村民自治所面临的挑战

  实行村民自治，是宪法确立的一项重要制度，是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创举。全国人大1998年制定颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法》，近两年来，江苏省人大相继制定了村民委员会组织法实施办法和村民委员会选举办法，从法律上保证村民自治的实施。从我省实行情况看——

  村民自治在实践中探索，取得了重要进展

  一是实行以公开、公平、公正的原则直接选举产生村委会的民主选举制度，保证村民能够选出自己满意的领导班子。去年底今年初，我省各地进行了新一届村委会选举，普遍按照法律规定采用“两个直接”的方式，先由选民一人一票直接提名候选人，按照被提名得票多少确定候选人，再召开村民会议由选民直接对候选人进行差额选举，少数地方采用不先确定候选人一次性直接投票选举的方式。从我们在苏州、盐城、宿迁三市调查的情况看，这次选举的民主化、规范化程度和选举质量较前几届有明显提高，广大村民表现了很高的政治热情，参选率都在85％以上，一次选举成功率在98％以上。去年9月，美国前总统卡特率卡特中心代表团现场观摩了昆山周庄全旺村第七届村委会选举大会全过程，给予了高度评价，他认为：这次选举完全依照法律程序进行，是一次充分体现全体村民意志的民主选举，在中国农村基层推行这样的民主选举意义重大。中美主流媒体对此进行采访报道，造成良好影响。

  二是实行以村民会议或村民代表会议为主要形式的民主议事制度，保证村民参与村内重大事务的决策。村里重大事情诸如举办集体经济所得收益使用，修桥铺路等公益事业等都须经过村民会议或村民代表会议讨论决定。多数村每年召开一次村民会议，村民代表会议一般一月或一季度召开一次。太仓市自1998年以来，每年的1月10日和7月10日为全市各村统一的＂民主决策日＂，各村召开村民会议或村民代表会议，讨论决策村中大事，解决村民关心的热点难点问题，深受群众欢迎。

  三是实行以村民自治章程或村规民约为主要内容的民主管理制度，保证村民参与村内日常事务的管理。近几年，已有70％以上的村在原来村规民约的基础上，制定了村民自治章程。对村民的权利义务、村级各类组织职责、村中各项事务的办理、村民和村干部的行为规范等，都以制度的形式加以规定，通过村民会议讨论通过后，由全体村民共同遵守，提高了村民自我管理、自我教育、自我服务的能力。

  四是实行以村务公开、民主评议干部和村委会定期报告工作为主要内容的民主监督制度，保证村民能够监督村干部的行为和村委会的工作。村务公开已普遍实行。着重突出了财务公开。宿迁市在财务公开上坚持了＂三、五、八、十＂制度，即每月的3日民主理财、5日会计记账、8日上墙公布、10日组织检查。不少地方还公开计划生育指标、宅基地安排等。有一半的村委会坚持定期向村民会议或村民代表会议报告工作和村民会议对村委会成员进行民主评议制度。一些地方在平时或选举前，对村委会的财务进行审计，加大了民主监督力度。

  村民自治的积极效应正在逐步显现

  村民自治是我国农村社会组织管理制度一个带有根本性的改革和转变，四个民主是一个相互配套的，民主特征强烈的，适合中国农村特点的制度体系。经过不断实践，其积极效应正在逐步显现：

  其一，增强了广大农民的民主法制意识，推进了农村基层民主法制建设。实行村民自治，村“官”民选，村事民管，村财民理，较好地体现了主权在民的原则。广大农民在广泛的社会政治参与中增强民主观念，学会民主方法，养成民主习惯，充分行使民主权力，这对于我们这样一个缺少民主传统的国家来说无疑是一个历史性进步，村民自治成为村民学习民主的课堂。

  其二，增强了村干部的荣誉感和责任感，激发了带领群众致富的积极性。通过选举产生的村干部，他们的品德、才干乃至人缘，是被群众公认的，因而有一种自豪感和荣誉感。村干部的合法性来自于村民，因此他们必须对村民负责，改变了过去“只向上开花，不向下扎根的偏向”，激发了为群众办好事、办实事，带领群众致富的积极性。

  其三，促进了农村社会的稳定，密切了干群关系。村民自治适应了家庭联产承包责任制使广大农民获得巨大经济利益之后对政治权利的要求。通过实行四个民主，促使村干部加强自我约束，特别是财务公开，杜绝了许多不合理开支，防止了****的产生。农村社会生活中存在的一些棘手、复杂的问题，如集体财务使用、宅基地分配、计划生育指标确定等，通过民主决定的方式、公开的方式，得以平稳、合理地解决，缓解和钝化了干群之间的对立和矛盾，维护了农村社会的稳定和谐，提供了一条农村经济体制改革后社会秩序如何过渡到有序状态的实现途径。

  其四，实行村民自治，为推进中国民主政治建设进程作了有益的探索。发展我国的社会主义民主政治，需要在两个层面开展。一方面要逐步推进国家机关民主政治建设，另一方面则要大力推进基层民主政治建设，这是整个社会主义民主政治建设的基础环节。实行村民自治，是我国参与范围最广、规模最大的社会主义民主制度，广大人民群众直接行使民主权力，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。不仅使亿万农民当家作主的民主权利在基层社会生活中得以实现和保障，也为推进中国的民主政治不断向前发展，作了有益的探索，积累了丰富的经验。

  一些必须引起重视的问题

  从我们的调研情况来看，村民自治虽已取得积极成果，但对其成绩还不能估计过高，还存在一些必须引起重视的问题。

  一是一些县乡领导的领导方式和工作方法还不适应村民自治的要求。部分县、乡领导仍把村委会当作自己直接的下属行政组织，沿用传统的领导方式和工作方法进行指挥管理，或继续控制村委会的人事权，对经村民民主选举产生的干部随意调动、任免；或对属于村委会自治范围内的生产、经营等村务活动进行干涉，随意发号施令，侵害村民的权益。

  二是民主选举不够规范，来自各方面的干扰还比较多。有的乡村不尊重群众的意愿，还在划圈子、定调子，确定候选人违背了公认的原则；有的搞非法组织活动，请客、送礼、拉选票；个别地方的候选人向村民承诺上任后不收提留、统筹款，不搞计划生育，这虽是极个别的例子，但这种被学者称为＂过度自治化＂的现象必须引起重视和注意。宗族势力在一些地方仍有干扰，少数地方的选举被家族、派性所操纵；农村流动人口的迅猛增加，也使选民素质和候选人质量有所下降等等。这些都对依法民主选举带来了一定的负面影响。

  三是民主决策、民主管理、民主监督中的形式主义依然存在。四民主相比较而言，民主选举进行得较为规范，民主决策、民主管理、民主监督中不到位的问题更多一些。如，有的村规民约千篇一律，没有特色，缺乏针对性和实用性。一些地方村民会议和村民代表会议议事决策规则不健全，村级兴办公益事业“一事一议”，有的“该议未议”，村务大事仍由少数人说了算，有的“议而难决”，有的“决而难行”；一些地方村务公开流于形式；一些地方村党支部与村委会的权限范围不清，往往以党支部的工作代替了村委会的职权。

  四是部分村级工作因经费缺口而运转困难。多年来，由于各种原因，村级形成了一些不良债务。一些村因经费严重不足，陷入了“缺钱办事”、“无钱办事”的窘境。一些村干部觉得经济上没保障、政治上无出路、工作上缺手段，不安心甚至不愿意任“村官”，影响了村级工作的正常运行和村民自治的深入发展。

  深入推进村民自治的意见和建议

  村民自治是一个渐进的历史发展进程，必须作长期不懈的努力。对于深入推进村民自治提出以下的意见和建议：

  第一，要进一步加大宣传教育力度，增强广大干部群众的民主法制观念。各级干部特别是县、乡镇领导应深刻认识和全面掌握村委会组织法精神，制定政策规划，组织农村基层工作须按村民自治的原则进行，摒弃计划经济体制下的思维定势和工作方式。同时，要对广大农民进行经常性的宣传和引导，提高农民的文化素质和政治参与意识。

  第二，要正确处理乡镇政府与村委会、村党支部与村委会的关系，使之协调有序运转。现阶段我国农村社会管理体制是两种相对独立的权力并存，即乡镇政府的行政管理权和村民自治权，二者运行方式存在差别，应当进行适当、有效的整合。乡镇政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项、不得侵占村级集体财产。同时，村委会应引导农民学会正确使用民主权利，自觉协助乡镇政府做好应由村委会承担的工作。村党支部具有领导核心地位，应支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利。村委会也应自觉接受党的领导，在党的领导下组织村民自我管理、自我教育、自我服务。

  第三，要进一步加强制度建设，推进村民自治的法制化、规范化。民主的推进必须与法律化、制度化相匹配。目前，以四个民主为基本内容的村民自治制度的主体框架已基本建立，但发展不够平衡，缺乏具体规范和实施办法的支撑和保证。必须花大力气健立完善具体的制度，细致地进行一系列技术性和程序性设计，促使整个制度相互配套衔接，发挥出最佳效应，真正使村民自治步入法制化、规范化的轨道。

  第四，要围绕农村中心工作推动村民自治。发展农村经济，增加农民收入，是农村工作的中心。村民自治工作只有与发展农村经济相结合，才有强大的生命力，才能得到农民群众的真心拥护。村民自治工作应将着力点放在发展和壮大农村经济上，寻找推进基层民主与发展经济的结合点，并放大其效应，不能搞成两张皮。同时要全面落实村级组织的各项经费政策，采取有效措施，化解村级债务，落实村干部的报酬，积极为村干部开展工作创造有利条件。

  第五，要加强对村民自治的法律监督。村民委员会组织法有一条款专门对各级人大及其常委会保证本法实施，保障村民依法行使自治权利做了规定，这在近期人大立法中是极少有的。对于村民自治这一民主法律建设中具有特殊意义的制度，人大应给予特别的关注，加大监督的力度。对一些违法侵权案件，司法部门应依法进行查处。

  第六，要研究解决村民自治实行中出现的新问题。一是一次性直接投票选举问题。法律对这种选举方式未作规定，但这种选举方式符合直接选举的原则，也受到群众的拥护。鉴于一些地方的成功实践和群众意见，建议在村级组织建设基础和干群关系较好、规模适中的村进行实践，并研究其在法律规范中的可行性。二是村财乡管问题。这是近几年各地普遍推行的村级财务管理模式，对防止村干部贪污浪费起到了一定的积极作用。但也有不少地方反映这种做法侵害了村委会的财务管理权，模糊了农村村级财产产权主体。建议对此加强研究，寻找出既能规范村级财产使用，又能体现村民自治对管理和监督村级财务的权力的有效方式。三是村党支部书记和村委会主任“一肩挑”问题。这次村委会选举中，一些地方推行“一肩挑”，虽然采取了一些依法进入的方式，但很难实施规范操作，我们认为可以自然实现“一肩挑”，而不能普遍推行“一肩挑”，否则容易使直选成为变相“指选”，违反法律规定的民主选举原则。