好、作风正、崐有文化、有本领、真心实意为群众办事的人选进领导班子。

  一要建立组织。要设立专门机构指导村民自治及村委会换届选举工作。建议在县级民政部门设立"村民委员会管理股"，明确专人负责对村委会选举和自治工作开展指导。

  二要把好关口。着重把好选举的程序关、候选人素质关，通过正确引导，让选民把真正为民办事的人选进村级领导班子。

  三要强化教育。要教育选民树立全局观念、集体观念和法制观念，正确行使自己的民主权利；要教育落选者正确对待自己，对待对手，对待群众，正确对待参选和落选。要严格依法办事，充分相信群众，尊重民主选举的结果，杜绝求全责备。对因家族、宗族因素干扰选举的，一经发现要严肃处理，让群众明辨是非，保证选举工作的顺利进行。