清末及北洋政府时期的农业法规

[摘要]19世纪末20世纪初，中国被迫卷入国际贸易大市场。清政府开始参酌西方国家的法规制度，拟订各项经济法规，其中包括数项农业法规。这是第一次近代意义上的农业立法。至民国成立，北洋政府在实业救国的热潮中，制定了近30项农业法规，涉及农事、畜牧、渔业、垦殖、试验场、农民社团、农业调查等方面，在近代农业法规的建设中，起到了承前启后的作用。
[关键词]近代；清末；北洋政府；农业法规 

一如中国近代农业科技的发生缘自西方，中国近代意义上的农业立法也肇始于晚清政府对西方国家经济法规的借鉴。此后的北洋政府的农业立法更为具体、细致，但仍远没有达到比较系统和完备的程度。尽管如此，20世纪早期二十多年的农业法规建设，为南京国民政府时期及以后农业立法的系统化、规范化奠定了基础。

一、清末的农业法规

二十世纪初，为了延续自己的统治，清政府推行"新政"，政治上预备立宪，经济上变法图强，实行振兴实业的政策。在推行实业政策的过程中，清政府逐渐认识到制订相应法规的重要性。光绪二十八年（1902年）二月上谕中已提及拟订经济法规的必要性，称"为治之道，尤贵因时制宜。今昔情势不同，非参酌适中，不能推行尽善。况近来地利日兴，商务日广，如矿律、路律、商律等类，皆应妥议专条"，并提出了拟订法规的初步办法："着各出使大臣，查取各国通行律例，咨送外务部，并着责成袁世凯、刘坤一、张之洞，慎选熟悉中西律例者，保送数员来京，听候简派，开馆编纂，请旨审定颁发。总期切实平允，中外通行，用示通变宜民之至意"[1][1]。
从光绪二十九年（1903年）至宣统三年（1911年），清政府先后颁发经济法规近60种，主要涉及工商、金融、矿业、铁路等方面，其中包括很少一部分农业法规，主要有《改良茶业章程》（1905年8月）、《农会简明章程》（1907年10月）、《推广农林简明章程》（1909年4月）和《奖励棉业章程》（1910年1月）。
为扩大茶叶出口，商部拟订《改良茶业章程》劄行各地商会。该章程包括茶树、地土、勤力、肥料、防寒、采摘、焙制、洁净八个部分，包括茶树栽培管理、土壤培护耕作、肥料施用、茶叶采摘焙制等内容。尤其提到"外洋讲求卫生，最喜洁净"，为保证出口，在制茶过程中，厂房、人员和制茶器具都要"时时留意"，保持洁净，"以保华茶声名"。
在《商会简明章程》颁布数年后，为"开通智识"、"改良种植"、"联合社会"，光绪三十二年十月，农工商部奏筹办农会酌拟简明章程摺，获准施行。《农会简明章程》共23条，规定各省必须设立农务总会，于府厅州县酌设分会，其余乡镇村落市集次第酌设分所。总会设总理一人，协理一人，分会只设总理。总、协理以下设董事，总会董事20至50人，分会10至30人。凡一切蚕桑、纺织、森林、畜牧、渔业各项事宜，农会均可酌量地方情形，随时条陈农工商部次第兴办。章程规定，总会地方须设农业学堂和农事试验场，分会、分所地方应设农事半日学堂和农事演说场，以造就农业人才，推广农学知识。农会还有义务办理地方水利和垦殖，报告当地收成情况、粮食市价及灾情。有能"阐明农学、创制农具、改良农产、编译农书"之人，由农会向农工商部汇报，给予奖励。
清末通关以后，纱布进口日益增多，成为"漏卮之第一大宗"。选择优良棉种、改善种植方法成为当务之急。光绪三十四年正月上谕农工商部"详细考查各国棉花种类、种植成法，分别采择，编集图说，并优定奖励种植章程，颁行各省，由该省督抚等督率，认真提倡，设法改良"。宣统二年，农工商部奏定《奖励棉业章程》14条。章程规定奖励对象为：改良种法、收成丰足、棉质洁白坚韧、能纺细纱的公司或个人；开办棉业会或棉业研究所三年以上成绩昭着的；"能仿造轧花、弹棉、纺纱、织布各项手机，运用灵便不逊洋制者"；以及"实力劝导、成效卓着的地方官。奖励分五等，分别奖农工商部一至四等顾问官、农工商部一至五等议员、酌奖职衔顶戴、奖给匾额、奖给金牌、银牌执照。此外，能开垦官荒植棉者，可放宽升科年限，由地方官加以保护。这一奖励章程重在鼓励选用优良品种，改良棉花品质，以替代进口洋纱。
此外，1906年颁布的《奖给商勋章程》对在农业上能推陈出新的人员也规定了奖励办法："能造新式便利农器或农家需用机器；及能辨别土性，用新法栽植各项谷种，获利富厚，着有成效者；独力种树五千株以上成材利用者；独力种葡萄、苹果等树，能造酒约估成本在一万元以上者；能出新法制新器，开垦水利，着有成效者，均拟奖给三等商勋并请赏加四品顶戴"。
在清末诸项实业法规中，为数寥寥的几项农业法规显得微不足道，反映了危在旦夕的清王朝迫切振兴工商、发展经济而将工商实业置于农业之上，重商轻农的经济政策。即使这数项农业法规也多是在贸易逆差越来越大的形势下，临时制订的措施。《改良茶业章程》就是在华茶出口受到印度茶叶的影响而大减的情况下制订的，因此特别注重茶叶品质。《奖励棉业章程》中也明确规定奖励对象为"确系改良种法……能纺细纱"以替代洋纱者。商部在奏酌拟奖给商勋摺中也说明其目的在于推陈出新，鼓励仿造西式工艺，以替代进口洋货，减少利源外溢。这些法规应一时之需而临时制订，因此并无系统可言，完全从属于工商法规，对农业生产的推动作用甚微。尽管如此，上述数项首次颁行的近代意义上的专项农业法规，对于此后的农业法制建设仍具有开创意义和奠基作用。
二、北洋政府时期的农业法规建设
清末以来的实业救国热潮在民国初年得到延续和发展。一大批资产阶级代表人物的参政议政，使得发展资本主义的强烈愿望与需求，得以更充分地表达出来。这集中表现为一系列经济法规的出台和实施。而农业法规的建设在承前启后的这一阶段也得到了长足的发展。北洋政府在10余年的时间里先后颁布近30项农业法规，内容涉及农事、畜牧、渔业、林业、垦殖、试验场、农民社团、农业调查等诸多方面。
农事方面，张謇任总长的农商部于1914年4月颁布《植棉制糖牧羊奖励条例》，7月颁布其施行细则。张謇在其《奖励植棉制糖牧羊提案》中强调："农产品为各种制造品之原料，不有以增殖之，则工商业之发展永无可望"。基于这种对工农关系的清醒认识，张謇十分注意对与工业发展密切相关的农副业生产进行鼓励和保护。《植棉制糖牧羊奖励条例》奖励扩充和改良农产、畜牧，规定凡扩充植棉者，每亩奖银2角，改良植棉者，每亩奖银3角；凡种植制糖原料者，蔗田每亩补助蔗苗银3角、肥料银6角，甜菜田每亩补助甜菜种银1角，肥料银3角；凡牧场改良羊种者，每百头奖银30元。上述植棉、种植制糖原料者，面积必须在20亩以上才能请奖。条例还严格限定奖励对象必须采用的优良品种：埃及或美洲棉种、德国甜菜种、爪哇甘蔗种和美利奴羊种。与清末相比，这些奖励对象趋向中小业者，奖励条件也不再可望不可及，奖励措施较之赏戴花翎、赐给匾额更为实际有效。《施行细则》则对植棉、植蔗和试种甜菜区域加以划定：直隶、山东、江苏、浙江、安徽、江西、湖南、湖北、山西、河南、陕西等省为植棉区域；广东、广西、福建、江西、四川、云南、贵州等省为植蔗区域；奉天、吉林、黑龙江、直隶、山西为甜菜试种区域。选择自然条件适宜的地区作为试种推广区域，可减少盲目种植造成的损失，并获得较好的经济效益。
民国时期对病虫害的研究工作一直比较重视。1914年3月农商部曾发布《征集植物病害及害虫规则》，要求各地采集植物病害和害虫标本，按规则详细填表，注明病原为害情况和害虫习性，报送农商部。1923年5月12日，农商部公布《农作物病虫害防除规则》，规定各省农业机

关必须对下列事项进行调查研究：1.农作物病虫害；2.防除病虫害易得之药剂；3.益虫、益鸟之繁殖及保护；4.病菌及害虫、益虫之标本制作。该规则特别强调地方官员必须亲自参与防除病虫害，公告防除方法，募集防治捐款，征集夫役等。防除病虫害着有成绩者，可颁给奖章或勋章。
民国早期的病虫害防治仍以传统防治为主。虽然中央农事试验场和一些省立农事试验场设有病虫害科，1922年江苏省还设立全国第一个昆虫局，但科学防治尚处在萌芽时期，尤其是化学防治方法基本没有得到应用，因此，该规则所涉及的主要防除方法仍以使用土产杀虫灭菌药物和生物防治为主。
出于工商业和对外贸易的需要，清末以至民初政府一直提倡选用优良品种，在一些农业法规中屡有体现。直至1924年8月，农商部公布《农作物选种规则》，终于有了一个专门法规。该规则的宗旨是选用优良农作物之种苗以促进品种之改良。规则要求各省农业机关尤其要注意选用"各地方适用应有"和"将来经济上有利益"的品种，规定通过品种比较试验选育的优种应隔离栽植以保持品质纯正，隔离栽植所得的优种应续行独本选种法以固定其优良品质，优种选出后应公布、推广。该规则特别对商办种苗公司的种苗质量控制规定了严格措施：各省实业厅责令农事试验场检查种苗公司所售种苗是否纯良并试验其发芽力，检查其有无搀假搀杂现象，并按期编印种苗检查报告，公布各种苗公司种苗质量等。
为了扩大渔业产量，增加渔业收入，1914年4月公布施行《公海渔业奖励条例》。该条例奖励购置远洋渔船从事公海渔业捕捞或运输者。奖励分为渔业奖励金和渔员奖励金。渔业奖励金发放对象为每年从事公海渔业、总吨位50吨以上的汽船和30吨以上的帆船。渔员奖励金的发放对象为上述渔船上的渔员。这些受奖对象每年从事公海渔业必须超过渔期的四分之三。1917年11月农商部又公布《渔业技术传习所章程》，规定设置渔业技术传习所，直属于农商部，主要业务为实地传习渔业捕捞、渔具制作和水产品制造技术，巡回讲演，渔业调查，代理渔民设计、购入渔具等事项。1918年成立定海渔业技术传习所后，农商部颁布《定海渔业技术传习所传习规程》和《定海渔业技术传习所办事细则》，规定其以"传授渔业技术，改良渔具渔法"为宗旨。
由于各地滥伐树木，森林日减，"间接则土地之保安寡赖，水旱洊臻，民困无告；直接则社会之需材孔亟，取给乏术。不独电杆路枕矿山支柱河海工程所需各材均由外输，即民间建筑，下及日常器用，多数亦属舶来之品。按之海关报告，岁溢利权，数累亿万"。针对这种情况，《森林法》及其施行细则规定了国有森林的范围和权利。为保持水土，特别划定保安林的范围：1.关于预防水患者；2.关于涵养水源者；3.关于公众卫生者；4.关于航行目标者；5.关于利便渔业者；6.防蔽风砂者。同时规定承领官荒山地造林的，无偿给予，并免5年以上30年以内租税。《造林奖励条例》则明定造林确有成绩者，依其造林面积和成活年限分别奖给一至四等奖章，造林面积在3000亩以上，成活满5年以上的，可由农商部呈请大总统特别给奖。针对当时工程建筑等需要大量进口木材的情况，该条例规定凡经营特种林业，"于国际贸易重大关系或胜造船、筑路等各种大工程之用者"，农商部于必要时可按其面积、株数，核发奖金作为补助。
垦殖问题关系国安民利，在民初实业热潮中得到了充分重视。不仅有关垦殖的吁请和建议层出不穷，而且涌现出一批致力于垦殖的团体。为规范和鼓励垦荒，1914年北洋政府颁布《国有荒地承垦条例》和《边荒承垦条例》，规定国有荒地范围为"江海山林新涨及旧废无主未经开垦者"；边荒的范围为"直隶边墙外，奉天东北边界，吉林、黑龙江、川滇等边界，陕西、甘肃、山西、新疆、广东等省边墙外"，属此范围的草原地、树林地或沙积地。上述荒地除政府认为有特殊用途者外，均允许人民依法承垦，用于耕种、畜牧或植树。为鼓励垦荒，政府给予承垦者以较低的地价，如能提前竣垦，依其提前期限，得减地价5%至30%，承垦者缴纳地价后就可以获得所垦荒地的所有权。农商部还根据各地区差异较大的情况，明确规定边远省份可根据当地实际情形自行编定承垦章程，报部核准后施行。根据这一规定，一些地方性垦殖法规如《黑龙江招垦规则》、《吉林全省放荒规则》、《黑龙江放荒规则》、《绥远清理地亩章程》、《奉天试办山荒章程》等得以陆续出台。
晚清以来，农业科研活动多由农事试验场进行。北洋政府时期，虽农业院校更多地承担起科研活动，但农业试验场所在农业科研、试验、推广中的作用依然得到相当重视。尤其是1917年1年内即先后成立农事试验场23处。是年8月，农商部集中制定或修订了一批专业试验场章程。属于修订的有《改订中央农事试验场章程》、《改订种畜试验场章程》、《改订棉业试验场章程》、《改订林业试验场章程》，又新订《糖业试验场章程》和《茶业试验场章程》。章程均规定了试验场所掌事务，特别要求各试验场均须招考学生，使实地学习，并须附设标本陈列室。棉业试验场、茶业试验场还必须每年征集新收获的产品，开棉业、茶业品评会。农商部还制定规则，对各直辖试验场进行随时考察，《农商部直辖各试验场查察规则》规定，应检查为各场职务之服务情形、业务之进行状况、试验方法及效果、物产数量及价格。
农业社团方面，北洋政府沿袭满清做法，仍设各级农会作为改良农事的团体。1912年9月农林部公布的《农会暂行规程》及其施行细则确立农会为法人团体，并对农会的主旨、会员资格、组织设立、会章、职员、经费、业务等作了规定。同时颁布《农会调查规则》，要求"省、府县、市乡等农会每年须就该区域内之一切农事确实调查，按照表达填明报告"。1923年5月19日，北洋政府农商部公布《修正农会规程》暨其施行细则，对原来的《农会暂行规程》稍作修订补充，内容大同小异。
综观北洋政府时期的农业法规，在继承清末法规的同时也有所突破创新，尤其是注意了对森林的营造和保护。但它们依然体现出浓厚的重工商、轻农业的特征。这些法规的制订缘于扩大出口、减少贸易逆差的需要，因此表现为事后制法的特点，远不如工商法规翔实完备。这种立法上对基础产业的偏废，是农业大国早期现代化过程中的一大缺陷。

主要参考文献

[1][1] 朱寿明编：《光绪朝东华录》（五）总4833页，中华书局，1958年。
《东方杂志》第3年第8期，实业，光绪三十二年七月。
《东方杂志》第5年第5期，实业，光绪三十四年五月。
《光绪朝东华录》总5843页。
《清朝续文献通考》382卷，总11290-11291页。
《东方杂志》第3年第12期，实业，光绪三十二年十一月。
主要参考《法令大全》，农商，商务印书馆，1924年。
农商部：《规定林业公会办法文》，《法令大全》，农商。